楊素花 田濤

基層治理是以基層政府為主導、各類社會組織和廣大人民群眾踴躍參與，為基層社會提供公共產(chǎn)品和服務，解決基層社會發(fā)展中出現(xiàn)的問題，管理基層事務，進而實現(xiàn)基層社會善治的目標和愿景。長期以來，作為整個社會治理中心的基層治理，人民代表大會制度的優(yōu)勢和功能并未得到明顯體現(xiàn)，各級國家權(quán)力機關(guān)在基層治理中“失聲”“缺位”的問題比較突出。如何適應推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的新形勢、新要求，深入發(fā)揮人大制度的潛力，強化人大工作職能，有效整合社會治理資源，提升基層治理法治化水平，是擺在我們面前的一項重大課題。筆者拋磚引玉，以期對相關(guān)研究有所裨益。

一、人大在基層治理中“缺位”的表現(xiàn)

（一）法律制度缺失

《憲法》《地方組織法》《選舉法》《代表法》等相關(guān)法律對基層人大代表選舉制度、基層人大代表的履職與培訓制度、基層人大信訪、檢察、視察制度等方面的規(guī)定過于抽象和籠統(tǒng)，缺乏可操作性。由于法律與現(xiàn)實的脫節(jié)，使得基層人大的工作時常陷于被動局面。

（二）機制乏力

信訪制度不完善，農(nóng)民無序參與呈遞增趨勢。一是部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表不作為，對于村民上訪采取無視態(tài)度，能推則推、能躲就躲，村民正當權(quán)益保障被擱淺；二是處理越級上訪效率低下。這些問題長期積累，就容易出現(xiàn)集體申訴、直接對抗等嚴重事件，產(chǎn)生諸多不良社會影響。

監(jiān)督制度問題頗多，人大職責落空?！兜胤浇M織法》賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督本級人民政府的工作。但是現(xiàn)實中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府監(jiān)督不力，導致職責落空。

二、增強人大在基層治理中的話語權(quán)之必要性

增強人大在基層依法治理中的話語權(quán)，是新形勢下堅持和完善人民代表大會制度、推進基層治理現(xiàn)代化的題中應有之義。我國國家權(quán)力機關(guān)系統(tǒng)分為全國人大、省級人大、市級人大、縣級人大和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大。基層人大在構(gòu)成國家權(quán)力機關(guān)的等級結(jié)構(gòu)以及維護此結(jié)構(gòu)完整穩(wěn)定方面具有重要的基礎(chǔ)性地位。因而，基層人大作用的發(fā)揮對我國民主政治建設(shè)和基層治理至關(guān)重要。

三、發(fā)揮人大在基層治理中職能作用的路徑選擇

（一）規(guī)范和引領(lǐng)作用

1.國家“硬法”的制定者。所謂國家“硬法”，主要是指制定法。各級人大作為國家權(quán)力機關(guān)，在立法工作中應當立足基層、著眼全局，妥善處理好權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責任的關(guān)系，切實保障公民權(quán)益，規(guī)制和引導社會發(fā)展，避免陷入純立法技術(shù)的泥沼。

2.社會“軟法”的領(lǐng)路人。所謂社會“軟法”，即與國家制定法相對應的民間法規(guī)范。社會“軟法”的創(chuàng)制者雖然為民間社會組織，但是在基層社會治理法治化過程中，各級人大應充分尊重和保障民間法規(guī)的正面功能。當然，民間法規(guī)同樣要接受國家機關(guān)的合法性審查，各級人大可以通過立法認可或重新立法將其轉(zhuǎn)化為國家制定法。

（二）監(jiān)督和推進作用

首先，要改進和完善人大監(jiān)督程序，促進人大監(jiān)督的規(guī)范化和可操作性；其次，要拓寬監(jiān)督渠道，將人大監(jiān)督與社會監(jiān)督渠道緊密地聯(lián)系起來；最后，要完善監(jiān)督立法，健全人大監(jiān)督的法律機制。要依法監(jiān)督，敢于監(jiān)督，提升人大監(jiān)督的效能與權(quán)威，推動基層法治化治理進程。

（三）人大代表的作用

筆者認為，切實發(fā)揮人大代表的作用要從以下幾個方面入手：增強能力，提高素質(zhì)，是發(fā)揮人大代表作用的基礎(chǔ)；提高地位，樹立權(quán)威，是發(fā)揮人大代表作用的條件；重視權(quán)利，加強監(jiān)督，是發(fā)揮人大代表作用的保障。人大代表來自人民，為人民服務，對人民負責，受人民監(jiān)督，切實保障人大代表權(quán)利，充分發(fā)揮人大代表作用，是人大在基層依法治理中的重要方面。

四、結(jié)語

“基礎(chǔ)不牢，地動山搖。”基層治理是整個治理體系的重心，其基礎(chǔ)性地位不言而喻。切實認識到人大在基層治理中“缺位”的現(xiàn)狀，充分發(fā)揮人大在基層治理中的作用，是全面深化改革背景下提升基層治理能力的題中應有之義。面對新時代、新形勢、新要求，依據(jù)新思想、新理論、新戰(zhàn)略，切實推動基層治理能力現(xiàn)代化，路在腳下。

【本文系山東省人大常委會2017年度調(diào)研課題“發(fā)揮人大在基層依法治理中的職能作用對策研究”（2017SRDHZKT07）的階段性成果】

（作者單位：曲阜師范大學）