摘 要 生態(tài)文明建設(shè)體現(xiàn)了黨的政治考量，促使政府建立生態(tài)環(huán)境職責(zé)，在多元化的環(huán)境治理體系中發(fā)揮主導(dǎo)作用。在生態(tài)文明建設(shè)中，政府職責(zé)直接影響公眾參與的渠道、方式和效果。政府在生態(tài)領(lǐng)域的職責(zé)缺失會(huì)損害政府的公信力，弱化公眾參與能力，阻滯公眾參與渠道，并使政府難以協(xié)調(diào)環(huán)境利益矛盾，最終導(dǎo)致政社合作的環(huán)境治理格局難以形成，以及公眾參與效能低下。針對(duì)政府職能創(chuàng)新的內(nèi)生動(dòng)力不足，以及政府職能“重管理、輕溝通”的特點(diǎn)，我們要借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，以激發(fā)交流溝通為導(dǎo)向，開展生態(tài)領(lǐng)域中“互信-參與-回應(yīng)”的制度建設(shè)，構(gòu)建政府與公眾之間的系統(tǒng)化互動(dòng)機(jī)制。

關(guān)鍵詞 生態(tài)文明 環(huán)境保護(hù) 政府職責(zé) 公眾參與

作者簡(jiǎn)介：胡琦，重慶市委黨校，講師，博士，研究方向：政治思想史。

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.299

以習(xí)近平為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明建設(shè)。公眾參與環(huán)境保護(hù)是黨和國家的明確要求。黨的十九大報(bào)告提出構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對(duì)“信息公開和公眾參與”進(jìn)行專章規(guī)定。并且，2015年7月，環(huán)保部印發(fā)《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》作為其配套政策。在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，各級(jí)政府要轉(zhuǎn)變職能，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力，推進(jìn)社會(huì)組織和公眾參與環(huán)境保護(hù)。

一、政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的主導(dǎo)地位與職責(zé)

人類從農(nóng)業(yè)文明發(fā)展到工業(yè)文明后，唯物質(zhì)生產(chǎn)論的發(fā)展模式造成的生態(tài)破壞、環(huán)境污染和資源枯竭等問題，使整個(gè)人類面臨著巨大的生態(tài)環(huán)境危機(jī)。人們開始反思工業(yè)文明，謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境和諧共存的方式，提出環(huán)境保護(hù)主張，倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)。在生態(tài)文明建設(shè)中，傳統(tǒng)的政府管理模式因不適應(yīng)需求難以為繼。從西方國家開始，政府轉(zhuǎn)而開展公共治理變革，確立以“服務(wù)型政府”為核心的政府職能。由于大氣、水、聲音等自然資源，以及生態(tài)環(huán)境是一種公共物品，對(duì)這些公共產(chǎn)品的供給和保護(hù)需要公共權(quán)威機(jī)構(gòu)，因此政府要擔(dān)負(fù)起管理之責(zé)。1972年6月聯(lián)合國通過的《人類環(huán)境宣言》就強(qiáng)調(diào)保護(hù)和改善人類環(huán)境是各國政府的責(zé)任。

十八以來黨中央將生態(tài)文明建設(shè)納入到“五位一體”的總體布局和“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局之中。特別強(qiáng)調(diào)把生態(tài)文明建設(shè)融入政治建設(shè)的各方面和全過程之中。生態(tài)文明建設(shè)體現(xiàn)了黨的政治考量，關(guān)系到政府職能轉(zhuǎn)變。政府的角色和職責(zé)直接影響著生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程、趨勢(shì)和效果。從角色定位來看，政府要在生態(tài)文明建設(shè)中居于主導(dǎo)地位。政府主導(dǎo)是指在多元治理體系中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)和監(jiān)管作用。首先，政府主導(dǎo)是指政府要在生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮主體責(zé)任。比如，2014年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》明確了各級(jí)政府的保護(hù)、執(zhí)法、監(jiān)管和領(lǐng)導(dǎo)的職責(zé)。其次，政府主導(dǎo)表明在生態(tài)治理體制中，政府不是唯一主體，環(huán)保NGO、公眾都要發(fā)揮主體作用;再次，政府主導(dǎo)強(qiáng)調(diào)政府主要采取法律、稅收和市場(chǎng)的方式發(fā)揮作用。2015年3月黨中央審議通過了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，明確指出要加快建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，為政府治理生態(tài)環(huán)境提供制度依據(jù)。這些制度包括：環(huán)境法律法規(guī)、環(huán)境監(jiān)管制度、環(huán)境評(píng)估制度，以及針對(duì)環(huán)境的價(jià)格、財(cái)稅、金融等經(jīng)濟(jì)政策。從這些制度來看，政府治理環(huán)境問題不能直接依靠行政命令，而更多地要依靠法律、市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)的杠桿作用開展工作。復(fù)次，政府主導(dǎo)要體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的原則。一方面政府擁有對(duì)生態(tài)環(huán)境的治理權(quán)、監(jiān)督權(quán)和評(píng)估權(quán)，另一方面政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要接受生態(tài)環(huán)境績(jī)效考核與問責(zé)。2015年9月黨中央審議通過的《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求建立生態(tài)文明績(jī)效評(píng)價(jià)考核和責(zé)任追究制度。隨后，地方政府的問責(zé)制度相繼出臺(tái)。這些制度明確了對(duì)地方黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員、部門負(fù)責(zé)人的追責(zé)情形和認(rèn)定程序，特別是明確了“終身追究制”、“一崗雙責(zé)制”的原則。

政府在生態(tài)文明建設(shè)中的角色定位，直接影響政府的職責(zé)。具體來看，政府的職責(zé)主要體現(xiàn)在綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境治理、生態(tài)保護(hù)和引導(dǎo)社會(huì)共治之上（見表一）。一是政府是生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主導(dǎo)者。政府是發(fā)展模式轉(zhuǎn)型的主要推動(dòng)者。通過開展產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，培育環(huán)保企業(yè)。例如，上海市為推進(jìn)綠色發(fā)展，在2016年修訂的《環(huán)保條例》中專門增加“綠色發(fā)展”章節(jié)。北京市在2016年出臺(tái)《十三五時(shí)期環(huán)境保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃》中，強(qiáng)調(diào)建立綠色發(fā)展格局;二是政府是環(huán)境治理的主要實(shí)施者。政府作為公共權(quán)力部門是公共利益的代表者和維護(hù)者，在生態(tài)環(huán)境問題上要擔(dān)負(fù)起公共治理、公共監(jiān)督、公共服務(wù)的責(zé)任。各地生態(tài)環(huán)保部門紛紛制定環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)計(jì)劃，進(jìn)行環(huán)境監(jiān)測(cè)、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)保審批、污染防治，并且引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制開展環(huán)境公共服務(wù);三是政府是環(huán)保制度的主要供給者。政府通過制定規(guī)劃、法規(guī)和制度進(jìn)行政策指導(dǎo)。十八大以來，各級(jí)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)規(guī)劃、環(huán)境監(jiān)管評(píng)估、生態(tài)損害賠償、目標(biāo)考核等問題加大改革力度，制定了一系列的規(guī)章制度。目前江蘇、重慶等省市正在開展環(huán)保制度綜合改革。江蘇、上海等省市啟動(dòng)了環(huán)保機(jī)構(gòu)行政體制改革，制定環(huán)保垂直管理制度改革方案;四是政府是公眾參與的主要組織者。政府通過宣傳教育、動(dòng)員組織和培育引導(dǎo)的方式，推進(jìn)公眾形成環(huán)保意識(shí)，參與環(huán)境保護(hù)。

二、政府生態(tài)職能創(chuàng)新的動(dòng)力機(jī)制

政府生態(tài)職能形成的過程實(shí)質(zhì)上制度變遷的過程。制度主義認(rèn)為，制度變遷是指在制度失衡的狀態(tài)下，一種效率更高或社會(huì)適應(yīng)性更強(qiáng)的制度替代原有制度的過程。在制度主義視野下，政府生態(tài)職能創(chuàng)新，是政府為了維持行政制度與生態(tài)治理需求增長(zhǎng)之間的平衡狀態(tài)，保持行政制度的穩(wěn)定性和有效性所做出的種種努力。影響政府生態(tài)職能創(chuàng)新的要素具有多層次、多維度的特點(diǎn)。這些多層次的要素總體上可分為內(nèi)生的誘致性動(dòng)力和外部環(huán)境形成的強(qiáng)制性動(dòng)力。

（一） 政策的推動(dòng)作用

林毅夫?qū)⒅贫茸冞w分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。在他看來，所謂誘致性制度變遷指的是一群（個(gè)）人在響應(yīng)由制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)時(shí)所進(jìn)行的自發(fā)性變遷，而強(qiáng)制性制度變遷指的是由政府法令引起的變遷。 根據(jù)當(dāng)前地方政府生態(tài)創(chuàng)新的實(shí)踐來看，大多數(shù)地方政府轉(zhuǎn)變職能，都是在中央政策的推動(dòng)下“被動(dòng)”而為，很少是自發(fā)性的行為，屬于強(qiáng)制性制度變遷的范疇。比如，只有當(dāng)中央出臺(tái)《生態(tài)文明體制改革總體方案》后，各省市才紛紛制定生態(tài)文明制度建設(shè)方案。從政府職能轉(zhuǎn)變來看，大部分地方政府的生態(tài)治理體制改革主要依靠頂層設(shè)計(jì)。地方政府開展生態(tài)職能創(chuàng)新大多為了貫徹落實(shí)對(duì)接中央政策，生態(tài)職能隨中央政策變化而作出的調(diào)整。

（二）宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境變化形成的外生動(dòng)力

制度主義認(rèn)為制度變遷的重要原因是外部環(huán)境變化對(duì)制度進(jìn)行沖擊造成的壓力所致。社會(huì)、文化、政治環(huán)境的變化成為推動(dòng)地方政府生態(tài)職能轉(zhuǎn)變的外生動(dòng)力。改革開放40年的經(jīng)驗(yàn)表明，傳統(tǒng)的發(fā)展模式唯GDP論，專注于物質(zhì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)，不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)，造成的環(huán)境破壞和環(huán)境污染，嚴(yán)重影響了民生發(fā)展，并且阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提升。環(huán)境污染成為全社會(huì)關(guān)心的熱點(diǎn)問題。公眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境需求的不斷增長(zhǎng)。在此背景下，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央提出建設(shè)生態(tài)文明，強(qiáng)調(diào)“綠水青山，就是金山銀山”，將環(huán)境保護(hù)和環(huán)境生態(tài)建設(shè)融入到政治建設(shè)之中，通過黨和國家機(jī)構(gòu)改革更好地貫徹綠色發(fā)展理念，并加強(qiáng)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在生態(tài)建設(shè)方面的考核。外部的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境還決定政府的生態(tài)職能發(fā)展的方向，由原來強(qiáng)調(diào)監(jiān)管功能，逐漸到強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)功能轉(zhuǎn)變。

（三）政府管理制度形成的內(nèi)生動(dòng)力

地方政府的生態(tài)管理存在職能滯后、能力不足和公共服務(wù)不足的缺陷，與人民的美好生態(tài)愿望形成張力。首先，地方政府的生態(tài)管理職能存在缺位與錯(cuò)位，往往難以符合生態(tài)環(huán)保的要求：輕視環(huán)保導(dǎo)致生態(tài)管理缺位;決策民主性不足導(dǎo)致生態(tài)政策不當(dāng);職權(quán)邊界不清導(dǎo)致部門相互推諉生態(tài)責(zé)任;生態(tài)環(huán)境考核問責(zé)制度不完善導(dǎo)致官員不作為。其次，地方政府的生態(tài)管理職能條塊分割，導(dǎo)致府際關(guān)系、部門關(guān)系協(xié)調(diào)不暢，影響政府的管理效率。在這樣的背景下，政府為了獲取公眾的滿意度，在自利性的驅(qū)動(dòng)下，在內(nèi)部形成制度改革的動(dòng)力。有的地方政府開始嘗試建立橫向的部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制。比如，云南省環(huán)境保護(hù)廳、云南省公安廳制定《關(guān)于建立環(huán)境執(zhí)法銜接配合機(jī)制的實(shí)施意見》。此外，國家推動(dòng)建構(gòu)環(huán)保督察制度，覆蓋省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）各層級(jí)政府，有利于理順環(huán)境保護(hù)中上下級(jí)縱向關(guān)系，為上級(jí)政府監(jiān)督下級(jí)政府提供了制度平臺(tái)。

三、公眾參與不足背后的政府職能缺失

由于生態(tài)環(huán)境是公共產(chǎn)品，具有鮮明的外部性特征，直接的行政干預(yù)或市場(chǎng)機(jī)制難以發(fā)揮作用，經(jīng)常出現(xiàn)政府失靈和市場(chǎng)失靈的現(xiàn)象。因此，生態(tài)環(huán)境決策不能僅僅依靠政府權(quán)威，而更加應(yīng)該對(duì)公眾開放。只有擴(kuò)大公眾參與，才能擴(kuò)大其合法性和可接受性。約翰·克萊頓·托馬斯指出，對(duì)政策質(zhì)量期望越高的公共問題，對(duì)公民參與的需求程度就越小，而對(duì)政策可接受性期望越高的公共問題，對(duì)吸納公民參與的需求程度和分享決策權(quán)力的需求程度就越大。 從實(shí)踐層面來看，我國生態(tài)建設(shè)迅速融入國際社會(huì)，通過制度創(chuàng)新推動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)。國家先后制定了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》、《環(huán)境信息公開辦法（試行）》、《關(guān)于推進(jìn)環(huán)境保護(hù)公眾參與的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》等政策法規(guī)。2015年環(huán)保部印發(fā)的《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》為公眾參與環(huán)境保護(hù)提出了目標(biāo)理想?！掇k法》包括的要素有：“適用對(duì)象”、“適用范圍”、“參與方式”。把這些要素作為公眾參與的指標(biāo)，使之與地方政府實(shí)踐進(jìn)行比較分析，可以看到公眾參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)狀（見表二）。

（一）公眾參與環(huán)境保護(hù)的困境

1.政社合作的環(huán)境治理格局還未形成

政府往往作為單一主體，公眾、環(huán)保NGO以及企業(yè)的功能作用顯現(xiàn)不出，體現(xiàn)了“政府中心主義”的特征。政社共治的格局沒有實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)起來。一是在參與渠道層面，公眾參與生態(tài)文明建設(shè)主要通過政治渠道、社會(huì)渠道以及個(gè)人渠道。政治渠道是公眾通過人大、政協(xié)、信訪等渠道參與生態(tài)建設(shè);社會(huì)渠道是公眾借助社會(huì)組織的平臺(tái)參與生態(tài)建設(shè);個(gè)人渠道是指公眾作為志愿者、社會(huì)工作者自發(fā)參與生態(tài)建設(shè)。各省市的環(huán)境狀況公報(bào)顯示，公眾參與主要通過政治渠道展開，社會(huì)化渠道較少，難以成為主導(dǎo)性機(jī)制;二是在動(dòng)員方式層面，基本上采取自上而下的社會(huì)動(dòng)員方式。政府動(dòng)用公共資源，通過宣傳、教育方式，號(hào)召和組織公眾參與生態(tài)建設(shè)。公眾缺少主動(dòng)性，處于被動(dòng)參與的狀態(tài);三是在參與過程層面，政府完全掌控環(huán)境決策的過程，公眾難以參與環(huán)保決策的議題設(shè)置、方案論證、方案制定。并且，政府在環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境評(píng)估、績(jī)效評(píng)估的過程中，還未建立召開聽證會(huì)、座談會(huì)的配套制度。此外，公眾監(jiān)督雖然具有人員多、分布廣、信息足的特點(diǎn)，但是環(huán)境監(jiān)督主要依靠環(huán)保部門自上而下的督察機(jī)制。社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用難以發(fā)揮出來。

2.公眾參與環(huán)境保護(hù)的效能低下

當(dāng)前，國家為滿足公眾的環(huán)境權(quán)提供了制度保障與政策依據(jù)，但是，參與機(jī)制還不完善，政策執(zhí)行不到位，造成公眾參與的效果不明顯。一是新《環(huán)境保護(hù)法》雖然明確了環(huán)保NGO公益訴訟的主體資格，但是法律對(duì)環(huán)境NGO起訴的主體資格限制太嚴(yán)。環(huán)保NGO公益訴訟存在立案難的問題;二是公眾參與的機(jī)制、方式與措施雖初步建立，但是還未完全覆蓋所有省份。政府通過第三方平臺(tái)，借助市場(chǎng)機(jī)制開展公共服務(wù)的動(dòng)力不足，使群眾獲得感低，降低了公眾參與環(huán)境治理的效能感;三是公眾參與環(huán)境保護(hù)局限于“事后參與”和“事中參與”。一般的做法是在生態(tài)遭受破壞之后，公眾才通過環(huán)境信訪、環(huán)保熱線反映問題。但是，環(huán)境評(píng)估、環(huán)境監(jiān)測(cè)過程中的預(yù)防性參與不足。

（二）政府職責(zé)缺失構(gòu)成公眾參與不足的內(nèi)在原因

從政府層面來看，公眾參與過程存在的諸多問題，源自生態(tài)文明建設(shè)中政府職責(zé)的缺失。首先，政府對(duì)公眾參與的制度供給職責(zé)缺失。很多地方政府沒有建立起對(duì)接公眾參與渠道的有效機(jī)制，導(dǎo)致公眾參與渠道不暢通。在政治渠道方面，對(duì)政協(xié)提案、人大建議缺乏溝通代表和委員、督導(dǎo)檢查、定期催辦、跟蹤督辦的長(zhǎng)效機(jī)制;在社會(huì)渠道方面，環(huán)保NGO的數(shù)量雖然不斷增長(zhǎng)，新環(huán)保法也規(guī)定環(huán)保NGO可以提起公益訴訟，但是國家管理環(huán)保NGO的行政化傾向，使政府與環(huán)保NGO很難建立平等協(xié)同關(guān)系。這樣，環(huán)保NGO作為參與平臺(tái)的角色定位不清，實(shí)際功能也難以發(fā)揮出來。造成上述問題的根本原因是政府轉(zhuǎn)變職能建設(shè)生態(tài)環(huán)境主要是迫于外在壓力，因應(yīng)外在的政策、規(guī)則和制度變遷，而轉(zhuǎn)變職能的內(nèi)生動(dòng)力不足。因此，政府對(duì)接受、處理和回應(yīng)公眾參與的制度建設(shè)“不上心”，沒有發(fā)揮制度供給主體的作用。

其次，政府的職能轉(zhuǎn)變忽視了公信力建設(shè)。在生態(tài)文明建設(shè)中，政府的職能轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在制度建設(shè)和制度創(chuàng)新。制度可分為正式制度和非正式制度。根據(jù)2013-2017年各省市《環(huán)境狀況公報(bào)》，正式制度主要包括：環(huán)境法律制度、生態(tài)環(huán)境管理制度，以及生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)稅收等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。與正式制度不同，非正式制度主要包括道德信念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等因素。生態(tài)領(lǐng)域的非正式制度主要包括：生態(tài)倫理、環(huán)保意識(shí)、綠色發(fā)展價(jià)值觀等。但是，當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)中非正式制度主要依靠的是宣傳教育機(jī)制獲得，公眾處于信息的被動(dòng)接受方，公眾與政府缺乏平等互利的合作機(jī)制。這直接影響了與非正式制度密切相關(guān)的社會(huì)資本的形成。所謂社會(huì)資本，主要是指社會(huì)空間中的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)、信任和行為規(guī)范。非正式制度的缺失的直接后果是削弱了政府和民眾之間在生態(tài)文明建設(shè)中信任關(guān)系，進(jìn)而消解了公眾參與以政府為主導(dǎo)的生態(tài)文明建設(shè)的自主性、能動(dòng)性和積極性。

再次，政府對(duì)公眾參與的回應(yīng)職責(zé)缺失。在生態(tài)文明建設(shè)中，政府將生態(tài)環(huán)境歸口于不同的部門進(jìn)行監(jiān)管，造成了職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)不清、政出多門的現(xiàn)象。比如，發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、農(nóng)業(yè)部、水利部都可從各自權(quán)益出發(fā)開展建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)。部門職能不清，權(quán)責(zé)不一致，會(huì)導(dǎo)致不同部門相互推諉塞責(zé)，不能及時(shí)有效回應(yīng)公眾的環(huán)保訴求，影響公眾參與環(huán)保的效能，最終挫傷公眾參與的積極性。

總而言之，政府對(duì)生態(tài)環(huán)境的防治職能，體現(xiàn)了濃厚的行政管理色彩，強(qiáng)調(diào)自上而下單向度的權(quán)力控制。制度供給、公信力和回應(yīng)職能缺失表明，上級(jí)政府與下級(jí)政府之間，政府與公眾之間，部門與部門之間，缺少雙向溝通的機(jī)制。

四、構(gòu)建系統(tǒng)化的政府與公眾互動(dòng)機(jī)制

在生態(tài)文明建設(shè)中，政府職能體現(xiàn)了“重管理、輕溝通”的特點(diǎn)。政府與公眾缺乏互動(dòng)交流機(jī)制，直接影響公眾參與環(huán)境保護(hù)的自主性和積極性。結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)中政府職責(zé)的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與發(fā)展機(jī)制，我們要借鑒國外成功經(jīng)驗(yàn)，以激發(fā)交流溝通為導(dǎo)向，開展“互信-參與-回應(yīng)”的制度建設(shè)，構(gòu)建政府與公眾的系統(tǒng)化互動(dòng)機(jī)制。

（一）建立政府與公眾的互信機(jī)制

政府與公眾的相互信任是指公眾與政府在長(zhǎng)期互動(dòng)過程中逐漸形成的相互信賴與期待。它包括兩層涵義：政府對(duì)公眾的信任與公眾對(duì)政府的信任。從公眾參與的角度來看，政府對(duì)公眾的信任指政府相信公眾參與能夠提升政府的公共治理績(jī)效。公眾對(duì)政府的信任是指公眾相信政府能夠推進(jìn)公民有序參與，進(jìn)而促進(jìn)官民合作。政府與公眾互信度決定公眾參與環(huán)境保護(hù)的可能性與有效性。首先，政府對(duì)公眾的信任成為阻礙公眾參與環(huán)境保護(hù)的重要障礙。曾婧婧、宋嬌嬌認(rèn)為，政府支持公眾參與的影響主要是通過政府信任公眾實(shí)現(xiàn)的。 現(xiàn)實(shí)的情況表明，在生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域，政府對(duì)公眾表現(xiàn)出較強(qiáng)的不信任感。這是因?yàn)楣娋芙^擔(dān)負(fù)起生態(tài)建設(shè)的公共責(zé)任。人們往往為保護(hù)個(gè)人利益，而不惜以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價(jià)。近年來發(fā)生的環(huán)境鄰避效應(yīng)就是典型的例子。比如2014年的杭州余杭事件、2016年高陵焚燒廠事件、2017年上海金山PX項(xiàng)目事件。很多群眾就認(rèn)為“這個(gè)項(xiàng)目很需要，但就是不要建在我家邊”。由于環(huán)境領(lǐng)域中的利益沖突對(duì)公眾形象的消解，政府對(duì)公眾的信任度不高。政府認(rèn)為公民注重保護(hù)個(gè)人利益，而缺少公共精神，進(jìn)而對(duì)公眾參與環(huán)保的預(yù)期不樂觀，并對(duì)其實(shí)效性持否定態(tài)度。其次，公眾對(duì)政府的信任影響公眾的參與熱情。當(dāng)公眾對(duì)政府的信任度降低時(shí)，公眾認(rèn)為參與環(huán)境保護(hù)難以產(chǎn)生實(shí)際效果，最終挫傷公眾參與的積極性。當(dāng)前，由于環(huán)保部門工作方式不規(guī)范，工作機(jī)制不健全，對(duì)環(huán)境污染問題處置不當(dāng)，極大損害了政府公信力。近年來，我國環(huán)境群體性事件頻發(fā)即是明證。如，2012年的“什邡事件”、2014年的廣東茂名PX事件、2014年浙江余杭中泰事件，等等。

為了增強(qiáng)政府與民眾互信，關(guān)鍵是建立完善的信息公開機(jī)制。主要從以下幾個(gè)方面著手開展建設(shè)：一是明確公開信息的范圍保障公眾的知情權(quán)?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》《環(huán)境信息公開辦法（試行）》雖然規(guī)定了信息公開的范圍，但是比較籠統(tǒng)不夠具體，給予行政機(jī)關(guān)比較大的自由裁量權(quán)。新《環(huán)境保護(hù)法》要求公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費(fèi)的征收和使用情況等信息。但是對(duì)信息公開操作機(jī)制的規(guī)定還不夠具體化。目前，生態(tài)環(huán)保等部門制定政策對(duì)信息公開作了改革創(chuàng)新。比如，2017年，環(huán)保部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)環(huán)保設(shè)施和城市污水垃圾處理設(shè)施向公眾開放指導(dǎo)意見》。這些政策對(duì)信息公開的內(nèi)容，步驟作了規(guī)定，更加有利于實(shí)現(xiàn)民眾的知情權(quán);二是增強(qiáng)信息獲取的便捷性及時(shí)性。建立多渠道的信息獲取方式，暢通發(fā)布會(huì)、政府公報(bào)、報(bào)紙、雜志、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)、微博、微信等信息獲取渠道。一些地方省份通過整合信息渠道增強(qiáng)信息公開的及時(shí)性。福建省正在推進(jìn)“全省環(huán)保數(shù)據(jù)資源中心”和“環(huán)保在線監(jiān)控?cái)?shù)據(jù)共享平臺(tái)（二期）”建設(shè);三是要加大信息公開考核機(jī)制的建設(shè)力度，在督查、問責(zé)和績(jī)效考核中將信息公開作為重要的指標(biāo)內(nèi)容。

（二）健全公眾參與的程序性制度

新《環(huán)境保護(hù)法》、《公眾參與環(huán)境保護(hù)辦法》的制定，明確要求保障公民的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，并且規(guī)定了座談會(huì)、專家論證會(huì)和聽證會(huì)等多種參與方式。重慶市、陜西省等地關(guān)于《辦法》的實(shí)施意見，也明確規(guī)定了公眾的參與權(quán)利和方式。可見，公眾參與的實(shí)體性制度得到完善。特別是環(huán)境公益訴訟制度開啟了公眾參與環(huán)保的法律之門，使公眾參與得到更加強(qiáng)勁有力的保障。當(dāng)前，一些地方政府紛紛出臺(tái)政策引導(dǎo)社會(huì)參與。如廣東省、青海省制定了環(huán)境監(jiān)測(cè)社會(huì)化改革辦法。這些制度創(chuàng)新成為推動(dòng)公眾參與的有效的配套性措施，但還是缺乏規(guī)范性程序制度。比較而言，美國的《環(huán)境政策法》專門規(guī)定了“公民訴訟條款”，是保障環(huán)境公益訴訟的有效法律機(jī)制。英國的“公民陪審團(tuán)”制度，運(yùn)用了傾聽、詢問、質(zhì)詢、觀察、討論、辯論和協(xié)商等多種方式，是西方國家推崇的環(huán)境決策公眾參與的模式之一。 德國的環(huán)境團(tuán)體訴訟制度根據(jù)德國民法典、社會(huì)團(tuán)體法，不斷加強(qiáng)公眾參與機(jī)制建設(shè)。 通過借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，我們要通過立法，制定生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)ｉT的程序性制度。在參與主體方面，采取隨機(jī)抽選的方式選取環(huán)境聽證會(huì)、座談會(huì)和論證會(huì)的參加者，最大限度地?cái)U(kuò)大參與主體的范圍;在參與過程方面，將民主協(xié)商機(jī)制納入到聽證會(huì)、座談會(huì)和論證會(huì)之中，最大限度地聽取公眾意見;在參與結(jié)果方面，使公眾意見成為財(cái)政撥款的必備前提，確立落實(shí)參與報(bào)告的問責(zé)機(jī)制，從而提升環(huán)境保護(hù)公眾參與制度的實(shí)效性;在參與保障方面，建立公眾參與環(huán)境保護(hù)的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)貼等激勵(lì)機(jī)制。

（三）理順政府職責(zé)增強(qiáng)政府回應(yīng)民意的能力

互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展和公民權(quán)利意識(shí)的增長(zhǎng)，提升了公眾參與環(huán)境保護(hù)的熱情，政府只有進(jìn)行有效回應(yīng)，充分吸收公眾的環(huán)保意見，才能實(shí)現(xiàn)公眾的生態(tài)訴求。作為回應(yīng)主體，政府管理體制對(duì)其回應(yīng)力具有直接影響。我國生態(tài)管理體系中“條塊分割”，部門權(quán)責(zé)不明晰的問題，嚴(yán)重影響了其生態(tài)服務(wù)效率，導(dǎo)致其回應(yīng)力弱化和虛化。政府部門職能權(quán)責(zé)不清對(duì)參與效能產(chǎn)生了負(fù)面效應(yīng)。因此，中央在《生態(tài)文明體制改革總體方案》中指出：要著力解決部門職能交叉重復(fù)，地方規(guī)劃朝令夕改等問題。當(dāng)前，我國在生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域理順政府職責(zé)的主要方法是整合與協(xié)調(diào)。一是采取機(jī)構(gòu)合并的方法，解決部門職能交叉問題。例如，2018年3月的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案組建與生態(tài)建設(shè)密切相關(guān)的自然資源部。新組建了自然資源部將國土資源部與發(fā)改委、住建部、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)部等7各部門的職責(zé)進(jìn)行合并;二是健全部門協(xié)調(diào)機(jī)制。近來年，一些地方政府推進(jìn)的河長(zhǎng)制、環(huán)保垂直管理制，以及青海省推進(jìn)的行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，貴州省推進(jìn)的檢察機(jī)關(guān)與環(huán)保主管部門銜接機(jī)制，就是強(qiáng)調(diào)聯(lián)動(dòng)協(xié)作、協(xié)商統(tǒng)籌、信息共享等原則，旨在建構(gòu)權(quán)責(zé)明確、協(xié)調(diào)有序、分工合作的管理體制，形成環(huán)境治理的合力。例如，河長(zhǎng)制明確了市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村各層級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)，就有利于明確河湖管理保護(hù)的主體責(zé)任，形成上下聯(lián)動(dòng)、各部門合作的工作機(jī)制。比較而言，法國制定專門的環(huán)境協(xié)商法，建立“生態(tài)轉(zhuǎn)型國家委員會(huì)”作為落實(shí)此法的獨(dú)立管理部門，推進(jìn)部門協(xié)調(diào)管理自然環(huán)境問題。 法國公民通過上述協(xié)商機(jī)制，有效參與到環(huán)境議題設(shè)置、環(huán)境立法、環(huán)境資源管理、以及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管之中。以法國為鑒，我國在環(huán)境保護(hù)中可以大力發(fā)展政府協(xié)商，建立生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)ｉT的政府協(xié)商機(jī)制，從而推動(dòng)部門協(xié)調(diào)，提升政府的回應(yīng)力。

注釋：

林毅夫.關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：誘致性變遷與強(qiáng)制性變遷//科斯、阿爾欽、諾思等.財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷.三聯(lián)書店上海分店、上海人民出版社.1996年版.

約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與.中國人民大學(xué)出版社.2005年版.第32頁.

曾婧婧、宋嬌嬌.政府對(duì)公眾的信任：公眾參與的橋梁.公共行政評(píng)論.2017（1）.

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彭峰.生態(tài)文明建設(shè)的域外經(jīng)驗(yàn)——以法國環(huán)境協(xié)商法為例.環(huán)境保護(hù).2013（8）.第73-75頁.