嚴(yán)琳

[摘 要]隨著我國深化預(yù)算管理制度改革的步伐不斷加快，全面實(shí)施績效管理是國家治理現(xiàn)代化的需要。績效管理涵蓋各級(jí)政府、部門預(yù)算管理的全過程，覆蓋所有財(cái)政資金。本文通過分析我國預(yù)算績效管理的現(xiàn)狀，歸納了面臨的困難并提出了一些建議，希望能夠?yàn)轭A(yù)算績效管理提供有益的參考。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算管理;績效管理;部門預(yù)算

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.20.007

[中圖分類號(hào)]F812.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673-0194（2018）20-00-02

根據(jù)《預(yù)算法》《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》的精神，政府要全面加強(qiáng)績效管理，建立“編制預(yù)算有目標(biāo)、執(zhí)行預(yù)算有監(jiān)控、完成預(yù)算有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全面預(yù)算績效管理機(jī)制，推動(dòng)預(yù)算績效管理全面實(shí)施，加強(qiáng)財(cái)政資金支出精細(xì)化管理，不斷提升政府的公共服務(wù)質(zhì)量。

1? ? ?政府預(yù)算績效管理概述

1.1? ?預(yù)算管理的含義

預(yù)算管理專家威爾士（Welsh）教授將企業(yè)預(yù)算控制稱為預(yù)算管理，并提出了“綜合的利益計(jì)劃及控制”這一預(yù)算術(shù)語，并將其定義為“為實(shí)施經(jīng)營計(jì)劃及經(jīng)營控制技能的重要側(cè)面的組織上的正式方法”。

1.2? ?政府預(yù)算績效管理的含義

預(yù)算管理是政府、事業(yè)單位和國有企業(yè)根據(jù)預(yù)算目標(biāo)，對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)政收支計(jì)劃實(shí)施管控的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，旨在提高政府經(jīng)濟(jì)資源的使用效率。

1.3? ?政府預(yù)算績效管理的含義

政府預(yù)算績效管理是以政府財(cái)政預(yù)算收入、支出為對(duì)象，設(shè)定績效目標(biāo)，對(duì)財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，將評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用在以后的政府資源配置中，提高財(cái)政資金的績效管理水平，優(yōu)化財(cái)政資源配置。

2? ? ?政府預(yù)算績效管理工作中的難點(diǎn)

2.1? ?績效管理水平有待提高

政府主要以社會(huì)服務(wù)為目的，預(yù)算管理主要依靠政府自上而下推動(dòng)，下級(jí)部門往往被動(dòng)地應(yīng)付上級(jí)任務(wù)。目前，預(yù)算績效評(píng)估體系不成熟，大多為不可操作的非量化指標(biāo)，沒有一套權(quán)威的、適用性強(qiáng)的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。

2.2? ?缺乏實(shí)務(wù)性制度和內(nèi)部可操作性規(guī)范

目前，績效管理覆蓋的范圍窄，縣鄉(xiāng)兩級(jí)幾乎沒有，只關(guān)注一般公共預(yù)算的績效。同時(shí)，一些預(yù)算部門和單位還沒有開展預(yù)算績效自評(píng)價(jià)工作，只側(cè)重財(cái)政支出評(píng)價(jià)，沒有涉及財(cái)政收入評(píng)價(jià)。

2.3? ?缺少績效管理人員

績效管理工作的專業(yè)性強(qiáng)，需要具備一定專業(yè)素養(yǎng)和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)的人員。但從政府基層人員配備來看，財(cái)政部門缺少績效管理技術(shù)人員，政府預(yù)算大都由財(cái)務(wù)部門獨(dú)自完成。財(cái)務(wù)部門與各業(yè)務(wù)部門在行政上是平級(jí)關(guān)系，很難有效開展相關(guān)工作，而財(cái)務(wù)部門人手緊、任務(wù)重，深入開展績效管理受到制約。

2.4? ?預(yù)算績效指標(biāo)體系設(shè)計(jì)困難

2.4.1? ?預(yù)算績效目標(biāo)難以評(píng)價(jià)

預(yù)算績效強(qiáng)調(diào)的是產(chǎn)出和結(jié)果，由于政府部門公共支出職能量化考核不明確，公共支出難以核定標(biāo)準(zhǔn)成本，難以操作績效報(bào)告責(zé)任約束。

2.4.2? ?績效評(píng)價(jià)缺乏數(shù)據(jù)支撐

目前，政府預(yù)算支出缺乏可操作的量化指標(biāo)，尤其是政府各部門提供的公共服務(wù)支出各有特點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)效率和效果的差別缺乏明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，沒有量化的公共服務(wù)結(jié)果加以支持，績效評(píng)價(jià)的質(zhì)量不高。

2.4.3? ?預(yù)算經(jīng)費(fèi)執(zhí)行率難以確定

上級(jí)政府撥給下級(jí)的財(cái)政資金，在年度內(nèi)往往用預(yù)算執(zhí)行率衡量，財(cái)政資金未使用完時(shí)，預(yù)算執(zhí)行率偏低。當(dāng)預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)節(jié)約經(jīng)費(fèi)時(shí)，卻因難以界定是節(jié)約行為引起還是未按預(yù)算執(zhí)行，得不到獎(jiǎng)勵(lì)，還會(huì)因預(yù)算執(zhí)行率低被削減指標(biāo)，容易導(dǎo)致地方政府盲目追求高執(zhí)行率，造成財(cái)政資金浪費(fèi)。

2.5? ?信息化建設(shè)水平不高

當(dāng)前，我國政府績效管理信息化建設(shè)水平不高，沒有建立政府預(yù)算管理信息化集成平臺(tái)，各政府管理部門的信息不能共享，數(shù)據(jù)比較分散，不能實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)與集成。

3? ? ?政府推進(jìn)預(yù)算績效管理的思考

3.1? ?準(zhǔn)確把握和逐步推進(jìn)全面預(yù)算績效管理

現(xiàn)階段，我國政府預(yù)算由公共財(cái)政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保障預(yù)算4部分組成。政府應(yīng)實(shí)施全面預(yù)算績效管理，在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)樹立績效意識(shí)、體現(xiàn)績效要求，突出責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果，能夠提高財(cái)政政策的精準(zhǔn)性、有效性，更加科學(xué)合理地配置財(cái)政資源。

在實(shí)施全面預(yù)算績效管理的過程中，政府應(yīng)分步驟、分層次地逐步推進(jìn)。首先，從借鑒企業(yè)績效管理出發(fā)，建立從績效管理到績效考核的基本流程，如圖1所示。其次，分類、分步驟落實(shí)全面預(yù)算績效管理。目前，預(yù)算績效管理的內(nèi)容很多，大體可劃分為項(xiàng)目支出績效、預(yù)算單位績效、部門預(yù)算績效和政府職能績效4個(gè)方面。各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)各地的實(shí)際情況，從控制預(yù)算投入入手，在落實(shí)預(yù)算合規(guī)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)預(yù)算控制，再從項(xiàng)目評(píng)價(jià)開始，逐步拓寬后續(xù)評(píng)價(jià)內(nèi)容。

3.2? ?構(gòu)建具有中國特色的預(yù)算績效管理框架體系

3.2.1? ?制定一套權(quán)威的、適用性廣的績效評(píng)估指標(biāo)體系

政府預(yù)算管理部門應(yīng)以現(xiàn)有的《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》為參考，結(jié)合平衡計(jì)分卡和關(guān)鍵績效指標(biāo)法，建立一套符合各級(jí)財(cái)政要求的統(tǒng)一、完善、可操作性強(qiáng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。評(píng)價(jià)指標(biāo)要貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督和績效等各方面。同時(shí)，各級(jí)政府要明晰具體的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，形成完善的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

3.2.2? ?成立專門的預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)

我國應(yīng)完善人大預(yù)算工作委員會(huì)的職責(zé)，全程參與政府預(yù)算的編制、執(zhí)行和決算，并賦予人大對(duì)預(yù)算的修正權(quán)和調(diào)整權(quán)，把人大監(jiān)督權(quán)落實(shí)到績效評(píng)價(jià)。各級(jí)政府內(nèi)部應(yīng)從決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、監(jiān)督等層面設(shè)立專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)。管理機(jī)構(gòu)應(yīng)由財(cái)政部門組成，建立專門的審核委員會(huì)，委員會(huì)成員可由各級(jí)各部門負(fù)責(zé)人、國庫部門負(fù)責(zé)人以及其他專業(yè)部門負(fù)責(zé)人組成。在編制預(yù)算、提出資金需求計(jì)劃時(shí)，由預(yù)算管理機(jī)構(gòu)并邀請(qǐng)其他績效管理者、技術(shù)專家和民眾參與，制定績效目標(biāo)、評(píng)價(jià)指標(biāo)。

3.2.3? ?以績效指標(biāo)衡量預(yù)算執(zhí)行結(jié)果

設(shè)計(jì)績效考核指標(biāo)從范圍上應(yīng)貫穿預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、績效等各方面，評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)涵蓋經(jīng)濟(jì)性評(píng)價(jià)、效率型評(píng)價(jià)、效益型評(píng)價(jià)等方面。關(guān)鍵指標(biāo)包括預(yù)算編制時(shí)效性、預(yù)算執(zhí)行合理合規(guī)性、預(yù)算執(zhí)行效率性等;預(yù)算評(píng)價(jià)指標(biāo)包括社會(huì)醫(yī)療程度滿意率、社會(huì)醫(yī)療治愈率等。

3.2.4? ?將績效評(píng)價(jià)結(jié)果納入政府預(yù)算管理

績效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為分配下年財(cái)政預(yù)算資源、優(yōu)化政府資源配置的依據(jù)。預(yù)算績效管理機(jī)構(gòu)應(yīng)組織財(cái)政部、國庫部、審計(jì)署等部門，以及相關(guān)項(xiàng)目專家代表進(jìn)行績效預(yù)算評(píng)價(jià)，而中央政府應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行財(cái)政撥款。

3.3? ?建立信息化集成系統(tǒng)

從我國建設(shè)“金財(cái)工程”財(cái)政信息系統(tǒng)開始，到推行部門預(yù)算信息系統(tǒng)、國庫集中支付平臺(tái)、政府采購平臺(tái)，使各類電子數(shù)據(jù)向財(cái)政部門不斷集中，財(cái)政部門日益成為海量數(shù)據(jù)庫的集聚地。政府應(yīng)建立標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的財(cái)務(wù)信息化集成平臺(tái)，打通財(cái)政內(nèi)部、財(cái)政和預(yù)算單位、財(cái)政和政府部門之間的信息系統(tǒng)，通過信息快速傳遞實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，整合預(yù)算管理、財(cái)務(wù)核算等信息，不斷提高信息資源的使用效率，加強(qiáng)政府預(yù)算精細(xì)化管理。

4? ? ?結(jié) 語

全面實(shí)施績效管理應(yīng)該覆蓋政府所有的預(yù)算部門和單位，并且在此基礎(chǔ)上完善績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，擴(kuò)充績效評(píng)價(jià)的內(nèi)容，將績效評(píng)價(jià)的結(jié)果作為預(yù)算資源分配的依據(jù)，建立規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，提高財(cái)政資源的配置效率和使用效率。

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