邢俊利，葛新斌

(華南師范大學教育科學學院,廣東廣州 510631)

教師交流輪崗是推進教育均衡發(fā)展、實現(xiàn)教育公平的重要舉措。2012年，《國務院關于加強教師隊伍建設的意見》(國發(fā)[2012]41號)要求建立縣(區(qū)) 域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗機制。2014年，教育部等三部委聯(lián)合印發(fā)了《關于推進縣(區(qū))域內(nèi)義務教育學校校長教師交流輪崗的意見》(教師[2014]4號)，提出加快推進校長教師交流輪崗。為貫徹落實文件精神，我國西部邊遠地區(qū)也制定了“義務教育階段校長、教師交流輪崗的實施意見”文件。但是，政策的制定不等同于有效執(zhí)行，政策執(zhí)行情況究竟怎樣？遇到了哪些問題？又該如何破局？本文以西藏教師輪崗政策執(zhí)行現(xiàn)狀為例予以探討和解答。

一、調(diào)查的基本情況

(一)研究工具與方法

本研究自編了《西藏中小學教師交流輪崗調(diào)查問卷》，問卷由三部分構成。第一部分是教師的基本信息；第二部分是教師輪崗意愿，題目采用 Likert 5 分等級量表，得分越高，代表教師輪崗意愿越強；第三部分是西藏教師交流輪崗政策組織實施情況及教師對交流輪崗政策的認識和態(tài)度。問卷信度系數(shù)為0.901，說明整體數(shù)據(jù)內(nèi)部一致性較好。

(二)樣本情況

調(diào)研采用分層隨機抽樣的方法，分別選取西藏平均海拔高度在4000米以下(二類區(qū))、4000～4500米(三類區(qū))和4500米以上(四類區(qū))的拉薩、日喀則、那曲三地市的市區(qū)、縣城、鄉(xiāng)村的義務教育階段教師為樣本，發(fā)放問卷1350份，回收有效問卷1266份。樣本基本情況見表1。

(三)數(shù)據(jù)處理與分析

采用 SPSS20.0軟件對調(diào)查數(shù)據(jù)進行了分析處理，對教師輪崗意愿進行了描述統(tǒng)計和差異分析，對教師的認識和態(tài)度進行了描述統(tǒng)計。

二、政策執(zhí)行困境

西藏實行教師交流輪崗政策以來，各地區(qū)縣教育局根據(jù)本縣學校情況紛紛制定了輪崗方案，但是政策執(zhí)行并不順利。

(一)教師對政策關注不夠，認同度較低

調(diào)查統(tǒng)計顯示，西藏78.3%的縣(或區(qū))在制定教師輪崗方案時，并沒有經(jīng)過調(diào)研、沒有征求學校和教師的意見。政策執(zhí)行前，也沒有進行積極的宣傳，導致教師對政策不怎么了解， 34.2%的教師對西藏義務教育階段校長教師交流輪崗政策“不了解”，47.4 %的教師“聽說過，但不太清楚具體內(nèi)容”，僅有 18.3%的教師“了解”；同時，多數(shù)教師認為政策與自己當前沒有多大關系，30.9%的教師認為該政策和自己“沒有關系”，38.6%的教師認為“現(xiàn)在和自己沒有關系，以后可能會有”，僅有30.4%的教師認為和自己有關系。此外，教師對政策的認同度較低，在“您認為教師輪崗能提高薄弱或農(nóng)村學校的教學質量嗎？”的調(diào)查中，只有20%的教師選擇“能”，47.9%的教師選擇“不能”，32.1%的教師選擇“不清楚”。

表1 樣本基本情況(n=1266)

(二)政策在執(zhí)行中被隨意裁量，遭遇“軟抵抗”

各縣在政策執(zhí)行過程中都或多或少對上級政策進行了裁量，或替換性執(zhí)行政策、或選擇性執(zhí)行政策、或象征性執(zhí)行政策。主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是減少輪崗時間。雖然政策規(guī)定“校長交流輪崗時間原則上不少于3年，教師交流輪崗時間不少于2年”，但在政策執(zhí)行中，93%的教師僅輪崗了1年。二是輪崗對象并非優(yōu)秀教師和骨干教師。某縣制定的交流對象是“各學校2005～2015年參工的教師，各學校2005～2015年從其它地區(qū)、縣調(diào)入的教師，各學校2016年之后新分配或新調(diào)入的教師”；有些學校選派新任教師參加輪崗，有些學校讓教師自愿報名輪崗；也有學校雖然上交了輪崗教師名單，但實際上教師并沒有去輪崗；更有學校以師資緊張、無法派出教師為由不派教師進行輪崗。訪談了解到，中小學校長和教師對教師輪崗政策的積極意義持肯定態(tài)度，但認為目前的輪崗不僅不能達到師資均衡的目的，反而擾亂了教學秩序。在選派教師參加輪崗的過程中，60.3%的教師有抵觸情緒。某縣的7名小學校長甚至聯(lián)名建議縣教育局停止執(zhí)行該政策。

(三)教師輪崗意愿較低，且在海拔高度、學校類型、城鄉(xiāng)地域變量上差異顯著

西藏義務教育階段教師內(nèi)部流動(學校之間流動)意愿得分為3.741，外部流動(由教師職業(yè)轉向其他職業(yè))意愿得分為2.386，教師內(nèi)部流動的意愿高于外部流動的意愿，說明教師作為一種職業(yè)，其社會吸引力逐漸增強。西藏義務教育階段教師學校流動的意愿得分為3.741，按照Likert 5點量表計分法高低分的判斷標準[注]Likert 5點量表計分法一般以 3、3.75和 4.25為對被試得分高低進行判斷的臨界點， 評分 3 以下為差，3～3.75為一般， 3.75～4.25為較高，4.25以上為非常高。，得分3.741接近3.75，表明西藏義務教育階段教師具有較為普遍的校級之間流動的意愿；而教師參與交流輪崗意愿的得分僅為M=2.232(低于3)，表明教師參與交流輪崗的意愿很低。

對教師輪崗意愿進行海拔高度、學校類型、城鄉(xiāng)地域等變量差異分析發(fā)現(xiàn)，教師輪崗意愿在這三個變量上均存在顯著差異。進行多重分析發(fā)現(xiàn)，三類區(qū)和四類區(qū)教師的輪崗意愿顯著高于二類區(qū)教師的輪崗意愿；寄宿制學校教師的輪崗意愿顯著高于非寄宿制學校教師的輪崗意愿；“縣城”和“鄉(xiāng)或村”學校的教師輪崗意愿顯著高于“市區(qū)”學校教師的輪崗意愿。(見表2)

表2 教師流動意愿在學校區(qū)位、海拔高度、學校類型上的差異分析

三、原因分析

(一)政策執(zhí)行缺乏配套資金和資源的支持

政策執(zhí)行理論提出，欲使組織服從并執(zhí)行政策，必須做到兩點：一是政令明確，二是有資金和新資源配套支持。西藏教師交流輪崗政策是一項“目標明確，但沒有資金和新資源支持”的政策。由于沒有資金和資源支持，以城市學校既有優(yōu)秀教師和骨干教師輪崗來執(zhí)行該政策，必定與城市學校既有教學活動競逐其優(yōu)質教師資源，城市學校保證其教學質量的機會成本就會提高。因此，城市學校在執(zhí)行政策時，勢必從中挑選、裁量執(zhí)行，或選擇新任職的教師參加輪崗，或選擇教學水平較低的教師參加輪崗，或以教師緊張為由不派教師輪崗。此外，由于沒有支持資金和資源，當前西藏教師輪崗政策的執(zhí)行只是停留在少數(shù)個人層面上，具體交流目標和任務不明、且短期性明顯，無法實現(xiàn)優(yōu)勢互補、促進均衡的目標。

(二)利益分配不均，激勵和補償不力

利益追求是包括政策執(zhí)行在內(nèi)的一切人類行為的基本動因。公共選擇理論認為，政策執(zhí)行過程是交易的過程，作為交易的主體，其交易目的是追求和實現(xiàn)自身利益最大化。政策作為政府對社會資源和利益進行權威分配的一種方案，涉及多方利益，其執(zhí)行過程實際上是一個利益博弈和互動的過程，博弈者都努力尋求對自己最有利的行動方案。[1]

教師輪崗政策執(zhí)行過程中，至少形成了三方利益群體：政府和高層決策者成為一方利益群體，學校成為一方利益群體，校長、教師成為一方利益群體。政府和高層決策者追求“優(yōu)質教師資源效用最大化、促進教育公平”，學?？粗刈陨韺W校教育質量的提高和效益的保障，校長、教師考慮的是“個人利益的獲得”。毫無疑問，教師輪崗政策的最大獲利方是政府和農(nóng)村學校、薄弱學校，而城市學校及輪崗校長和教師的利益被忽視了。具體表現(xiàn)為：就城市學校和優(yōu)質學校而言，政策沒有任何激勵措施，在上級要求強制執(zhí)行的情況下，基于保障本校利益，他們或以師資緊張、無法派出教師為由推諉，或選派非教學骨干、非教學優(yōu)秀的教師參加交流來應付了事；就校長和教師而言，雖然西藏各地制定的輪崗意見或辦法都規(guī)定 “同等條件下，有交流經(jīng)歷的教師在評優(yōu)選先、職稱評聘等方面優(yōu)先考慮”，但事實上，交流輪崗一年只加0.5分，這個分值對評職稱幾乎沒有任何幫助；甚至雙方學校在評先評優(yōu)時都不考慮輪崗教師，原單位以“沒有在崗”、輪崗學校則以“不是本校職工”為理由互相推諉。可見，雖然政策對校長、教師激勵有明確規(guī)定，但力度太小，而且沒有做到有諾必踐。可見，政府未能有效控制和調(diào)節(jié)多方利益，導致學校在執(zhí)行過程中對上級政策隨意裁量、消極應付、甚至抵抗。

那么，政府怎么才能有效控制和調(diào)節(jié)多方利益？首先要了解校長、教師參加輪崗會損失哪些利益，又想得到什么補償。在“如果您參加教師輪崗，比較擔憂什么？”的調(diào)查中，47.0%的教師擔心“無法照顧家庭”，23.7%的教師擔心“交通問題和生活習慣”。在“如果您參與輪崗，最希望得到的補償是什么？”的調(diào)查中， 60.3%的校長、教師希望得到的補償是“解決職稱問題”，18.7%的教師希望得到“經(jīng)濟補償”。因此，在制度設計上，如何將職稱評審、經(jīng)濟補償與輪崗政策切實有效結合，是提高校長教師輪崗意愿、推動政策有效執(zhí)行的關鍵。

(三)輪崗意愿存在變量差異的原因

1.縣域內(nèi)海拔及空氣含氧量差異大，致使教師輪崗意愿差異顯著

西藏地區(qū)平均海拔在4000米以上，高寒缺氧。西藏很多縣域不僅整體海拔高，而且縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的海拔差異也較大。有些縣的城市學校地處二類區(qū)(空氣含氧量為平原地區(qū)的60%～80%)，鄉(xiāng)村學校地處三類區(qū)(空氣含氧量為平原地區(qū)的50%～60%左右)；有些縣的城市學校地處三類區(qū)，鄉(xiāng)村學校地處四類區(qū)(空氣含氧量為平原地區(qū)的40%～50%左右)；有些縣的城市學校地處二類區(qū)，鄉(xiāng)村學校地處三類區(qū)或四類區(qū)。海拔高度越高，空氣含氧量越低，誘發(fā)高原疾病的機率就越高，基于身體健康考慮，教師往往想從高海拔地區(qū)流動到海拔相對較低的地區(qū)。如拉薩市林周縣卡孜小學一位藏族教師，曾在那曲班戈縣(海拔4600米)工作了七年，發(fā)現(xiàn)得了多血癥(高原性紅細胞增多癥)，因身體不適，從班戈縣調(diào)到了林周縣的阿郎小學(海拔4000米)，工作了三年后，又調(diào)到林周縣卡孜小學(海拔3800米)，現(xiàn)已在卡孜小學工作三年，身體不適的癥狀得到了很大緩解。

2.城鄉(xiāng)生活環(huán)境、交通條件差異大，致使教師輪崗意愿差異顯著

西藏地廣人稀，大部分農(nóng)牧區(qū)學校離縣城、市區(qū)路途較遠，無直通客車，交通生活十分不便。一些農(nóng)牧區(qū)到縣城甚至要翻山越嶺，尤其是到了冬季，積雪凍土導致道路難行、比較危險。拉薩市林周縣實行南部縣城和北部牧區(qū)學校之間的交流輪崗，一位參加過輪崗的縣小學教師談到：“當時回一趟縣城很不容易，學校沒有車，只能坐其他教師的私家車，一兩個月才能回一次縣城。而且冬天還特別冷，要用電暖器取暖，一個月電費就得一兩千塊錢；有時會停電，一停就是一個周，就燒牛糞取暖”。一位從北部牧區(qū)學校輪崗到縣小學的年輕男教師訪談時說：“我的輪崗時間本來是一年，輪崗已經(jīng)結束了，可還是不想回去。雖然北部學校每個月可以多拿幾百元的鄉(xiāng)村教師補貼，但是那邊條件太差了，海拔高、交通不便，找個對象都很難，我寧愿工資低一點也不想再回去了?！?/p>

3.寄宿制學校和非寄宿制學校工作強度差異大，致使教師輪崗意愿差異顯著

我國2001年“城市偏向”的中小學教師編制標準[注]雖然2014年國家出臺的《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》(中央編辦發(fā)[2014]72號)規(guī)定：“縣鎮(zhèn)、農(nóng)村中小學教職工編制標準統(tǒng)一到城市標準……考慮實際需求，對農(nóng)村邊遠地區(qū)適當傾斜”，可截止到2017年9月，西藏還沒有按照通知精神制定新的教師編制標準。，致使農(nóng)牧區(qū)教師配置不足，加之農(nóng)牧區(qū)教師的流失，導致西藏農(nóng)牧區(qū)學校教師嚴重短缺，教師授課門數(shù)多、課時量大。調(diào)研了解到，西藏各地區(qū)寄宿制學校教師的平均周課時量高達27～28節(jié)，而非寄宿制學校教師平均周課時量為12～13節(jié)，寄宿制學校教師的課時量是非寄宿制學校教師課時量的2倍。其次，因交通不便，很多農(nóng)牧區(qū)寄宿制學校的教學工作不是按周(7天)進行的，而是按照“教學10天、休息4天”的周期循環(huán)的，教學周期的延長使教師不能及時休息調(diào)整。第三，寄宿制學校的教師，除了要做好教學工作，還要承擔值班、組織低年級學生洗澡洗衣、校車接送等管理工作，工作量非常大。而且這些超量工作沒有任何薪酬補貼，導致其教師流動和輪崗意愿顯著高于非寄宿制學校的教師。

四、討論與建議

(一)配置輪崗專項資金，改革教師人事管理制度

新制度經(jīng)濟學認為，制度變革本身也是有成本的。改革的成本主要來自在改革過程中利益分配不當所引致的抵制和沖突，所以尋求一種既要變革、又要維護各方利益的改革方式。[2]在考慮政策成本時，我們主要考慮的是政府需要多少經(jīng)費投入，因為經(jīng)費資源是最為重要的，是其他資源的經(jīng)濟基礎。在美國，許多教育政策的推出伴隨著相應的經(jīng)濟撥款，教育政策方案的推行是以相當可觀的經(jīng)濟撥款為誘因和保障的。[3]同樣，教師交流輪崗制度的有效實施也是以充足資金支持為前提和保障的。因此，建議配置輪崗專項資金，一部分用于輪崗工作順利開展和運行所需，一部分用于對輪崗教師工作業(yè)績的激勵。

此外，要實現(xiàn)教師輪崗的制度本意，還需改革教師人事管理制度，擺脫“占據(jù)優(yōu)質教育資源”的學校和管理部門的權力阻力，打破教師“學校單位所有制”，改變教師與學校的依附關系，對教師實行“無校籍管理”，由地方教育行政部門統(tǒng)一聘任，統(tǒng)一管理人事，統(tǒng)一配套師資。[4]根據(jù)薄弱學校實際需要和優(yōu)質學校校長、教師的可利用、可調(diào)配情況，由地方教育行政部門確定輪崗對象，統(tǒng)一調(diào)配優(yōu)質教師資源。

(二)搭建校方合作平臺，健全政策運行機制

城鄉(xiāng)師資不均衡問題是社會性的，涉及整個政府工作和社會生活，它的消除和解決不是通過少數(shù)教師的交流輪崗可以辦到的，只能通過政府、學校和教師的通力合作才能改善和解決，要加強交流輪崗學校之間的的合作，在輪崗政策執(zhí)行的權力配置上，流出校和流入校政府要承擔好各自的職責，加強合作。首先，建議促成城鄉(xiāng)學校之間、重點學校和薄弱學校之間的“以校長為核心”領導團隊合作，充分發(fā)揮校長和骨干教師的管理和教學優(yōu)勢，形成穩(wěn)定的結對幫扶關系，制定具體幫扶方案和實施策略，在此基礎上展開交流輪崗。其次，健全政策運行機制，具體思路可借鑒駐村扶貧政策模式——“篩選薄弱學校——由優(yōu)質學校和薄弱學校協(xié)商制定扶弱方案——方案上報縣教育局——教育局審核并撥付專項資金——實施方案——進行驗收評估”，做到“輪崗有任務、實施有方案、交流有成效”。

(三)加大激勵力度，構建具有梯度差異的激勵和補償機制

如何使教師輪崗政策有效執(zhí)行、使其功效得以發(fā)揮？從實踐上看，激勵是政策有效執(zhí)行的關鍵，利用誘因、政策激勵可以有效地促進政策目標群體對政策的認同和接受。那么，應該激勵什么？怎么激勵？如前所述，將“職稱(職務)評審”“經(jīng)濟補償”和輪崗政策切實有效結合，是提高校長、教師交流意愿的關鍵。

首先，進行差異激勵。在促使輪崗經(jīng)歷與職稱(職務)評聘掛鉤的同時(如西藏自治區(qū)輪崗文件規(guī)定：自2018年開始，中、高級職稱(職務)的評定須有至少1年在農(nóng)村薄弱學校任教的經(jīng)歷)，可對延期輪崗的教師進行差異激勵。如“對輪崗2年的教師，在職稱(職務)評定時，輪崗經(jīng)歷可代替部分關鍵評選條件；對輪崗3年的教師，到職稱(職務)評定時，職稱(職務)直接上調(diào)一級”；也可對“薄弱學校教育質量提升成績突出的校長和教師”進行激勵，如“到職稱(職務)評定時，職稱(職務)直接上調(diào)一級”。此外，對于無職稱(職務)評審需要的校長、教師，可根據(jù)其輪崗時間和交流效果，或進行有不同級別的評先評優(yōu)激勵，或進行相應的獎金激勵。

其次，進行差異補償。有學者指出，促進我國教師合理流動的勞動力價格調(diào)整應包括三個方面：一是城鄉(xiāng)教師待遇的調(diào)整；二是對流動教師進行流動成本補償；三是對流動教師進行差異補償 (包括地區(qū)差異和校際差異等) 。[5]西藏輪崗補償僅涉及“城鄉(xiāng)教師待遇的調(diào)整”(鄉(xiāng)村教師生活補貼)和部分差異補償(海拔差異補償)，而忽視了輪崗成本補償和其他方面的差異補償(如交通路況差異、邊遠程度差異、寒冷程度差異、物價差異)。因此，應增加和完善成本補償(如交通補償、購置食宿用品補償?shù)?和差異補償。西部邊遠地區(qū)城鄉(xiāng)差異比內(nèi)地大，每個縣域內(nèi)城鄉(xiāng)之間的海拔差異程度、邊遠偏僻程度、交通路況差異程度、寒冷差異程度不同，補償經(jīng)費也應該區(qū)別對待，應根據(jù)其差異程度進行合理的梯度差異補償。而且補償應有一定力度，而非點綴性、象征性的。[6]

(四)分層設定教師編制標準，合理配置教師資源

教師編制標準的制定應該是受多種因素——學校規(guī)模和布局、課程門類、課時數(shù)量、班級規(guī)模等因素影響的，標準的設計應該是分層的，并且在實行過程中應該具有一定的變通性。[7]首先，地方政府及教育主管部門應結合《關于統(tǒng)一城鄉(xiāng)中小學教職工編制標準的通知》精神，在城鄉(xiāng)中小學教師統(tǒng)一編制標準的基礎上，充分考慮農(nóng)村寄宿制學校的實際教學管理需要以及教學點分散、成班率低等實際情況，在編制標準上適當傾斜。其次，標準應體現(xiàn)對班額的限定。學校班額大小不同，純粹以生師比的指標制定教師編制標準并不全面，掩蓋了部分學校班額大的現(xiàn)實問題。第三，新的編制標準應體現(xiàn)學科上的差異，細分、單列出每個學科所需的教師標準。英音體美專業(yè)教師編制可不按學校平均分配，應根據(jù)縣域內(nèi)學校數(shù)量和課時數(shù)科學配置，由縣教育局統(tǒng)一調(diào)配使用。

(五)加大“本土師資”定向培養(yǎng)的力度

西藏農(nóng)牧區(qū)高寒缺氧、交通生活不便的環(huán)境條件使其在吸引和留住優(yōu)秀教師方面十分不利。因此，在輪崗政策執(zhí)行過程中，應結合西藏區(qū)情，積極探索農(nóng)牧區(qū)吸引優(yōu)秀教師、留住優(yōu)秀教師的有效途徑。國家以往在為西藏培養(yǎng)非藏族定向師資的過程中，存在生源不足、違約率較高、進藏適應時間較長、不愿長期在藏工作等問題。[8]實踐證明，在教師薪酬待遇向農(nóng)牧區(qū)傾斜的同時，為西藏農(nóng)牧區(qū)培養(yǎng)“定向本土師資”實為解決西藏農(nóng)牧區(qū)教師流失問題行之有效的辦法。如海拔高度在5000米以上的岡巴縣小學、江孜縣中學，教師流失率很低，主要原因是學校大部分教師是藏族定向師資，他們愿意扎根于家鄉(xiāng)學校、終生從教。此外，應增加西部邊遠農(nóng)村地區(qū)教師繼續(xù)教育和學習的機會，提高學習實效，提升整體師資水平，進而實現(xiàn)區(qū)域師資的高位均衡。