陳思信 劉欣

摘 要 我國(guó)民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)近年來(lái)呈爆發(fā)式發(fā)展，在促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的同時(shí)，也存在著立法與監(jiān)管嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致諸如擾亂航空秩序、威脅公眾安全、侵犯隱私等負(fù)面事件頻發(fā)。如何應(yīng)對(duì)其潛在的系列隱患，在消除隱患和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間尋求良好的平衡點(diǎn)，成為當(dāng)前亟待解決的一大難題。民用無(wú)人機(jī)立法與監(jiān)管應(yīng)牢牢把握無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向，緊密結(jié)合當(dāng)前應(yīng)用實(shí)際情況，理清基本問(wèn)題，成系統(tǒng)的建立健全監(jiān)管體系，并付諸行動(dòng)，以確保無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展。

關(guān)鍵詞 民用 無(wú)人機(jī) 監(jiān)管

基金項(xiàng)目：重慶市公安局軟科學(xué)項(xiàng)目：民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管與預(yù)防機(jī)制研究，合同編號(hào)R2017-09。

作者簡(jiǎn)介：陳思信，重慶警察學(xué)院警務(wù)戰(zhàn)術(shù)系，講師，研究方向：警務(wù)戰(zhàn)術(shù)；劉欣，重慶警察學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.317

一、當(dāng)前我國(guó)民用無(wú)人機(jī)使用中問(wèn)題嚴(yán)峻

（一）擾航事件頻發(fā)

根據(jù)中國(guó)民航部門公布的數(shù)據(jù)，2015 年全國(guó)共發(fā)生無(wú)人機(jī)干擾民航飛行事件 4 起；2016 年發(fā)生23 起；2017 年此類事件愈發(fā)頻繁，在四川、重慶、云南、浙江等多地機(jī)場(chǎng)接連發(fā)生了無(wú)人機(jī)擾航事件，數(shù)量上更是觸目驚心，例如僅成都機(jī)場(chǎng)，2017年4月14日至30日期間，17天就發(fā)生了9起“無(wú)人機(jī)擾航”事件，直接導(dǎo)致100余航班備降。無(wú)人機(jī)擾航事件帶來(lái)的嚴(yán)重后果讓空管部門十分頭疼，加強(qiáng)監(jiān)管勢(shì)在必行。

（二）威脅公共安全

1.無(wú)人機(jī)抗磁場(chǎng)干擾能力弱

無(wú)人機(jī)的飛行原理基于三維穩(wěn)定的陀螺儀，陀螺儀易受磁場(chǎng)影響，導(dǎo)致事故頻發(fā)。無(wú)人機(jī)在磁場(chǎng)干擾較高的場(chǎng)所飛行，不得不考慮的一個(gè)因素就是信號(hào)受干擾而導(dǎo)致飛機(jī)失控 “墜機(jī)”，嚴(yán)重威脅公共安全的問(wèn)題。據(jù)報(bào)道，2018年5月1日夜，某市耗資千萬(wàn)的千架無(wú)人機(jī)表演活動(dòng)，因受信號(hào)干擾使無(wú)人機(jī)隊(duì)的表演雜亂無(wú)序成“亂碼”，表明了目前我國(guó)民用無(wú)人機(jī)的抗干擾能力還不夠強(qiáng)，是飛行中威脅公共安全的一個(gè)重大安全隱患。

2.無(wú)人機(jī)駕駛員操作不當(dāng)

無(wú)人機(jī)駕駛員在飛行中的不規(guī)范操作，是當(dāng)前威脅公共安全的一個(gè)最主要因素。在飛行過(guò)程中，駕駛員或操作錯(cuò)誤、或?yàn)E用功能，導(dǎo)致無(wú)人機(jī)飛行失控，嚴(yán)重威脅公共安全。據(jù)報(bào)道，2017年5月19日，一無(wú)人機(jī)愛(ài)好者在國(guó)內(nèi)某著名景區(qū)操控?zé)o人機(jī)飛行時(shí)，無(wú)人機(jī)突然撞向一名游客導(dǎo)致發(fā)生該游客眼睛角膜破裂眼球嚴(yán)重?fù)p傷的悲劇。

3.無(wú)人機(jī)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)缺失

當(dāng)前我國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)品強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)缺失，尚無(wú)強(qiáng)制性的無(wú)人機(jī)分類國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。如對(duì)無(wú)人機(jī)飛行中的垂直高度、遙控距離、飛行速度、飛行軌跡精度、禁飛區(qū)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)都缺乏統(tǒng)一的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)電子圍欄功能要求、失控保護(hù)功能要求、避障功能要求等缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致對(duì)無(wú)人機(jī)的飛行監(jiān)管效率低下，“無(wú)序”飛行現(xiàn)象普遍。

（三）暴露國(guó)家機(jī)密

無(wú)人機(jī)由于小、快、靈，隱蔽性強(qiáng)，且具有一定載荷的特點(diǎn)，加之可隨意購(gòu)買使用，隨意改裝，能輕易飛到一些敏感地區(qū)，攝取機(jī)密信息。如操縱無(wú)人機(jī)航拍軍事管制區(qū)域、原子能研究中心、政府部門等敏感區(qū)域，引發(fā)嚴(yán)重后果。例如，據(jù)《大理日?qǐng)?bào)》新聞網(wǎng)報(bào)道2018年4月4日?qǐng)?bào)道：3月20日16時(shí)，一外國(guó)男子在緊鄰某部隊(duì)營(yíng)區(qū)的大理大學(xué)用無(wú)人機(jī)進(jìn)行拍攝，對(duì)我國(guó)家安全構(gòu)成威脅。所幸群眾及時(shí)報(bào)警，大理州國(guó)家安全局干警及時(shí)制止，檢查并排除嫌疑，避免了嚴(yán)重事件出現(xiàn)。諸多類似實(shí)例表明了在缺乏嚴(yán)格監(jiān)管的情況下，無(wú)人機(jī)侵入敏感區(qū)域是一件輕而易舉的事。

（四）侵犯公民隱私

民用無(wú)人機(jī)的廣泛使用在飛行安全的問(wèn)題上又衍生出了隱私安全的問(wèn)題。由于監(jiān)管無(wú)力，無(wú)人機(jī)被用于如偷拍、監(jiān)視、騷擾等負(fù)面事件，因?yàn)橐子谔颖芊傻膽吞幎厝辉龆唷臒o(wú)人機(jī)技術(shù)應(yīng)用及發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，民用無(wú)人機(jī)可以通過(guò)搭載高清攝錄儀、紅外熱成像儀、GPS 定位、人臉識(shí)別系統(tǒng)等多種功能設(shè)備承擔(dān)更多更復(fù)雜的數(shù)據(jù)收集和監(jiān)視任務(wù)，存在著非法拍攝、騷擾他人，以及侵犯商業(yè)隱私等多方面的隱私威脅。

（五）成為新型犯罪工具

1.操縱無(wú)人機(jī)實(shí)施暴力襲擊成為現(xiàn)實(shí)可能

無(wú)人機(jī)有一定負(fù)重能力，嫌疑人可以利用無(wú)人機(jī)攜帶爆炸物品對(duì)目標(biāo)實(shí)施遠(yuǎn)程襲擊，并且無(wú)人機(jī)經(jīng)過(guò)改裝也可以成為攻擊性武器。雖然我國(guó)暫時(shí)還未發(fā)生此類案事件，但操縱無(wú)人機(jī)實(shí)施暴力襲擊已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)可能。若對(duì)無(wú)人機(jī)監(jiān)管不力，對(duì)公共安全存在極大的潛在威脅，讓人防不勝防，即使控制無(wú)人機(jī)，也會(huì)因?yàn)椴灰祖i定嫌疑人而導(dǎo)致嫌疑人得不到應(yīng)有的懲罰。

2.利用無(wú)人機(jī)走私販毒現(xiàn)象日益頻繁

多起案例表明，不法分子利用無(wú)人機(jī)實(shí)施犯罪已經(jīng)成為一種新的犯罪形式，并且偵查與監(jiān)管難度都相當(dāng)大。例如，據(jù)人民日?qǐng)?bào)2018年3月30日?qǐng)?bào)道，深圳海關(guān)等多部門日前破獲了首例利用無(wú)人機(jī)走私的特大走私手機(jī)案。該團(tuán)伙利用無(wú)人機(jī)攜帶線頭，在線路上運(yùn)送走私貨物，幾十秒可運(yùn)送一趟裝有10多臺(tái)手機(jī)的包裹，從午夜至凌晨，最多可走私入境約1.5萬(wàn)臺(tái)手機(jī)，此次共抓獲嫌疑人26名，涉案金額約5億元。

二、民用無(wú)人機(jī)立法現(xiàn)狀

在國(guó)家立法層面，當(dāng)前規(guī)制無(wú)人機(jī)飛行的法律依據(jù)有《民用航空法》和《刑法》。此前多起無(wú)人機(jī)擾航事件而被追刑責(zé)的，主要的法律依據(jù)有，《民用航空法》第五十八條：禁止在依法劃定的民用機(jī)場(chǎng)范圍內(nèi)和按照國(guó)家規(guī)定劃定的機(jī)場(chǎng)凈空保護(hù)區(qū)域內(nèi)從事包括“飼養(yǎng)、放飛影響飛行安全的鳥(niǎo)類動(dòng)物和其他物體”在內(nèi)的活動(dòng)；第七十四條：民用航空器在管制空域內(nèi)進(jìn)行飛行活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)取得空中交通管制單位的許可?！缎谭ā返谝话僖皇臈l、第一百一十五條規(guī)定的以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪或者過(guò)失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪。

隨著民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的爆發(fā)式發(fā)展，中國(guó)民航局于2009年頒布了《民用無(wú)人機(jī)空中交通管理辦法》，對(duì)民用無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)進(jìn)行管理，規(guī)范了空中交通管理的辦法；2013年頒布了《通用航空飛行任務(wù)審批與管理規(guī)定》，規(guī)范了通用航空飛行任務(wù)審批與管理；2017年頒布了《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，規(guī)定最大起飛重量為250克及以上的民用無(wú)人機(jī)實(shí)施實(shí)名制登記注冊(cè)，意味著無(wú)人機(jī)將正式進(jìn)入“貼標(biāo)飛行”時(shí)代。一系列規(guī)章制度的出臺(tái)也表明了相關(guān)部門對(duì)無(wú)人機(jī)的監(jiān)管逐漸細(xì)化。

三、當(dāng)前我國(guó)民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管困境

（一）監(jiān)管法律不完善

1.高位階法薄弱

目前我國(guó)用于監(jiān)管民用無(wú)人機(jī)飛行的《民用航空法》和《刑法》，兩部法律規(guī)制無(wú)人機(jī)飛行的法律條文極少，并且在實(shí)踐操作中關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)。在《民用航空法》中，僅第十部分有六條針對(duì)通用航空的原則性規(guī)定，而民用無(wú)人機(jī)則沒(méi)有具體的法律條文支持，以至于對(duì)無(wú)人機(jī)的很多執(zhí)行規(guī)定只能參照通用航空的規(guī)定類比而定，但因無(wú)人機(jī)的特殊性，有的適用于通用航空范疇，有的卻無(wú)法適用，當(dāng)民用無(wú)人機(jī)在數(shù)量上出現(xiàn)了爆發(fā)式增長(zhǎng)而引發(fā)多種問(wèn)題時(shí)，粗略的法律規(guī)定已不能有效應(yīng)對(duì)當(dāng)前無(wú)人機(jī)的實(shí)際問(wèn)題。而《刑法》則僅僅涉及了無(wú)人機(jī)違法使用導(dǎo)致嚴(yán)重后果的處罰規(guī)定上。這使得在很多方面無(wú)高位法律可依、無(wú)具體規(guī)則可循，法律空白問(wèn)題突出。

2.低層級(jí)法效益低下

民用無(wú)人機(jī)是個(gè)系統(tǒng)化的產(chǎn)業(yè)，要規(guī)范管理，需要成系統(tǒng)的對(duì)整個(gè)產(chǎn)業(yè)各環(huán)節(jié)加以規(guī)范。雖然近幾年來(lái)，中央相關(guān)部門和地方政府陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策性、臨時(shí)性文件，旨在通過(guò)細(xì)化規(guī)則并結(jié)合各地具體情況加強(qiáng)對(duì)無(wú)人機(jī)使用的規(guī)范管理，但事實(shí)表明低層級(jí)法效益低下，一些主要問(wèn)題仍沒(méi)得到解決。一方面，由于制定政策的主體多，各種政策文件幾乎是以一種碎片化社會(huì)管理的方式體現(xiàn)的，雜亂無(wú)序，大大降低了管理效率。另一方面，目前出臺(tái)的這些政策文件基本都是體現(xiàn)在對(duì)無(wú)人機(jī)飛行活動(dòng)的管理上，而在生產(chǎn)、銷售以及飛行配套環(huán)節(jié)上標(biāo)準(zhǔn)滯后、條文模糊，這樣頭痛治頭腳痛醫(yī)腳的方式只能導(dǎo)致民用無(wú)人機(jī)管理治標(biāo)不治本。

（二）監(jiān)管實(shí)踐操作難度大

1.監(jiān)管主體權(quán)限不清

在傳統(tǒng)的空域權(quán)力劃分中，軍方統(tǒng)管空域，民航部門管理包括大型無(wú)人機(jī)在內(nèi)的民用航空器，體育部門管理航空模型。但在實(shí)際工作中，隨著越來(lái)越多種類繁多、功能各異的無(wú)人機(jī)出現(xiàn)，管理主體權(quán)限開(kāi)始變得模糊不清了。如，市面上的很多小型無(wú)人機(jī)，對(duì)它屬于航空器還是航模的界定還存在爭(zhēng)論，航空器由民航部門監(jiān)管，而航模屬體育部門監(jiān)管。在具體監(jiān)管工作中，民航局及各地空管局、體育部門無(wú)執(zhí)法權(quán)，對(duì)于無(wú)人機(jī)使用中出現(xiàn)的一些違法犯罪行為無(wú)權(quán)依法處罰，而具有執(zhí)法權(quán)限的公安機(jī)關(guān)僅負(fù)責(zé)對(duì)違法行為的事后處理，對(duì)事前和事中管理卻未被授權(quán)，也沒(méi)有專門針對(duì)低空空域執(zhí)法的專業(yè)執(zhí)法力量，勢(shì)必造成監(jiān)管脫節(jié)、權(quán)責(zé)不明的局面，隨著無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，管理上愈發(fā)突出的監(jiān)管主體權(quán)限不清問(wèn)題已經(jīng)成為影響無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)良性發(fā)展的關(guān)鍵因素。

2.監(jiān)管制度僵化

按照我國(guó)目前的飛行器管理制度，空域使用必須經(jīng)過(guò)空中交通管制委員會(huì)批準(zhǔn)，且飛行申請(qǐng)必須由單位提出，不接受個(gè)人申請(qǐng)，每次在管制空域內(nèi)飛行時(shí)，還要在飛行前1天15時(shí)前向管制單位提交申請(qǐng)，批準(zhǔn)后第二日方可以實(shí)施。這些規(guī)定造成了即使是一次簡(jiǎn)單的飛行任務(wù)，也要繁瑣的審批程序，于是，無(wú)人機(jī)“黑飛”便成為常態(tài)。關(guān)鍵在于，多數(shù)時(shí)候即使是“黑飛”，又有多少“黑飛”得到合理干預(yù)了呢？“黑飛”、“亂飛”行為沒(méi)有得到相應(yīng)處理，其結(jié)果不言而明。諸如此類的規(guī)定缺乏實(shí)際可操作性，監(jiān)管效力弱也就顯而易見(jiàn)了。

四、我國(guó)民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管對(duì)策

（一）實(shí)施立法監(jiān)管

1.完善三級(jí)立法規(guī)制

結(jié)合當(dāng)前我國(guó)民用無(wú)人機(jī)監(jiān)管中存在的諸多問(wèn)題，實(shí)施有效監(jiān)管必須成系統(tǒng)立法規(guī)制，形成具有前瞻性的、完善的三級(jí)立法規(guī)制。在高位階法層面，《民用航空法》、《刑法》、《治安管理處罰法》等高位階法應(yīng)緊密結(jié)合當(dāng)前民用無(wú)人機(jī)數(shù)量上爆發(fā)式增長(zhǎng)的特點(diǎn)對(duì)民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)有針對(duì)性的制定、細(xì)化法律條款，讓無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的每一個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，是實(shí)施監(jiān)管的前提條件。在行政法規(guī)層面，需要相關(guān)部門全面把握無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)和監(jiān)管部門的工作需求，對(duì)生產(chǎn)、銷售、飛行使用等完整環(huán)節(jié)，以及駕駛員、飛行空域、飛行規(guī)則等各方面進(jìn)行系統(tǒng)立法規(guī)范；此外，各地還要根據(jù)各地實(shí)際情況，制定和完善有關(guān)無(wú)人機(jī)管理的各類部門規(guī)章和地方性規(guī)章。通過(guò)系統(tǒng)立法規(guī)范，完善三級(jí)立法規(guī)制，細(xì)化監(jiān)管內(nèi)容，從而引導(dǎo)和保護(hù)民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

2.細(xì)化監(jiān)管內(nèi)容

（1）生產(chǎn)環(huán)節(jié)，建立生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入制度：

其一，建立民用無(wú)人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)的準(zhǔn)入機(jī)制。組織專家團(tuán)隊(duì)對(duì)民用無(wú)人機(jī)生產(chǎn)企業(yè)的生產(chǎn)質(zhì)量、科研能力、售后保障等進(jìn)行全方位的生產(chǎn)許可審定，對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)頒發(fā)生產(chǎn)許可證，其生產(chǎn)的無(wú)人機(jī)產(chǎn)品方能進(jìn)入市場(chǎng)，嚴(yán)禁不具備生產(chǎn)資質(zhì)的企業(yè)進(jìn)入民用無(wú)人機(jī)生產(chǎn)領(lǐng)域，以防出現(xiàn)山寨機(jī)難以監(jiān)管的局面。

其二，制定民用無(wú)人機(jī)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)生產(chǎn)企業(yè)生產(chǎn)的無(wú)人機(jī)的相關(guān)功能以及技術(shù)參數(shù)進(jìn)行明確規(guī)定，加強(qiáng)行業(yè)生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)，并強(qiáng)制對(duì)民用無(wú)人機(jī)核心部件進(jìn)行全國(guó)統(tǒng)一的電子編碼，早日形成權(quán)威的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

（2）銷售環(huán)節(jié)，實(shí)行銷售審查制度。在銷售環(huán)節(jié)，組建專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)統(tǒng)一數(shù)據(jù)庫(kù)對(duì)銷售環(huán)節(jié)實(shí)施監(jiān)管。授權(quán)某行政部門組建無(wú)人機(jī)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)管銷售過(guò)程，嚴(yán)格審查購(gòu)買人個(gè)人身份、年齡、住址、用途等，公司則還需提供相應(yīng)的營(yíng)業(yè)執(zhí)照和公司法人身份證件等資料，將相應(yīng)的信息實(shí)時(shí)輸入無(wú)人機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)中，通過(guò)整合大數(shù)據(jù)掌握相關(guān)購(gòu)買者信息，對(duì)符合規(guī)定要求的購(gòu)買者方能允許對(duì)其銷售。如果是購(gòu)買可用于融合空域的無(wú)人機(jī)，購(gòu)買單位還須具備空管部門的飛行活動(dòng)授權(quán)，取得民航規(guī)定的相關(guān)資質(zhì)，本單位具備擁有無(wú)人機(jī)駕駛證的操控員，并且在空管部門和公安部門同時(shí)備案。

（3）使用環(huán)節(jié)，完善飛行監(jiān)管體系：

一是完善注冊(cè)備案制度。在完善民用無(wú)人機(jī)注冊(cè)備案方面：國(guó)家要加快建設(shè)并完善民用無(wú)人機(jī)的注冊(cè)備案制度，對(duì)民用無(wú)人機(jī)數(shù)量、參數(shù)、類型以及駕駛員身份信息進(jìn)行全面掌握，建立全國(guó)無(wú)人機(jī)數(shù)據(jù)庫(kù)，授權(quán)專管部門受理注冊(cè)備案登記和日常管理。在完善駕駛員注冊(cè)備案方面：細(xì)化規(guī)章制度進(jìn)一步明確無(wú)人機(jī)使用者的資質(zhì)和責(zé)任。目前的持照飛行模式，是由國(guó)家相關(guān)部門授權(quán)給某機(jī)構(gòu)（如民航局授權(quán)給AOPA，國(guó)家體育總局授權(quán)給ASFC），經(jīng)過(guò)培訓(xùn)、考核，取得無(wú)人機(jī)駕駛資質(zhì)。在此基礎(chǔ)上，當(dāng)前的無(wú)人機(jī)監(jiān)管需要進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定，將此項(xiàng)權(quán)賦予某一行政部門統(tǒng)一管理，要求無(wú)人機(jī)駕駛員必須經(jīng)過(guò)具有培訓(xùn)資質(zhì)的專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)系統(tǒng)培訓(xùn)，熟悉無(wú)人機(jī)相關(guān)法律規(guī)定和飛行知識(shí)，熟練掌握駕駛技術(shù)，經(jīng)考試合格后才具備飛行資格。

二是簡(jiǎn)化審批程序。當(dāng)前的無(wú)人機(jī)飛行審批程序繁瑣，效果往往適得其反，無(wú)人機(jī)使用者常因其繁瑣而“黑飛”現(xiàn)象普遍。對(duì)于無(wú)人機(jī)飛行的審批應(yīng)將有效監(jiān)管和簡(jiǎn)化程序結(jié)合起來(lái)，明確審批部門，明確審批事項(xiàng)，簡(jiǎn)化審批程序，實(shí)現(xiàn)規(guī)范有序飛行。

三是科學(xué)劃設(shè)禁飛區(qū)。根據(jù)國(guó)際民航組織和各國(guó)空管對(duì)空域管制的規(guī)定以及對(duì)無(wú)人機(jī)的管理規(guī)定，無(wú)人機(jī)必須在規(guī)定的空域中飛行，科學(xué)劃設(shè)禁飛區(qū)是監(jiān)管的重要問(wèn)題。無(wú)人機(jī)準(zhǔn)飛區(qū)域和禁飛區(qū)域的劃設(shè)，應(yīng)充分考慮無(wú)人機(jī)飛行可能帶來(lái)的正負(fù)面影響，科學(xué)劃設(shè)。民用無(wú)人機(jī)禁飛區(qū)與準(zhǔn)飛區(qū)都應(yīng)該在相關(guān)條文中進(jìn)行明確的界定。對(duì)于準(zhǔn)飛區(qū)，可以設(shè)置類似交通標(biāo)志允許無(wú)人機(jī)飛行的標(biāo)志。對(duì)于禁飛區(qū)，著重考慮涉及國(guó)家安全、公共安全等重點(diǎn)防控目標(biāo)區(qū)域設(shè)置禁飛標(biāo)志。如有在禁飛區(qū)飛行，可以通過(guò)明顯的特殊標(biāo)識(shí)或通過(guò)技術(shù)處理來(lái)告知、阻止民用無(wú)人機(jī)駕駛員的違規(guī)飛行行為。

四是無(wú)人機(jī)飛行不良后果應(yīng)對(duì)。針對(duì)民用無(wú)人機(jī)飛行中出現(xiàn)的事故處理，應(yīng)當(dāng)將相關(guān)的處理措施進(jìn)一步的具體化、法制化。處理?xiàng)l例應(yīng)由國(guó)家層面的法令、主管部門和地方政府的管理?xiàng)l例以及相關(guān)協(xié)會(huì)的行業(yè)準(zhǔn)則和操作指南共同構(gòu)成。對(duì)于無(wú)人機(jī)在飛行中發(fā)生的不同程度的侵害事件，要詳細(xì)制定具體的處理?xiàng)l款。如僅涉及民事的侵害事件，依據(jù)相關(guān)事故處理?xiàng)l款劃分責(zé)任，明確賠償事宜；如涉及違規(guī)違法行為，依據(jù)處理?xiàng)l款明確實(shí)施何種處罰，處罰內(nèi)容根據(jù)情形可以分為警告、罰款、扣分、吊銷執(zhí)照、行政拘留等內(nèi)容；如行為涉嫌刑事犯罪的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)刑法相關(guān)條款對(duì)其追究相應(yīng)的刑事責(zé)任。同時(shí)明確具體的調(diào)查流程與規(guī)范方法，以及相關(guān)爭(zhēng)議的解決方式等等。并可通過(guò)參考車輛管理方法，強(qiáng)制性或大力提倡為無(wú)人機(jī)購(gòu)買保險(xiǎn)，降低使用者事故處置成本，作好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防。

（二）明確監(jiān)管主體及其監(jiān)管職責(zé)

民用無(wú)人機(jī)的監(jiān)管應(yīng)該貫穿整個(gè)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)鏈，從生產(chǎn)、銷售到使用中的各方面等都需要明確而細(xì)致的監(jiān)管。除了傳統(tǒng)的軍方、民航部門、體育部門外，還應(yīng)將公安、工商、安全監(jiān)管部門等納入監(jiān)管系統(tǒng)，依據(jù)部門職責(zé)明確分工，形成監(jiān)管主體明確、職責(zé)清晰的監(jiān)管系統(tǒng)。在生產(chǎn)、銷售環(huán)節(jié)，經(jīng)濟(jì)和信息化部門、質(zhì)檢部門協(xié)同管理無(wú)人機(jī)研制生產(chǎn)者及其產(chǎn)品；工商部門負(fù)責(zé)無(wú)人機(jī)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的登記注冊(cè)，以及監(jiān)管規(guī)范生產(chǎn)和銷售，并聯(lián)合公安部門對(duì)違規(guī)違法生產(chǎn)和銷售行為予以打擊處理。使用環(huán)節(jié)，在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，空軍負(fù)責(zé)飛行空域的管控；民航部門管理無(wú)人機(jī)飛行，包括統(tǒng)籌區(qū)域飛行計(jì)劃、負(fù)責(zé)飛行審批、實(shí)施飛行過(guò)程監(jiān)管等，保證無(wú)人機(jī)安全規(guī)范飛行；公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)查處違法違規(guī)飛行；安全監(jiān)管部門將民用無(wú)人機(jī)安全管理納入安全生產(chǎn)綜合目標(biāo)考核；協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)自律和引導(dǎo)等等。通過(guò)分工與協(xié)作，促進(jìn)軍方、民航、地方建立無(wú)人機(jī)管理協(xié)同機(jī)制。

五、結(jié)語(yǔ)

無(wú)人機(jī)作為熱門的新興產(chǎn)業(yè)，監(jiān)管與保護(hù)同行，要在消除隱患和產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間尋找平衡點(diǎn)，將是一項(xiàng)極具挑戰(zhàn)性的工程。完善對(duì)我國(guó)民用無(wú)人機(jī)的監(jiān)管不是一蹴而就的，是需要長(zhǎng)期而系統(tǒng)、多部門協(xié)作配合完成的工作。在未來(lái)的監(jiān)管過(guò)程當(dāng)中，立足于無(wú)人機(jī)特性，加快把散落在各個(gè)環(huán)節(jié)上的法律法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性規(guī)章整合起來(lái)，建設(shè)成系統(tǒng)性、規(guī)范性的監(jiān)管體系，對(duì)生產(chǎn)、銷售、使用整個(gè)鏈條的各個(gè)環(huán)節(jié)全方面有效監(jiān)管，查漏補(bǔ)缺，消除監(jiān)管死角。讓法律為民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展護(hù)航，讓民用無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展貢獻(xiàn)力量。

參考文獻(xiàn)：

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