摘 要 2017年7月1日，新修訂的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》開(kāi)始實(shí)施，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度正式建立。舉證責(zé)任分配是行政公益訴訟制度中的重要內(nèi)容，關(guān)系到對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)和訴訟公平正義的實(shí)現(xiàn)。本文從行政公益訴訟參與主體角度對(duì)舉證責(zé)任分配問(wèn)題進(jìn)行探析，并對(duì)舉證責(zé)任如何分配提出設(shè)計(jì)方案，力圖為行政公益訴訟司法實(shí)踐提供借鑒，讓行政公益訴訟制度更好地發(fā)揮保護(hù)公益的作用。

關(guān)鍵詞 行政公益訴訟 舉證責(zé)任 調(diào)查取證權(quán)

作者簡(jiǎn)介：馮桂波，天津市寶坻區(qū)人民檢察院民事行政檢察部檢察官助理。

中圖分類號(hào)：D925 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.09.287

一、舉證責(zé)任分配的理論分歧

在檢察機(jī)關(guān)提起的行政公益訴訟中舉證責(zé)任如何分配，目前學(xué)界有不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)與行政訴訟法確立的舉證原則保持一致實(shí)行舉證責(zé)任倒置。因?yàn)?017年7月1日開(kāi)始實(shí)施的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》正式確立了檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟制度，既然行政公益訴訟制度被寫入了行政訴訟法，那么其舉證責(zé)任分配就應(yīng)遵循行政訴訟法所確立的舉證責(zé)任分配原則，由被訴行政機(jī)關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任，即我們所說(shuō)的舉證責(zé)任倒置;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任。因?yàn)樵谛姓V訟中被告是代表國(guó)家行使行政職權(quán)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，在行政活動(dòng)中占據(jù)主動(dòng)地位，最清楚地掌握作出具體行政行為的法律依據(jù)和證據(jù)材料，實(shí)行舉證責(zé)任倒置的初衷是平衡原被告雙方不平等的法律地位的需要。而行政公益訴訟中的原告是檢察機(jī)關(guān)，與被訴行政機(jī)關(guān)具有對(duì)等的法律地位，擁有足以與行政機(jī)關(guān)抗衡的公權(quán)力，并非訴訟中的弱者。故舉證責(zé)任倒置在行政公益訴訟中并不適用，應(yīng)實(shí)行“誰(shuí)主張，誰(shuí)舉證”，由檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)主要舉證責(zé)任。

二、檢察機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任，兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第二十二條規(guī)定：“人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料：（一）行政公益訴訟起訴書(shū)，并按照被告人數(shù)提出副本;（二）被告違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的證明材料;（三）檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機(jī)關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料?！彪m然此規(guī)定比較簡(jiǎn)單，但不難看出立法的本意要求檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)一定的舉證責(zé)任。另外，因法律賦予了檢察機(jī)關(guān)調(diào)查取證權(quán)，檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟中并不像普通行政訴訟中的原告處于相對(duì)弱勢(shì)地位，所以在行政公益訴訟中檢察機(jī)關(guān)有能力承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。

根據(jù)目前行政公益訴訟工作相關(guān)程序規(guī)定，“人民檢察院發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為導(dǎo)致國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)先向負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，在行政機(jī)關(guān)收到檢察建議書(shū)后仍不履行職責(zé)時(shí)，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！睋?jù)此可知，提出檢察建議是檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟前的必經(jīng)程序，而檢察機(jī)關(guān)在提出檢察建議前就已經(jīng)收集了行政機(jī)關(guān)未依法履職的相關(guān)證據(jù)。進(jìn)入訴訟程序后，檢察機(jī)關(guān)將已經(jīng)收集到的證據(jù)直接提交到法庭進(jìn)行質(zhì)證，不僅可以作為人民法院審理案件的重要證據(jù)，而且可以節(jié)約司法資源。檢察機(jī)關(guān)作為原告向人民法院提起行政公益訴訟，除了需要證明訴前程序已經(jīng)履行完畢外，還應(yīng)提交以下證據(jù)：一是證明訴訟主體適格，即提起公益訴訟的檢察機(jī)關(guān)應(yīng)證明自己具有正當(dāng)授權(quán)，且具有該案管轄權(quán);二是證明損害事實(shí)客觀存在，主要體現(xiàn)在國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到了侵害且受侵害狀態(tài)持續(xù)存在。主要有現(xiàn)場(chǎng)勘查筆錄、調(diào)查筆錄、詢問(wèn)筆錄，現(xiàn)場(chǎng)照片、錄像、衛(wèi)星云圖等;三是針對(duì)因行政機(jī)關(guān)不作為造成公共利益受到損害的行政公益訴訟案件，檢察機(jī)關(guān)還需要證明被訴行政機(jī)關(guān)具有防止此損害發(fā)生的職責(zé)。

三、行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任

因行政訴訟中原、被告訴訟力量對(duì)比懸殊，以及所涉及到的法律法規(guī)和相關(guān)司法解釋數(shù)量眾多且內(nèi)容復(fù)雜，非專業(yè)人士一般難以準(zhǔn)確掌握。為平衡雙方利益，我國(guó)行政訴訟法證據(jù)規(guī)則實(shí)行舉證責(zé)任倒置，即針對(duì)原告所提出的特定事實(shí)主張，由被訴行政機(jī)關(guān)就該事實(shí)主張承擔(dān)否定其成立的舉證責(zé)任，否則將承擔(dān)敗訴的法律后果。

根據(jù)“先取證后裁決”原則，行政機(jī)關(guān)在作出行政行為前應(yīng)當(dāng)充分收集相關(guān)證據(jù)，然后根據(jù)獲取的證據(jù)和相關(guān)法律法規(guī)作出具體行政行為。因此行政機(jī)關(guān)往往是第一手信息資料的占有者，在作出行政行為之前就已經(jīng)掌握了證據(jù)，尤其在沒(méi)有具體受害人的行政行為中，證據(jù)一般是行政機(jī)關(guān)單方面收集并認(rèn)定的。在傳統(tǒng)的行政訴訟中，行政機(jī)關(guān)需要對(duì)被訴的具體行政行為的合法性承擔(dān)說(shuō)服責(zé)任，須證明作出的行政行為具有相應(yīng)的法律法規(guī)依據(jù)以及程序合法，如果行政機(jī)關(guān)拒不提供或者逾期未提供證據(jù)，視為被訴具體行政行為沒(méi)有相應(yīng)的依據(jù)。行政公益訴訟雖屬于行政訴訟范疇，但行政機(jī)關(guān)在訴訟中承擔(dān)的舉證責(zé)任有別于行政訴訟。在行政公益訴訟中審查行政機(jī)關(guān)的行政行為遵循的是“違法規(guī)則”原則，即無(wú)論行政機(jī)關(guān)是否嚴(yán)格依照法律法規(guī)的規(guī)定以及經(jīng)過(guò)合法的程序作出具體行政行為，只要客觀上造成了國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到損害，就認(rèn)定該行政機(jī)關(guān)對(duì)此損害承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。所以在行政公益訴訟中行政機(jī)關(guān)的舉證責(zé)任分配，既應(yīng)遵循行政訴訟法關(guān)于舉證責(zé)任分配的基本要求，又應(yīng)該體現(xiàn)行政公益訴訟區(qū)別于傳統(tǒng)的行政訴訟制度的特點(diǎn)，具體有：一是提供行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)范圍，即行政機(jī)關(guān)履行或不履行相關(guān)職責(zé)的

法律規(guī)定，用于人民法院判斷行政機(jī)關(guān)是否具有防止公益遭受損害的職責(zé);二是對(duì)行政行為的合法性承擔(dān)舉證責(zé)任，即由行政機(jī)關(guān)向法庭提供其作出具體行政行為所依據(jù)的法律法規(guī)、司法解釋或其他規(guī)范性文件;三是證明檢察機(jī)關(guān)指出的公共利益受到侵害的情形不存在;四是對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟沒(méi)有達(dá)到或超過(guò)起訴期限承擔(dān)舉證責(zé)任。

四、行政公益訴訟舉證責(zé)任的實(shí)踐

（一）完善檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查取證權(quán)

調(diào)查取證是檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展公益訴訟工作的重要環(huán)節(jié)。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)在開(kāi)展行政公益訴訟工作時(shí)擁有調(diào)查取證權(quán)，但該項(xiàng)權(quán)力不同于偵查部門的調(diào)查取證權(quán)具有強(qiáng)制性，它是一種非強(qiáng)制性的調(diào)查權(quán)。然而在行政公益訴訟中作為被調(diào)查對(duì)象的行政機(jī)關(guān)卻擁有查封、扣押財(cái)務(wù)，凍結(jié)存款甚至限制人身自由等強(qiáng)制性權(quán)力，一定程度上阻礙了檢察機(jī)關(guān)依法開(kāi)展調(diào)查取證工作。鑒于檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟證據(jù)收集過(guò)程中存在調(diào)查取證難度大以及行政機(jī)關(guān)經(jīng)常不配合的情況，筆者認(rèn)為應(yīng)賦予檢察機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)膹?qiáng)制性調(diào)查取證權(quán)，具體而言就是檢察機(jī)關(guān)在行政公益訴訟調(diào)查取證過(guò)程中遇到當(dāng)事人、行政機(jī)關(guān)不配合或者證據(jù)有可能滅失等緊急情況需要馬上予以調(diào)查收集時(shí)，通過(guò)強(qiáng)制性的調(diào)查取證手段將證據(jù)予以固定，從而保障行政公益訴訟工作的順利進(jìn)行，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在維護(hù)公益中的作用。

（二）支持賦予人民法院獨(dú)立的調(diào)查取證權(quán)

新修訂的《行政訴訟法》第三十九條、第四十條規(guī)定了人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)，有權(quán)向有關(guān)行政機(jī)關(guān)以及其他組織、公民調(diào)取證據(jù)。此規(guī)定明確了在行政訴訟中人民法院為了查清案件事實(shí)，可以積極主動(dòng)地調(diào)查取證。行政公益訴訟制度設(shè)計(jì)的目的在于維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，人民法院作為國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，同樣擔(dān)負(fù)著維護(hù)公共利益的職責(zé)，在行政公益訴訟中理應(yīng)賦予人民法院獨(dú)立的調(diào)查取證權(quán)。

我國(guó)行政訴訟證據(jù)規(guī)則賦予了人民法院調(diào)取證據(jù)的權(quán)利，但是這種立法傾向性也容易導(dǎo)致人民法院調(diào)取證據(jù)來(lái)支持行政行為的合法性。為了避免這種情況，新修訂的《行政訴訟法》第四十條對(duì)人民法院的調(diào)查取證權(quán)進(jìn)行了限制，即“人民法院不得為證明行政行為的合法性調(diào)取被告作出行政行為時(shí)未收集的證據(jù)”。由此可知，行政訴訟證據(jù)規(guī)則中人民法院調(diào)取證據(jù)并非不受限制，而應(yīng)秉持客觀中立的態(tài)度來(lái)調(diào)取證據(jù)，以便查明案件事實(shí)。行政公益訴訟亦不例外，為了實(shí)現(xiàn)原被告雙方利益的相對(duì)平衡，應(yīng)對(duì)人民法院依職權(quán)調(diào)取證據(jù)進(jìn)行限制，即在審理行政公益訴訟案件時(shí)難認(rèn)定國(guó)家利益、公共利益是否受到侵害，人民法院可以主動(dòng)調(diào)取相關(guān)證據(jù)。

行政公益訴訟作為一種新興的訴訟制度，有別于傳統(tǒng)的行政訴訟，能否對(duì)行政公益訴訟舉證責(zé)任進(jìn)行合理配置，關(guān)系到對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)以及訴訟公平正義的實(shí)現(xiàn)。需要盡快從立法層面上建立起符合司法實(shí)踐需要的行政公益訴訟舉證責(zé)任分配制度，從而使公益訴訟更好地發(fā)揮保護(hù)公益的作用。