龔毓燁

[摘 要]新時代背景下，我國的扶貧開發(fā)工作應充分發(fā)揮好我們的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢，著力構建政府、市場、社會三主體范式的“大扶貧格局”。本文回顧了我國大扶貧格局理念形成的歷史過程，并對當前大扶貧格局中參與扶貧的各扶貧主體功能定位以及扶貧過程中可能遇到的挑戰(zhàn)進行分析研究。大扶貧格局的構建主要采取復歸貧困群體的主體地位、促進政府職能轉變、培育扶貧類社會組織及耦合多元治理等措施。

[關鍵詞]新時代；大扶貧格局；扶貧主體功能；政府職能轉變；多元治理

[中圖分類號]F061.4 [文獻標識碼]A [文章編號]1672-2426（2018）09-0061-09

一、導論

2015年9月，聯合國可持續(xù)發(fā)展峰會通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，提出17個可持續(xù)發(fā)展目標和169項具體目標的綱領性文件，其中，首位目標便是“在全世界消除一切形式的貧困”。中國政府于2015年11月發(fā)布《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，提出到2020年穩(wěn)定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫(yī)療和住房安全有保障；確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困?？梢?，“消除貧困”已成為世界上各國政府和人民的共同期盼。

中國的扶貧開發(fā)最早可追溯到改革開放初期。因特定歷史階段及國家的政策和財力所限，此階段的扶貧模式傾向于采用直接轉移扶貧資源的“救濟式”“輸血式”扶貧。改革開放40年，我國在扶貧實踐過程中不斷進行經驗總結和理論創(chuàng)新，走出了一條體現中國特色的扶貧道路。站在目標瞄準的視角來看，中國的扶貧開發(fā)歷史演化過程大致可分為四個階段：體制改革下的救濟式扶貧（1978-1985年）、開發(fā)式扶貧制度化和八七扶貧攻堅階段（1986-2000年）、“大扶貧”格局的形成和發(fā)展階段（2001-2013年）以及脫貧攻堅和精準扶貧階段（2014年至今）。[1]聯合國2015年發(fā)布的《千年發(fā)展目標報告》顯示，中國農村貧困人口的比例，從1990年的60%以上，下降到2002的30%以下，率先實現比例減半的目標，2014年下降到4.2%，中國對全球減貧的貢獻率超過70%。[2]中國今日所取得的扶貧成就，得益于黨中央國務院的堅強領導和社會各界的共同努力，為推動全球減貧事業(yè)的發(fā)展作出了巨大貢獻。

黨的十八大以來，全面建成小康社會成為我們黨治國理政的核心主線，作為全面建成小康社會的底線任務，脫貧攻堅是“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分，是我們黨的“頭等大事”和“第一民生工程”。五年來，我們實現6000多萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，將貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，書寫了我國扶貧歷史上“最好的成績”。

“消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命?！蔽覀凕h的奮斗目標就是讓人民群眾在共建共享中有更多的幸福感和獲得感，雖然我國脫貧成就顯著，但也要清醒地認識到“民生領域還有不少短板，脫貧攻堅任務艱巨”。同時，由于我國的“扶貧開發(fā)是由政府主導，綜合各方資源進行的以反貧困、經濟發(fā)展、支持農業(yè)、鄉(xiāng)村社會建設、農村社會保障為多重目標的系統性工程?！盵3]涉及面廣、投入大、持續(xù)時間長。因此，科學地分析新形勢下多元主體在貧困治理中的功能，研究如何構建“三位一體”的大扶貧格局，對于堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)進而實現全面小康社會具有重要的理論價值和實踐意義。

二、大扶貧格局理念的發(fā)展脈絡及內涵

長期以來，政府作為脫貧公共產品的供給主體，依靠自身的政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢對扶貧資源進行自上而下的統一配置，成效顯著。但扶貧開發(fā)作為一項經濟活動，若靠政府單一的力量來推動，不僅不符合發(fā)展中國特色社會主義市場經濟的要求，而且還會在資源分配上出現“尋租”現象、在權責劃分上出現“扯皮”行為，達不到扶貧成效預期。作為習近平精準扶貧思想的重要組成部分，大扶貧格局思想的提出順應了新時期脫貧實踐的新要求，同時也是中國特色社會主義政治經濟學的最新理論成果。

大扶貧格局理念的萌芽期，最早可以追溯到20世紀80年代中期，即“開發(fā)式扶貧制度化和八七扶貧攻堅階段”。這一階段我國的扶貧戰(zhàn)略由改革開放初期的救濟式扶貧向注重培養(yǎng)內生脫貧能力的開發(fā)式扶貧轉變，從中央到地方政府構建起專門的農村扶貧機構（扶貧開發(fā)領導小組是我國首個以減貧為職責的政府專設機構），并相繼實施了一系列有組織、有計劃、大規(guī)模的扶貧開發(fā)措施。同時，由于改革開放的推進以及農村經濟體制改革全面展開，市場主體得以快速成長，并創(chuàng)造了大量的資源和財富，滲透到扶貧開發(fā)過程，與政府一道匯聚成這一時期的扶貧合力。

大扶貧格局的形成和發(fā)展主要集中在21世紀初到黨的十八大這一階段。2001年，國務院頒布并實施《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010）》（以下簡稱《綱要》），將扶貧開發(fā)的重點由貧困縣轉向貧困村，明確扶貧要堅持開發(fā)式扶貧方針，堅持政府主導、全社會共同參與的綜合開發(fā)扶貧模式，同時指出城鄉(xiāng)間人口流動是扶貧的重要途徑，將勞動力轉移培訓、整村推進、產業(yè)扶貧作為三項重大扶貧措施在全國普遍推廣。[4]由《綱要》可知，整村推進式的農村扶貧綜合開發(fā)模式是這一階段的主要措施，其優(yōu)點是以貧困村為單位的村集體可以在上級的指導下申請資金和產業(yè)項目。政府將扶貧的主導權進行適度下放，引入貧困村這一主體，在一定程度上促進了農村生產力的發(fā)展，使得貧困村農戶在短期內獲得大量的投資而提高自身生產積極性。2005年，黨的十六屆五中全會提出建設“社會主義新農村”，明確指出新農村的建設過程并非單純地指農村經濟的發(fā)展，更要統籌經濟社會發(fā)展，推進現代化農業(yè)建設、全面深化農村改革，大力發(fā)展農村公共事業(yè)，千方百計增加農民收入。在此思想指導下，廣大貧困地區(qū)形成了以扶貧開發(fā)為載體，吸收政府、市場和社會的力量共同促進教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等公共民生工程聯動發(fā)展的局面。2011年，在我國對外開放程度進一步加大、國內市場經濟發(fā)展加快、各地區(qū)聯系日益密切以及扶貧模式亟待創(chuàng)新的新形勢下，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020）》指出，我們的扶貧開發(fā)要在《綱要（2001-2010）》的基礎上繼續(xù)堅持“政府主導，分級負責”、“部門協作，合力推進”“社會幫扶，共同致富”的工作原則，結合社會主義市場經濟的發(fā)展新要求，創(chuàng)新扶貧工作機制，廣泛動員社會各界參與扶貧開發(fā)。[5]在兩份綱領性扶貧文件的指導下，我國多部門、多行業(yè)、多主體共同參與扶貧的“大扶貧”格局日趨顯現。

大扶貧格局理念在黨的十八大后進入了深化期。在以2020年全面建成小康社會為目標的指引下，伴隨整個宏觀經濟環(huán)境的變化，中國的扶貧開發(fā)工作進一步跳出了以往政府主導的局限，市場主體和社會組織的活力不斷釋放，多元主體共同參與扶貧的局面進一步鞏固，擺脫貧困成為全體中華兒女共同努力的方向。2013年底，中辦、國辦印發(fā)《關于創(chuàng)新機制扎實推進農村扶貧開發(fā)工作的意見》（中辦發(fā)[2013]25號），明確指出要構建政府、市場、社會三主體協同推進的大扶貧格局，整合配置全國范圍內的扶貧開發(fā)資源，形成扶貧開發(fā)合力。2015年6月，習近平同志在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會時指出：“要堅持專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，健全東西部協作、黨政機關定點扶貧機制，廣泛調動社會各界參與扶貧開發(fā)積極性?！盵6]。同年10月，在2015年減貧與發(fā)展高層論壇上習近平同志再次強調：“我們堅持動員全社會參與，發(fā)揮中國制度優(yōu)勢，構建了政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局，形成了跨地區(qū)、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系?！盵7]打破政府、市場與社會之間的隔閡，消除傳統觀念上政府主導扶貧的觀念，堅持引入非政府力量參與精準脫貧，是夯實脫貧攻堅成效的正確選擇，也是我國實現整體性脫貧的必然要求。黨的十九大報告再次強調：“要動員全黨全國全社會力量”“堅持大扶貧格局，注重扶貧同扶志、扶智相結合，深入實施東西部扶貧協作”。至此，大扶貧格局思想成為一項國家層面的扶貧戰(zhàn)略，成為我們黨和國家扶貧開發(fā)工作的主要創(chuàng)新性思路之一，也成為了全世界減貧事業(yè)的先進經驗。

國內學界對大扶貧格局的研究則應追溯到20世紀90年代。20世紀80年代學界只傾向于對扶貧進行定義分類、對致貧原因進行剖析探討。20世紀90年代以來，在國外貧困治理理論的譯介和影響下，國內對貧困的研究逐步超越單一的經濟學視角，政治學、社會學和法學等多個學科競相介入這一領域，掀起了新一輪的貧困研究熱潮。[8]各行業(yè)對貧困的研究同樣促使該行業(yè)對貧困治理的投入，“貧困概念的不斷擴展在實踐層面延伸了扶貧行動的領域，扶貧既要關注窮人的收入水平，更要關注窮人在教育、健康、衛(wèi)生、營養(yǎng)、環(huán)境等多方面的發(fā)展需求?！盵9]開發(fā)式扶貧的重點在于培養(yǎng)貧困地區(qū)及群眾的內生發(fā)展動力和可持續(xù)發(fā)展能力，而可持續(xù)發(fā)展能力又由多方面指標來衡量，換言之，扶貧目的的多樣性必然要求扶貧手段多樣，即扶貧參與主體也必須多元化。與此同時，隨扶貧工作的推進，扶貧成效呈現“邊際效益遞減”的現象，“從具體扶貧技術層面來看，因貧困社區(qū)的產業(yè)發(fā)展規(guī)模小，缺乏長期維系和發(fā)展的制度支撐與資源供給；缺少足夠的勞動力資本開展精準扶貧與社區(qū)治理；社會資源的系統化支持不足，存在政府單兵作戰(zhàn)的傾向，未能充分利用市場和社會組織的作用?！盵10]致使貧困地區(qū)陷入物質資本匱乏、人力資本水平低、社會資本不足的“三維貧困”狀況。[11]因此，圍繞“真扶貧”“扶真貧”和“真脫貧”的目標要求，加快對扶貧治理體系現代化建設的探索，是學界和政府破解上述難題的現實需求。

綜合而言，堅持和發(fā)展大扶貧格局的必要性主要有兩點：一是中國特色社會主義市場經濟發(fā)展日益深化，黨的十一屆三中全會后，我國的市場力量不斷發(fā)展壯大，社會財富總量逐漸增加，政府、市場及社會三者在市場經濟環(huán)境中形成良性互動，為全社會參與扶貧提供了可能性；二是我國扶貧開發(fā)工作面臨新任務，“十三五”時期，我國的扶貧目標已由解決基本的溫飽問題向鞏固溫飽成果、培養(yǎng)內生動力、增強發(fā)展可持續(xù)性方向轉變，從結構和群體上看，現有的貧困地區(qū)和群眾大都自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深、內生發(fā)展能力不足，借助市場經濟的優(yōu)勢加快實施“三位一體”的大扶貧格局，符合脫貧發(fā)展新態(tài)勢。

三、多元主體在大扶貧格局中的角色定位

（一）政府的宏觀調控作用

從政府的角度看，政府以其強大的政治動員能力和資源整合能力在扶貧開發(fā)工作中處于主導地位，在扶貧資源規(guī)模、扶貧干預穩(wěn)定性及扶貧動員宣傳方面有巨大的資源投入能力。發(fā)揮貧困治理中政府的核心作用是世界各國減貧治理的重要經驗。政府這一主體可以保障市場規(guī)律穩(wěn)定運行，加強黨和政府對經濟工作的集中統一領導，是加強和改善民生、促進經濟社會持續(xù)健康發(fā)展的基本保障。脫貧攻堅具有統攬經濟社會發(fā)展全局的“牛鼻子”作用，涉及到巨大的資源項目投入，若缺乏政府的合法性認可和引導，再好的項目也無法實施。作為“看得見的手”，政府在反貧困中具有倡導、立法執(zhí)法、宣傳示范、協調、評價和激勵的功能，可以鏈接社會、市場、個人等各方資源并直接參與到扶貧資源的分配及政策的執(zhí)行過程，最大限度地發(fā)揮著行政體系及執(zhí)政黨的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和資源動員能力，從而增強對扶貧開發(fā)宏觀調控的前瞻性、針對性和協同性。

就具體的組織形式來說，有學者認為，政府貧困治理包括縱向層面科層制組織的運行過程和橫向職能分工。就前者而言，較高層級組織一般著眼于各類扶貧政策的制定、貧困狀況的持續(xù)跟蹤、扶貧效果的監(jiān)測和貧困治理績效評估等方面的職能；較低層級的組織則聚焦于貧困人口信息管理、扶貧項目的落實和公共資源的合理配置等。[8]也就是說，各級政府在推動扶貧工作中具有“總開關”的作用。由政府主導的專項扶貧，即是通過國家財政安排專項資金支持、由地方各級政府和相關部門組織實施的扶貧活動，按照中央統籌、省負總責、市縣抓落實、工作到村、扶貧到戶的要求，組織實施易地扶貧搬遷、整村推進、以工代賑、產業(yè)扶貧、就業(yè)促進、扶貧試點、革命老區(qū)建設等重要工程。

扶貧屬于公共產品，傳統的公共物品提供學說認為，只有政府才是公共物品的生產者和消費者，市場則是私人物品的生產者和提供者，但實際運作中，只依靠政府提供公共物品會出現資源浪費和效率低下等問題。[12]尤其是“在現階段轉型時期，國內公共服務在相當程度上是作為促進社會公平正義和保障民生的重要手段而存在，公共服務供給的時效性在很大程度上也是增進社會和諧、維護國家穩(wěn)定的重要內容?！盵13]因此，思考公共部門和私人部門之間的合作形式和分析公私部門對公共物品供給的所有權問題，促進扶貧政策與資源的整合以及政府扶貧工作機制與管理職責的優(yōu)化成為政府這一公共部門在扶貧過程中新的研究方向。

（二）市場對扶貧資源有效配置

從市場的角度看，市場通過“看不見的手”對經濟活動進行宏觀調控和指揮，可以更優(yōu)化地配置扶貧資源和提升資源使用效率，彌補當前政府在扶貧過程中可能出現的低效率和局部扶貧的缺陷。公共經濟學的研究表明，在一些公共物品領域，市場機制對于多元需求的回應和對于各種資源的調動能力比政府更有優(yōu)勢[14]，可達到引導貧困地區(qū)經濟健康發(fā)展，使發(fā)展成果惠及貧困人口脫貧受益的目的。

單就市場主體而言，根據其組織形式和所有制形式差異可以劃分為多種類型。參與扶貧的市場主體主要有各類商業(yè)企業(yè)和金融機構。作為市場主體之一的國有企業(yè)，是使用一定數量的社會主義國家占有的資金進行生產經營，并以盈利為目的的基本經濟單位，在推進國家現代化、保障人民共同利益，促進貧困地區(qū)的基礎設施建設、交通改善和產業(yè)發(fā)展等方面成效顯著，是保障扶貧事業(yè)發(fā)展的重要物質基礎和政治基礎。而民營經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分，其經濟組織形式已經高度市場化，促進民營經濟的大力發(fā)展，有利于形成市場競爭性機制，在創(chuàng)造更多社會財富的同時達到對扶貧資源的優(yōu)化配置。在社會貧困治理的框架體系下，企業(yè)與政府協同參與扶貧有利于發(fā)揮政府和企業(yè)的整體優(yōu)勢，營造政府、企業(yè)以及貧困人口共贏的局面，為轉變政府職能、優(yōu)化貧困治理結構和實現全面建成小康社會創(chuàng)造條件。[15]例如，貴州興偉集團定點幫扶普定縣、恒大集團對口幫扶貴州大方縣、萬達集團對口幫扶貴州丹寨縣等例子，說明依靠市場主體的力量可以有助于促進貧困地區(qū)脫貧致富。

具體來說，市場主體在扶貧中主要承擔行業(yè)扶貧的責任。作為市場微觀主體的各行業(yè)部門，履行行業(yè)管理職能，實施支持貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策和項目，承擔著改善貧困地區(qū)發(fā)展環(huán)境、提高貧困人口發(fā)展能力的任務。包括明確部門職責、發(fā)展特色產業(yè)、開展科技扶貧、完善基礎設施、發(fā)展教育文化事業(yè)、改善公共衛(wèi)生和人口服務管理、完善社會保障制度、重視能源和生態(tài)環(huán)境建設等方面。其中，金融扶貧雖然起步晚、服務種類少，但以其靈活、經濟、高效的特點為扶貧開發(fā)提供了強力支撐。金融扶貧的重點由“輸血式”扶貧轉變?yōu)椤霸煅健狈鲐?，說明普惠金融理念正在逐漸推廣開來。[16]貧困戶可以通過成立合作社來管理使用優(yōu)惠貸款，采用“農戶貸款、帶資入股、就業(yè)分紅”的模式，解決了合作社在發(fā)展規(guī)模經營中的融資問題；金融機構則將自身優(yōu)勢與扶貧政策、財政資金相結合，以向優(yōu)秀的龍頭企業(yè)發(fā)放貸款的形式來促進貧困戶增收，在帶動貧困戶擺脫貧困的同時也實現盈利，達到雙贏效果。

由此可見，引導市場力量參與貧困治理的公共行為是促進社會治理中公共產品及公共服務的供給、社會政治民主建設、市場主體慈善精神的弘揚、企業(yè)家社會責任感的培養(yǎng)以及構建和諧社會的正確選擇。

（三）社會組織為扶貧匯聚合力

從社會的角度看，社會組織作為我國社會主義現代化建設的重要力量，以靈活高效、精細專業(yè)、易參與的優(yōu)勢投入特殊貧困地區(qū)和群體的扶貧開發(fā)與社會救助，能最大限度凝聚社會分散的力量。正如馮·哈耶克所指出：“第三部門常常能夠，而且也應該能夠以更為有效的方式為我們提供大多數我們在當下仍然以為必須由政府提供的服務?！盵17]后工業(yè)化所造就的新的社會形態(tài)，使我們在貧困治理的意義上呈現出多元主體并存治理的格局，國務院辦公廳于2014年11月頒布《關于進一步動員社會各方面力量參與扶貧開發(fā)的意見》，明確指出要培育多元社會扶貧主體、廣泛動員全社會力量、全面推進社會扶貧體制機制創(chuàng)新，從而建設充滿活力的社會組織參與扶貧的局面。

根據社會組織在扶貧中已有的功能和成效來看，社會組織參與扶貧開發(fā)的優(yōu)勢有：一是堅決維護黨和政府的權威，積極響應黨和政府的號召；二是能夠靈活準確地對接政府和市場，及時彌補二者救助范圍、方式的不足；三是具有專業(yè)技術優(yōu)勢，可以依靠自身的資源和技術促進貧困地區(qū)樹立特色產業(yè)發(fā)展和項目實施；四是具有公益服務優(yōu)勢，在心理疏導、精神關愛、技術培訓、就業(yè)指導等方面具有非盈利性，能夠幫助貧困地區(qū)貧困群眾轉變思想觀念、樹立致富信心、培育內生能力；五是具有資源動員優(yōu)勢，通過大范圍的宣傳和組織，能夠多渠道、高效率地吸納社會資源；六是在貧困退出機制實施過程中，社會組織是貧困治理績效考核評估的重要參與者。

總的來說，社會扶貧的主旨即在于激發(fā)和引導社會組織或社會各界參與扶貧開發(fā)事業(yè)。例如，通過加強定點扶貧、推進東西部扶貧協作、發(fā)揮軍隊和武警部門的作用、動員企業(yè)和社會各界參與扶貧等方式，從不同角度擴大扶貧資源，從不同領域匯聚扶貧合力，從而提高扶貧工作成效。

（四）貧困群體的主體作用

政府、市場、社會在扶貧開發(fā)過程中屬于外力、客體，即所謂“外源式扶貧”。而貧困群體自身在扶貧過程中則扮演主體性的角色，是扶貧開發(fā)的主要參與者和利益相關者，扶貧政策的制定和實施都必須尊重貧困群體的主體地位。一方面，精準扶貧的首要一環(huán)就是精準識別被扶對象，只有解決好“扶持誰”的問題，才能與“誰來扶”“怎么扶”和“如何退”構成一個辯證統一閉環(huán)系統；另一方面，貧困群體影響扶貧資源的分配和使用、扶貧項目的確定以及扶貧目標實現。大扶貧格局的構建，必須以復歸貧困群體的主體地位為基本前提，將“內源式扶貧”與“外源式扶貧”有機結合。

四、構建大扶貧格局的現實困境

？穴一？雪政府在實際扶貧中的功能定位困境

1.有限能力的功能困境。主要有三方面表現：一是政府扶貧渠道單一，政府承擔了單一的資源供給者角色，資金的整體規(guī)模比較大，在短期的資源調動能力尚可，但囿于我國基數龐大和分散的貧困人口，單邊扶貧提供資源的能力相當有限。[18]而且政府對市場、企業(yè)等社會各界的多元資源進入扶貧領域的整合力度不夠，進一步加深政府扶貧渠道和功能的單一化。二是政府扶貧專業(yè)化程度不夠，扶貧過程中片面強調產業(yè)發(fā)展等經濟維度，參與扶貧的政府工作人員更是缺乏有關農村社會發(fā)展和扶貧開發(fā)的經驗及專業(yè)知識，在項目決策過程中忽視了經濟效益，導致扶貧資源無故浪費。三是政府對貧困人口的識別不精準，使得大扶貧格局的主體缺位。伴隨貧困治理體系的現代化，扶貧開發(fā)的性質也不僅是單一的經濟活動，而越加成為一項涉及經濟、社會、管理、文化等多領域的系統化工程，這為政府功能轉型和能力提升出了道新的難題。

2.多元角色效用困境。主要有三方面表現：一是扶貧部門職權相對集中，導致整合、協調扶貧開發(fā)資源的力度較低。社會主義市場經濟條件下，政府主導扶貧是合理的、必要的，但我們也要避免出現政府職權集中和過度行政化的弊端，因為“這樣的過度集權化往往會導致扶貧工作效率降低，資源分配難以順暢，同時妨礙了社會力量參與扶貧的主動性和積極性，難以評估社會力量在扶貧中的成效?！盵19]政府對扶貧資源存在一定的壟斷現象，缺乏與有潛力參與扶貧的非公企業(yè)和社會組織的協作聯動，疏于相關政策、規(guī)劃與資金撥付使用間的銜接，導致各類扶貧資金、扶貧項目、扶貧對象、扶貧隊伍比較分散，拉低了資源整合利用率。不少企業(yè)尚處于觀望狀態(tài)，各類社會力量也缺乏政府有效的整合和指導。二是基層政府對扶貧開發(fā)未樹立起積極的責任感。扶貧開發(fā)是一項持續(xù)周期長、見效慢的事業(yè)，部分基層政府為了在短期內獲得突出政績，更多地將精力放在見效快、易出GDP成績的領域，而對群眾迫切要求的脫貧需求則采取應付式態(tài)度，隨便建設幾項產業(yè)項目來欺騙群眾和瞞報上級，更有擅自挪用扶貧專項資金行為，缺乏對貧困群眾最基本的責任感，直接導致企業(yè)和社會組織對扶貧持懷疑態(tài)度。三是扶貧監(jiān)督考核體系有待完善。政府具有扶貧的具體執(zhí)行者和監(jiān)督者的雙重角色，但監(jiān)管往往處于失效狀態(tài)，這便為扶貧過程中貪污腐敗的出現制造了條件。根據最高檢的數據顯示，過去3年間，全國檢察機關共查辦涉農扶貧領域職務犯罪35240人，僅2016年全國檢察機關就查辦惠農扶貧領域職務犯罪1.1萬余人，其中扶貧開發(fā)領域1892人，同比上升102.8%。[20]由于缺乏客觀有效的監(jiān)管，導致政府在各類社會資源管理上出現漏洞，“精英俘獲”“扶親不扶疏”及挪用專項扶貧資金等扶貧行為異化現象時有發(fā)生。而對績效考核評估來說，由于我國貧困地區(qū)廣、人口多，各地政府采取的扶貧措施以及相應的評估制度各有不同，未建立起統一科學的績效考核評估體系，“造成評估指標不明晰、扶貧下一階段目標不明確的狀況，扶貧項目實施的可持續(xù)性不強，扶貧考核機制成了表面化的‘紙上談兵?！盵19]另一方面，由于缺乏有效的監(jiān)督考核體系，導致市場和社會組織各類主體參與扶貧的積極性難以被調動，“無法充當穩(wěn)定的第三方監(jiān)督組織”。有學者指出，越是缺乏實際適用的監(jiān)督考核評估體系，越會出現較高返貧率，只有加強政府對扶貧監(jiān)督考核體系的頂層設計，加大執(zhí)行力度，才能促進脫貧攻堅戰(zhàn)穩(wěn)扎穩(wěn)打。

（二）貧困群體配合程度低

貧困群體是制定各項扶貧政策和行動的出發(fā)點和落腳點，是多元扶貧主體中最重要的主體，貧困群體對待扶貧開發(fā)的態(tài)度如何，直接決定扶貧成效的高低。但在扶貧資源的外部性、扶貧政策主導權的外部性、扶貧措施與貧困農戶發(fā)展需求等因素影響下，扶貧對象往往容易成為扶貧脫貧多元治理“場域”中的“客體”。[10]而且現階段的貧困地區(qū)和群體都是最難啃的“硬骨頭”，在對待扶貧的思想態(tài)度、主動性和能力上存在天然短板，“據基層干部反映，部分貧困群眾屬于‘扶不上墻的類型，脫貧意識和能動性發(fā)揮較差、越幫越懶，出現扶貧干部急、貧困戶不急的現象?！盵21]更有一味的“等靠要”者，不僅不配合政府的脫貧行動，反而為扶貧工作制造障礙，由貧困群體內生脫貧動力不足導致“干部干、群眾看”的畸形扶貧模式嚴重制約了大扶貧格局的構建。

（三）社會力量缺乏正確引導

近年來，各類社會組織在社會主義市場經濟的巨大洪流中快速發(fā)展，扶貧類社會組織也因其精細化、能力突出等特點成為扶貧開發(fā)中的新興力量，政府也出臺多項政策鼓勵社會力量的參與。但實際操作中，由于政府對扶貧資源大包大攬，給社會組織設置了各種門檻，社會組織參與扶貧面臨“玻璃門”，挫傷了社會力量響應扶貧的積極性。同時，由于缺乏正確引導、發(fā)展不成熟，使得社會組織參與扶貧的形式也較為單一化。例如教育扶貧，雖然社會各界對貧困地區(qū)的基礎教育建設有著較高的關注度和公益熱情，但具體的參與形式僅限于實施社會組織和個人的支教活動、募集善款發(fā)放、贈送書本衣物等一些普惠性強、長期效果不強的“輸血式”扶貧項目。有學者認為，社會組織在扶貧中缺乏正確引導可能帶來如下風險：一是少數非營利性組織和公民個人以社會救助之名牟利；二是個別非營利組織和公民個人在社會救助中傷害弱勢群體。[22]換言之，如何對社會組織參與扶貧的方式、途徑和形式進行具體化和明晰化，正確引導社會組織進入扶貧領域并激發(fā)其內在潛力是構建多元主體扶貧模式的又一關鍵問題。

（四）市場主體參與積極性受阻

一是國有企業(yè)與貧困地區(qū)合作機制在產業(yè)、生活等方面出現斷裂。國有企業(yè)具有整合利用貧困地區(qū)豐富的自然資源和生產要素優(yōu)勢的能力，但“受地域、信息、政策、體制等制約，國有企業(yè)的優(yōu)勢和貧困地區(qū)的優(yōu)勢無法實現對接?！盵23]二是非公企業(yè)參與困境。非公企業(yè)屬于高度市場化的經濟形式，天生具有營利的性質，而扶貧更多是作為一項公共產品或準公共產品，二者之間固然存在一定的矛盾。而且由于企業(yè)家社會使命和公益理念的缺乏，也直接導致了企業(yè)參與扶貧的熱情程度不高，即使在具體扶貧過程中，非公企業(yè)也更多是以規(guī)模有限的產業(yè)、電商發(fā)展、資金援助來促進貧困地區(qū)脫貧，不少企業(yè)還處于不愿嘗試的觀望狀態(tài)。究其原因，首先在于非公企業(yè)缺少與扶貧相適應的專業(yè)人才支撐，對國家相關扶貧政策法規(guī)和農村工作均缺乏實際了解；其次是缺乏系統而有效的扶貧制度的支持，使得民營企業(yè)在扶貧開發(fā)中缺乏創(chuàng)造性、可持續(xù)性與積極主動性；最后是民營企業(yè)整體發(fā)展比較滯后，地域分布不均和數量規(guī)模有限使其在扶貧領域力量拓展困難。[24]

五、構建大扶貧格局的路徑選擇

？穴一？雪復歸貧困群體的主體地位

扶貧并非一個簡單的民生問題，其背后已觸及到社會的公平正義和經濟社會的可持續(xù)發(fā)展問題，真正意義上的扶貧就是復歸貧困者的主體地位，使其在政治、經濟和社會上獲得自主權與平等機會，保證其根本利益和長遠利益。[25]馬克思主義政治經濟學研究的主題是生產關系，即人們在生產、交換、分配、消費過程中體現在人與人之間的社會關系，生產無疑是此過程中的始基性環(huán)節(jié)，而生產又必須與一定的生產力發(fā)展水平相適應。扶貧開發(fā)的理論來源即在于解放和發(fā)展生產力。馬克思主義唯物史觀認為，人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，是推動生產力發(fā)展的最終決定力量，是發(fā)展動力與發(fā)展目的的辯證統一，人是勞動的主體，而勞動又是創(chuàng)造價值的唯一源泉，只有堅持人民在扶貧中的主體地位，人民自身的發(fā)展才會成為生產力發(fā)展的最大動力。因此，新時期的扶貧政策和項目的實施更要注重從人的全面可持續(xù)性發(fā)展、貧困地區(qū)及群眾內生能力的培養(yǎng)著手，“注重扶貧同扶志、扶智相結合”，既要通過產業(yè)發(fā)展、勞動技能培訓、轉移就業(yè)等方式提升現有貧困者的可行能力，又要通過大力發(fā)展社會救助、教育扶貧，讓貧困地區(qū)的孩子接受良好教育，阻斷貧困代際傳遞。只有堅持以貧困群體為中心的扶貧思想，抓住貧困的首要矛盾，才能構建和強化“三位一體”的大扶貧格局。

（二）促進政府在扶貧中職能轉變

1.向引導者轉型[18]，適當將政府主導扶貧的權力重心下沉。解決政府在扶貧中有限能力的困境，要變革政府單一支出資源的扶貧模式，由“政府扶貧”向“社會性扶貧”轉變，由政府主導轉向政府引導，由政府帶領將社會中多種資源與扶貧領域進行有機銜接。[18]一方面政府要利用各類優(yōu)惠政策、產業(yè)項目吸納和鼓勵市場、社會等多方扶貧力量參與扶貧，激發(fā)各主體的參與積極性；另一方面也要發(fā)揮好各類本土社會組織、高?？蒲袡C構、農業(yè)專家的專業(yè)性和理論性優(yōu)勢，彌補政府在扶貧領域中出現的“無能”表現；同時政府要適度“簡政放權”，下放部分扶貧資源和項目的審批權，扮演好“守夜人”角色，讓市場和社會組織具有充分的自主決策權，從而增強其參與扶貧的信心。

2.向協調者轉型。[18]一方面協調對接好各類規(guī)劃，將中央的扶貧戰(zhàn)略整體規(guī)劃與地方局部區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃相協調，將貧困地區(qū)的“當前”與“長遠”發(fā)展相協調，將政府、市場、社會三主體統一協調，建立健全全國黨政機關定點幫扶機制及東西部扶貧協作機制，推動東部地區(qū)資金、技術、項目向貧困地區(qū)流動；另一方面協調對接好各類資金的多類別扶貧模式，各類資金（中央財政扶貧資金、專項扶貧資金、國家金融機構的小額貸款和社會捐贈等）的使用要與該資金適用的多元扶貧模式（基礎教育、產業(yè)發(fā)展、生態(tài)林業(yè)等）精準協調，提高資金使用效率。

3.向監(jiān)督者轉型。政府在做好頂層設計，制定落實相關政策法規(guī)的同時更要加大監(jiān)督力度，構建“省市縣”三級協同共進的監(jiān)督格局，建立扶貧動態(tài)管理機制和扶貧績效考核評估機制，有效監(jiān)督不同層級部門的扶貧積極性和實效性。

（三）完善市場、政府及社會扶貧合作機制

1.要強化市場與政府的協作，如探索政府與企業(yè)在扶貧領域的PPP合作模式，推動市場有價值的使用土地資源，發(fā)展農村小微企業(yè)等形式充實農村市場經濟，扶持發(fā)展農村小額金融，激活農村區(qū)域市場經濟[10]，明晰政府與市場的關系，以農村社區(qū)為平臺，利用“社區(qū)發(fā)展基金”機制搭建主體協商互動機制，促進貧困地區(qū)勞動力市場完善、扶持農村小微企業(yè)發(fā)展，不斷增強市場主體在農村的力量。

2.要強化市場與社會主體協作，依靠市場力量對社會組織等社會機構的扶持引導和規(guī)范管理，社會組織也要積極地融入到市場活動中，形成市場主體與社會性組織在扶貧資金、技術、專業(yè)等方面深度協同的局面。

（四）大力扶持和培育扶貧類社會組織

政府和市場不僅要繼續(xù)加大對現有扶貧類社會組織的扶持力度，更要探索社會組織在扶貧領域的新功能，賦予其作為第三方監(jiān)督者角色，不斷增強其參與扶貧的可持續(xù)性和多功能性。同時，要進一步扶持和培育新興的扶貧類社會組織。完善政府購買扶貧服務體制機制，提升社會組織參與扶貧的合法性，擴大社會組織的社會資源，發(fā)揮社會組織的技術優(yōu)勢，提高社會組織參與扶貧的深度，促進政府與社會組織合作的制度化、常態(tài)化。[10]定期舉辦慈善展、公益日、對口幫扶日等項目活動，積極開展對社會組織參與扶貧的先進事跡及楷模人物的表彰宣傳活動，鼓勵社會組織參與到“三州三區(qū)”等深度貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)。

（五）發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢

“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。在充分明晰多元主體職責的基礎上，要加強黨對經濟工作的集中統一領導，尤其是要發(fā)揮基層黨組織在扶貧中的戰(zhàn)斗堡壘作用，把黨的組織優(yōu)勢轉換成扶貧發(fā)展優(yōu)勢[26]，為發(fā)揮好政治優(yōu)勢和集中力量辦大事的制度優(yōu)勢提供組織保障，促進各主體良性互動和落實好各項制度和價值體系，構建有效的“耦合治理模式”。使“耦合的主體像齒輪一樣咬合構成一個有機的運轉系統。各主體間地位較為平等，政府與社會相輔相成、優(yōu)勢互補，共同處理公共事務?！盵27]換言之，這種耦合治理就是鏈接政府、市場、社會各主體的“磁石”，能夠將各界分散的力量匯聚成強大合力，且內部各主體分工明確，堅持問題導向，精準施策，合力攻堅，使得“政府財政扶貧資金、市場主體扶貧項目和社會幫扶力量深度融合，最終指向‘貧困治理共同體的形成，這一共同體兼具價值共同體、目標共同體和利益共同體等綜合屬性?！盵8]是大扶貧格局的理想化狀態(tài)。

扶貧開發(fā)是全黨全社會的共同責任，新時期的扶貧開發(fā)更要協調好政府、市場和社會三維主體間的相互聯系和轉化，構建起中央頂層設計的政策支持性、扶貧資源市場化、社會活力多元化、內生增長持續(xù)化的減貧能力體系，形成多元主體良性互動、內源與外源互為補充、當前與長遠共同關注的健康型減貧治理模式。

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