摘要：公務(wù)員與機(jī)關(guān)發(fā)生的內(nèi)部行政糾紛而采取內(nèi)部申訴的解決方式已經(jīng)難以適應(yīng)保護(hù)公務(wù)員合法權(quán)益的現(xiàn)實(shí)需要，也不利于內(nèi)部行政糾紛的解決。在這種背景下，一種被稱為內(nèi)部行政訴訟的制度呼之欲出。內(nèi)部行政訴訟制度既吸收了普通行政訴訟制度的經(jīng)驗(yàn)，又充分考慮到內(nèi)部糾紛的特點(diǎn)，是一種適合我國(guó)國(guó)情的內(nèi)部糾紛解決制度。內(nèi)部行政訴訟制度的構(gòu)建，要突破傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系的理論束縛，賦予公務(wù)員以行政訴權(quán)，建立更高層次垂直管理的行政法院。要制定專門的內(nèi)部行政訴訟法律制度，為內(nèi)部行政訴訟制度的管轄、審級(jí)、程序、執(zhí)行等提供法律依據(jù)。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部行政糾紛；內(nèi)部行政訴訟制度；公務(wù)員行政訴權(quán)；行政法院

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-854X（2018）10-0116-07

一、“內(nèi)部行政訴訟制度”的提出

當(dāng)公務(wù)員與其所在機(jī)關(guān)之間因職務(wù)行為發(fā)生糾紛而損害了公務(wù)員合法權(quán)益時(shí)，該如何救濟(jì)？現(xiàn)行體制下，可以救濟(jì)的渠道主要是申訴：向所在機(jī)關(guān)申訴，或是向上級(jí)行政監(jiān)察機(jī)關(guān)申訴。但現(xiàn)實(shí)中，這種申訴的效果并不理想，沒(méi)有真正起到保護(hù)和救濟(jì)的作用。新型的專門解決公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間糾紛的制度設(shè)想，既吸收了普通行政訴訟的合理內(nèi)核，又是一種不同于普通行政訴訟的制度。本文稱之為“內(nèi)部行政訴訟”制度。

根據(jù)行政行為的對(duì)象不同，行政行為分為外部行政行為和內(nèi)部行政行為，前者是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間發(fā)生的行政糾紛，而后者是行政機(jī)關(guān)與其內(nèi)部工作人員之間發(fā)生的行政糾紛，機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員所作出的涉及其權(quán)利義務(wù)的決定就屬于內(nèi)部行政行為。對(duì)外部行政行為不服的救濟(jì)方式已經(jīng)建立，那就是通常所說(shuō)的行政訴訟制度，正如《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》（以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》）中所規(guī)定的，其指公民、法人或其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)授權(quán)組織的行政行為侵犯其合法權(quán)益，而向人民法院尋找救濟(jì)的一種訴訟制度。由于其處理的是行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人的關(guān)系，是一種外部的行政法律關(guān)系，可以算作一種外部的普通行政訴訟制度。

內(nèi)部行政訴訟制度與普通行政訴訟制度相比，有如下特點(diǎn)：一是解決的糾紛是機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的糾紛。這是一種具有行政隸屬關(guān)系的特點(diǎn)，也可以稱為內(nèi)部法律關(guān)系。內(nèi)部行政糾紛，不僅包括行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員，還包括所有公權(quán)力機(jī)關(guān)與其工作人員之間的內(nèi)部糾紛，即《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》（以下簡(jiǎn)稱《公務(wù)員法》）中所界定的公務(wù)員與其所在單位之間的行政爭(zhēng)議。二是其針對(duì)的是機(jī)關(guān)對(duì)其公務(wù)員所做的一定的內(nèi)部行政行為，這種內(nèi)部行政行為通常包括年度考核等級(jí)的確定、職務(wù)晉升、行政處分問(wèn)題等。① 三是在內(nèi)部訴訟制度設(shè)計(jì)上體現(xiàn)出與普通行政訴訟制度既有區(qū)別又有聯(lián)系的內(nèi)容。內(nèi)部行政訴訟也是一種行政訴訟，是可以充分利用行政訴訟解決糾紛的科學(xué)方式，是解決機(jī)關(guān)內(nèi)部糾紛的工具。普通行政訴訟對(duì)解決糾紛的有效性已經(jīng)為實(shí)踐所證明，它設(shè)立有專門的第三方機(jī)關(guān)即人民法院，擁有專業(yè)的法官、專門的審理程序等。內(nèi)部行政糾紛也采取一種具有行政訴訟特點(diǎn)的方式進(jìn)行，但其內(nèi)部性又決定了其不同于普通行政訴訟。其內(nèi)部性就是根據(jù)內(nèi)部糾紛的特點(diǎn)，對(duì)解決糾紛的方式采取特殊化的處理。特殊化指在審查機(jī)構(gòu)的設(shè)置、當(dāng)事人的規(guī)定、甚至在審級(jí)等方面，對(duì)普通行政訴訟程序進(jìn)行吸收和改造后，建立一種新型的解決內(nèi)部糾紛的制度。

二、建立內(nèi)部行政訴訟制度是解決公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間糾紛的現(xiàn)實(shí)需要

對(duì)公務(wù)員與其所在機(jī)關(guān)之間發(fā)生的糾紛，雖然 《公務(wù)員法》以及《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱《行政監(jiān)察法》）等都提供了解決的途徑，但其解決的渠道是申請(qǐng)復(fù)核、申訴與控告，主要是申訴。公務(wù)員申訴是指公務(wù)員對(duì)機(jī)關(guān)做出的涉及本人權(quán)益的人事處理決定不服，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出意見，要求變更或者撤銷原處理后重新予以處理的行為。② 從現(xiàn)行申訴解決糾紛的規(guī)定來(lái)看，至少存在以下明顯的弊端：

（1）解決機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性、專職性和常設(shè)性。在現(xiàn)行申訴制度中，參與解決內(nèi)部糾紛的機(jī)關(guān)可能是：作出處理的原機(jī)關(guān)、同級(jí)公務(wù)員主管部門、本級(jí)黨委政府、公務(wù)員上一級(jí)主管部門等，這些解決機(jī)構(gòu)都是國(guó)家機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)關(guān)，解決機(jī)構(gòu)與原處理機(jī)關(guān)關(guān)系密切，存在著領(lǐng)導(dǎo)、指揮、合作等關(guān)系，難以站在中立客觀的立場(chǎng)上解決糾紛；具體負(fù)責(zé)解決糾紛的工作人員也屬于系統(tǒng)內(nèi)部人員，難以逃脫行政干預(yù)的嫌疑。而且，解決機(jī)構(gòu)與審理人員也缺乏專業(yè)性和專職性。按照現(xiàn)行申訴解決制度，只有在受理申訴案件后，相關(guān)機(jī)關(guān)才抽調(diào)人員臨時(shí)組成公務(wù)員申訴公正委員會(huì)，對(duì)案件進(jìn)行受理和審理，也就是說(shuō)，該審理機(jī)構(gòu)具有臨時(shí)性，不是固定的、常設(shè)的處理糾紛的機(jī)構(gòu)；負(fù)責(zé)處理糾紛的公正委員會(huì)的人員也不是固定的，而是在公正委員會(huì)組成時(shí)由受理機(jī)關(guān)中的相關(guān)工作機(jī)構(gòu)的人員組成，不具有專職性特點(diǎn)?？梢?，負(fù)責(zé)處理內(nèi)部糾紛的機(jī)構(gòu)，沒(méi)有將糾紛解決的功能與其他功能分離，客觀上造成對(duì)糾紛解決的不重視。申訴機(jī)構(gòu)設(shè)置及其人員安排的特點(diǎn)，并不符合糾紛解決機(jī)構(gòu)所應(yīng)該具有的獨(dú)立性、專職性、常設(shè)性等基本要求，難以發(fā)揮其解決內(nèi)部行政糾紛的作用。

（2）解決糾紛的多重性加劇了糾紛解決的復(fù)雜性。在公務(wù)員內(nèi)部糾紛解決的過(guò)程中，不僅有原處理機(jī)關(guān)的介入，還有同級(jí)政府、黨委、上級(jí)機(jī)關(guān)的介入，層次多。更為復(fù)雜的是，對(duì)行政機(jī)關(guān)與其公務(wù)員的行政糾紛，還有一個(gè)專門的行政監(jiān)察渠道，這是行政機(jī)關(guān)所特有的渠道。對(duì)不同公務(wù)員設(shè)置多種形式，不僅不符合糾紛解決的統(tǒng)一性原則，而且也造成糾紛解決的混亂現(xiàn)象。

（3）解決程序缺乏公開性。審查是申訴后的重要一環(huán)，也是關(guān)系到申訴決定是否公正客觀的重要保證。但是我國(guó)《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》中沒(méi)有關(guān)于公開審查申訴請(qǐng)求的程序規(guī)定，而且作為詳細(xì)規(guī)定申訴程序的《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》也同樣沒(méi)有規(guī)定。按照現(xiàn)行申訴制度，似乎涉事的公務(wù)員只是將申訴書遞交后，就只能等待結(jié)果，沒(méi)有類似于法院開庭式地出庭陳述、質(zhì)證等程序。審查機(jī)構(gòu)經(jīng)過(guò)“閉門”審查，將申訴決定送給相關(guān)的當(dāng)事人后，就算完成了自己的工作。審查的過(guò)程不僅不對(duì)外公開，而且對(duì)申訴人也不公開，這種書面審查的做法，缺乏雙方當(dāng)事人當(dāng)面說(shuō)明事實(shí)真相的機(jī)會(huì)，難以保證科學(xué)地作出申訴決定。

（4）解決過(guò)程缺乏查明事實(shí)的科學(xué)證據(jù)規(guī)則。查明事實(shí)真相，不僅需要雙方當(dāng)事人的現(xiàn)場(chǎng)對(duì)質(zhì)，也需要科學(xué)的證據(jù)規(guī)則。而相關(guān)法律以及《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》中除了要求公務(wù)員提交“原人事處理決定、復(fù)核決定或者申訴處理決定等材料的復(fù)印件”外，沒(méi)有任何要求被申訴方提供證據(jù)的規(guī)定，雖然也有“受理機(jī)關(guān)對(duì)涉及公務(wù)員申訴、再申訴事項(xiàng)，有權(quán)進(jìn)行調(diào)查”的規(guī)定，但不是必然的程序，對(duì)受理機(jī)關(guān)是否調(diào)查以及調(diào)查的程度如何，沒(méi)有剛性規(guī)定。其結(jié)果往往是受理機(jī)關(guān)只作少量調(diào)查甚至不調(diào)查，在這種情況下，受理機(jī)關(guān)很難充分了解事實(shí)，難以保證對(duì)事實(shí)的查清，沒(méi)有充分事實(shí)的決定是不科學(xué)的，對(duì)申訴公務(wù)員來(lái)說(shuō)是不公正的。

（5）對(duì)裁決結(jié)果的執(zhí)行缺乏剛性?！豆珓?wù)員申訴規(guī)定（試行）》雖然也對(duì)申訴決定的執(zhí)行提出了具體措施，包括要求處理機(jī)關(guān)“及時(shí)予以糾正”，不執(zhí)行的，將“對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員”作出相關(guān)處理等，但沒(méi)有規(guī)定執(zhí)行程序啟動(dòng)，缺乏執(zhí)行的期限，使得這些規(guī)定形同虛設(shè)，達(dá)不到預(yù)設(shè)目的。

由于公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間的糾紛是通過(guò)內(nèi)部申訴途徑解決，以及現(xiàn)行申訴程序存在著各種缺陷，實(shí)踐中的申訴途徑解決的效果并不好，沒(méi)有及時(shí)有效解決內(nèi)部糾紛和矛盾，沒(méi)能為公務(wù)員的合法權(quán)益提供可行的保障機(jī)制。

三、內(nèi)部行政訴訟制度的特點(diǎn)及優(yōu)勢(shì)

1. 內(nèi)部行政訴訟制度考慮到我國(guó)公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間內(nèi)部糾紛的特點(diǎn)

也許有人會(huì)問(wèn)：既然通過(guò)申訴方式，效果并不好，那么，將公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間的內(nèi)部糾紛直接納入普通行政訴訟受案范圍，按照行政訴訟方式來(lái)解決，不是更好嗎？這一點(diǎn)，早就有學(xué)者提出過(guò)，尤其是在《行政訴訟法》修改過(guò)程中，呼聲更高，但最終沒(méi)有被采納?！缎姓V訟法》第13條明確將“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免等決定”排除在行政訴訟的受案范圍之外，甚至也將其排除在行政復(fù)議的受案范圍之外。之所以不能將公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間的糾紛納入普通行政訴訟制度中，不僅是因?yàn)闄C(jī)關(guān)與公務(wù)員之間所發(fā)生的糾紛，與行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間所發(fā)生的糾紛在性質(zhì)上不同，而且也因?yàn)樗婕暗臋C(jī)關(guān)也不同于普通行政訴訟的行政主體。普通行政訴訟的被告主體是行政機(jī)關(guān)或法律法規(guī)的授權(quán)組織，都具有典型的行政特點(diǎn)，而內(nèi)部行政訴訟的被告主體則較為復(fù)雜。

《公務(wù)員法》實(shí)施后，公務(wù)員的范圍得到了空前的擴(kuò)大，不僅包括行政機(jī)關(guān)的公務(wù)員，還包括黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)，甚至民主黨派機(jī)關(guān)的公務(wù)員。這些機(jī)關(guān)中納入國(guó)家行政編制、行使國(guó)家權(quán)力并由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)的人員都被稱為國(guó)家公務(wù)員，但當(dāng)這些機(jī)關(guān)與其公務(wù)員之間發(fā)生行政糾紛時(shí)，普通行政訴訟僅將行政機(jī)關(guān)作為被告的框架就難以將上述機(jī)關(guān)包括在內(nèi)。特別是將黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)作為被告來(lái)審理，更是行政訴訟法所難以包含的內(nèi)容，也難以適用普通行政訴訟程序。簡(jiǎn)單地將公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間發(fā)生的內(nèi)部糾紛納入到現(xiàn)在的普通行政訴訟制度中，在法理上說(shuō)不通。在解決內(nèi)部糾紛的方式上也不能采取普通行政訴訟的救濟(jì)渠道，必須另辟蹊徑，建立一種與內(nèi)部糾紛解決相匹配的糾紛解決制度。因此，建立適合機(jī)關(guān)與公務(wù)員糾紛特點(diǎn)且又吸納行政訴訟解決糾紛優(yōu)勢(shì)的制度，就成為一種必然的選擇。

2. 內(nèi)部行政訴訟制度將對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部糾紛解決起到積極的作用

第一，將有效解決機(jī)關(guān)內(nèi)部的行政糾紛。機(jī)關(guān)內(nèi)部行政糾紛不僅要解決，而且還要高效地解決。由于申訴解決機(jī)制存在諸多問(wèn)題，這導(dǎo)致其解決糾紛效率低下，許多糾紛不能得到及時(shí)解決，進(jìn)而導(dǎo)致機(jī)關(guān)內(nèi)部的各種矛盾越積越深，并產(chǎn)生了一系列新的問(wèn)題。近年來(lái)，公務(wù)員被非法撤職、免職，被強(qiáng)制分流等侵犯公務(wù)員權(quán)利的事件時(shí)有發(fā)生，并由此導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)了公務(wù)員為維權(quán)而上訪的現(xiàn)象。具有行政訴訟特點(diǎn)但又顧及到內(nèi)部行政糾紛特殊性的內(nèi)部行政訴訟制度呼之欲出。內(nèi)部行政訴訟制度借鑒了普通行政訴訟制度的合理內(nèi)核，有著較為公平、公正、科學(xué)的解決程序，必將對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部行政糾紛提供有效的解決方法。

第二，將促進(jìn)內(nèi)部糾紛解決的法治化。對(duì)于內(nèi)部糾紛的申訴解決方式，雖有《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》的法律依據(jù)，但有法律依據(jù)并非就是法治化。實(shí)際上，這些法律以及相關(guān)法規(guī)規(guī)章對(duì)公務(wù)員的管理確實(shí)已經(jīng)做到法治化，但對(duì)糾紛的解決仍屬于內(nèi)部的解決，不屬于法治方式，甚至與法治化有較大差距。《公務(wù)員法》和《行政監(jiān)察法》不僅對(duì)申訴的范圍限制較多，包含的內(nèi)部行政爭(zhēng)議事項(xiàng)較少，而且由于解決機(jī)構(gòu)與作出行政處理決定的機(jī)關(guān)之間存在著剪不斷理還亂的關(guān)系，難以保證糾紛解決的公正性。糾紛解決的法治化，就是要為內(nèi)部糾紛的解決提供一套科學(xué)、有效、客觀公正的解決程序，而現(xiàn)在的公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間糾紛的解決恰恰缺乏法治化的機(jī)制?！叭祟惷裰鞣ㄖ魏桶l(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)公務(wù)員權(quán)利救濟(jì)的法治化實(shí)踐證明，內(nèi)部行政行為和外部行政行為的法治化一樣，對(duì)于造就一支充滿活力、高效穩(wěn)定、廉潔奉公的行政人員隊(duì)伍是必不可少的法治保障”。③ 內(nèi)部行政訴訟制度吸收了行政訴訟制度的核心內(nèi)容，兼容了法治化解決行政爭(zhēng)議的程序，具有法治化的精髓，必將對(duì)內(nèi)部行政爭(zhēng)議解決的法治化建設(shè)起到良好的促進(jìn)作用。

第三，將更好地對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力行使加強(qiáng)監(jiān)督。權(quán)力易于濫用，對(duì)權(quán)力加強(qiáng)監(jiān)督，一直是人們的共識(shí)。行政機(jī)關(guān)在對(duì)公務(wù)員行使權(quán)力時(shí)，如果沒(méi)有一個(gè)有效的監(jiān)督，其濫用的幾率更大，例如認(rèn)為內(nèi)部行政規(guī)定不受法律的拘束而拒絕對(duì)其相對(duì)人給予保護(hù)，可能使行政機(jī)關(guān)獲得機(jī)會(huì)濫用內(nèi)部行政規(guī)定的形式而擴(kuò)大干涉公民的權(quán)利，變成法治國(guó)家的一大漏洞。④ 目前，對(duì)公務(wù)員的處分以及考核、任免、職務(wù)升遷等，都涉及到權(quán)力的運(yùn)用，盡管在這些事項(xiàng)方面都有了相應(yīng)的法律依據(jù)，例如，對(duì)公務(wù)員的處分以及考核，有《公務(wù)員法》以及《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》，對(duì)于職務(wù)任免等有《公務(wù)員職務(wù)任免與職務(wù)升降規(guī)定（試行）》，但如何保證這些權(quán)力得到規(guī)范行使，則仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督。監(jiān)督的方式有多種，公務(wù)員的監(jiān)督是重要的力量之一。但目前的申訴制度難以發(fā)揮他們監(jiān)督的作用。內(nèi)部行政訴訟制度的建立，不僅可以為公務(wù)員提供有效的權(quán)利救濟(jì)渠道，而且也是公務(wù)員對(duì)機(jī)關(guān)權(quán)力行使監(jiān)督的最佳方式，可以使相關(guān)機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使權(quán)力。

第四，將更好地保護(hù)公務(wù)員的合法權(quán)益。公務(wù)員是負(fù)有特殊行政職責(zé)的群體，在履行行政職責(zé)過(guò)程中，其不同于普通的公民，但公務(wù)員也是社會(huì)成員，在肩負(fù)行政職責(zé)的同時(shí)，也有自己的權(quán)利，這些權(quán)利也應(yīng)獲得有力保障以及受到侵害時(shí)得到救濟(jì)。以往對(duì)公務(wù)員的權(quán)利沒(méi)有足夠的重視，甚至出現(xiàn)了一些錯(cuò)誤的定位。實(shí)際上，公務(wù)員工作也是一種謀生的手段，在充分履行相關(guān)法定義務(wù)的同時(shí)，也應(yīng)享有應(yīng)有的權(quán)利。當(dāng)他們的合法權(quán)益受到其所在的機(jī)關(guān)侵犯時(shí)，必須及時(shí)給予公正的救濟(jì)。機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員需要有不同于普通公民的內(nèi)部行政行為，但不能以內(nèi)部行為來(lái)拒絕國(guó)家公職人員享有的社會(huì)正義及社會(huì)公眾對(duì)內(nèi)部行為法治和正義的期望。⑤內(nèi)部行政訴訟制度正是在這種情況下才有建立的必要性，通過(guò)借鑒普通行政訴訟制度在保護(hù)權(quán)利和救濟(jì)權(quán)利方面的有益作法，可以充分實(shí)現(xiàn)對(duì)公務(wù)員權(quán)利的保護(hù)與救濟(jì)。

四、建立內(nèi)部行政訴訟制度必須解決的幾個(gè)問(wèn)題

1. 必須在理論上突破特別權(quán)力關(guān)系的理論制約

特別權(quán)力關(guān)系理論最早產(chǎn)生于19世紀(jì)的德國(guó)，一般認(rèn)為是波爾·拉邦德最早提出該理論，而奧托·邁耶進(jìn)行了理論體系的完善。后來(lái)，該理論傳到日本等大陸法系國(guó)家和地區(qū)，對(duì)他們的行政法產(chǎn)生了較大影響。該理論認(rèn)為，“由于權(quán)力因素，公務(wù)員關(guān)系與私法上之契約關(guān)系不同，違反職務(wù)上之義務(wù)，不能以違背契約視之，乃系違反紀(jì)律之罪行，與采邑家臣之罪相當(dāng)；執(zhí)行職務(wù)亦非履行契約，而系克盡其忠實(shí)與服從義務(wù)。由于志愿因素，公務(wù)員與依法律負(fù)有隸屬義務(wù)之人民不同，雖然兩者均為隸屬及權(quán)力之關(guān)系，但依志愿產(chǎn)生之特別權(quán)力關(guān)系，其義務(wù)性之內(nèi)容加重甚多”。⑥ 受傳統(tǒng)特別權(quán)力關(guān)系理論的影響，大陸法系國(guó)家一般認(rèn)為，公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間的關(guān)系是一種特別權(quán)力關(guān)系，公權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員具有概括的命令強(qiáng)制權(quán)力，而公務(wù)員對(duì)其所在的機(jī)關(guān)具有絕對(duì)服從的義務(wù)，因此，“在特別權(quán)力關(guān)系中，無(wú)論該關(guān)系是強(qiáng)制形成的，或者當(dāng)事人自由選擇的，當(dāng)事人均不享有公民的基本權(quán)利，當(dāng)事人也不得利用普通的救濟(jì)渠道尋求法律救濟(jì)”⑦，“基于維護(hù)行政之功能和目的以及國(guó)家或營(yíng)造物的特別依存關(guān)系，個(gè)人在進(jìn)入國(guó)家或營(yíng)造物時(shí)，就必須放棄其個(gè)人的自由權(quán)利，而特別權(quán)力關(guān)系由此而產(chǎn)生”。⑧

我國(guó)雖然沒(méi)有嚴(yán)格意義上的特別權(quán)力關(guān)系的理論，但長(zhǎng)期以來(lái)，受內(nèi)部行政行為理論的影響，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)對(duì)公務(wù)員所作出的行政行為屬于內(nèi)部行政行為，不同于行政機(jī)關(guān)對(duì)外部行政相對(duì)人所作出的外部行政行為，這種內(nèi)部與外部的區(qū)別又以國(guó)家立法的形式被確定下來(lái)，滲透到了法律制度和社會(huì)制度的方方面面，形成一種基本的行政管理模式。⑨在這種理論的指導(dǎo)下，普遍認(rèn)為機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間所發(fā)生的糾紛不能采用行政訴訟的方式來(lái)解決，而采用內(nèi)部申訴的方式予以解決就成為天經(jīng)地義的事情。因此，如果不突破這種與特別權(quán)力關(guān)系理論相似的內(nèi)部行政行為的理論，不重新認(rèn)識(shí)公務(wù)員現(xiàn)實(shí)身份的狀態(tài)，就很難對(duì)其救濟(jì)的方式作出任何改革，內(nèi)部行政訴訟制度也難以真正建立。

實(shí)際上，起源于德國(guó)的特別權(quán)力關(guān)系理論，是與19世紀(jì)作為警察國(guó)家的德國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況密切相關(guān)的，而隨著第二次世界大戰(zhàn)以后各國(guó)民主、法治以及人權(quán)、平等觀念的逐步建立，特別權(quán)力關(guān)系理論日漸式微，取而代之的是行政行為要受到司法審查的觀念和行政法治的理論。即使仍然堅(jiān)持特別權(quán)力關(guān)系理論的國(guó)家，也對(duì)行政行為依其重要程度將之區(qū)分為基本關(guān)系行為和管理關(guān)系行為，其中，管理關(guān)系是為了維護(hù)機(jī)關(guān)的正常運(yùn)行而實(shí)施的不涉及公務(wù)員具體權(quán)益的行為，具有不可訴性；而對(duì)公務(wù)員的獎(jiǎng)懲、任免等直接涉及到公務(wù)員權(quán)益的行為，則具有可訴性，由此開始將一些機(jī)關(guān)內(nèi)部行政糾紛納入法律救濟(jì)，打破了內(nèi)部行政行為不可訴的禁區(qū)。而在我國(guó)，隨著民主法治建設(shè)的進(jìn)步，對(duì)公務(wù)員工作性質(zhì)有了重新的認(rèn)識(shí)，對(duì)行政行為的區(qū)分也進(jìn)行了重新審視，更有學(xué)者主張將內(nèi)部行政行為納入普通行政訴訟程序。因此，要從理論上打破內(nèi)部行政行為的嚴(yán)格區(qū)分，突破內(nèi)部行政行為不可訴的觀念，重新看待公務(wù)員與機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，樹立公務(wù)員權(quán)利保護(hù)的法治觀念，為內(nèi)部行政訴訟制度的建立提供理論上的支撐。

2. 必須賦予公務(wù)員以行政訴權(quán)

內(nèi)部行政訴訟制度也是一種行政訴訟，只是具有一定的特殊性而已，而行政訴訟制度的建立，相關(guān)主體的行政訴權(quán)是首先必須明確的問(wèn)題，因?yàn)樗窃V訟制度存在與運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。通常意義上的行政訴權(quán)是指“行政活動(dòng)中的權(quán)利主體按照法律預(yù)設(shè)程序，請(qǐng)求法院對(duì)有關(guān)行政糾紛作出公正裁判的程序權(quán)利”。⑩ 行政訴權(quán)的構(gòu)成要件一般包括三個(gè)要素，即權(quán)利主體、權(quán)利客體、權(quán)利內(nèi)容。權(quán)利主體是指合法權(quán)利受到侵害的一方當(dāng)事人，在行政行為中，通常是行政相對(duì)人或相關(guān)利害關(guān)系人等；權(quán)利客體是權(quán)利所指向的對(duì)象，一般是指對(duì)行政主體的行為，包括作為或不作為的行為；權(quán)利內(nèi)容包括起訴權(quán)、獲得公正裁判權(quán)等。行政訴權(quán)是公民的一項(xiàng)人權(quán)，“人權(quán)的本質(zhì)在于尊重人作為人的尊嚴(yán)，也正是因?yàn)槿绱耍瑹o(wú)論侵害主體如何，國(guó)家的義務(wù)都應(yīng)該是保持其統(tǒng)治下的所有個(gè)人享受人作為人所有的尊嚴(yán)?！眥11} 行政訴權(quán)也是一種程序性權(quán)利，是為了實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利而應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)利，它既是對(duì)實(shí)體權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，也是一種相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利。同樣，公務(wù)員行政訴權(quán)是內(nèi)部行政訴訟制度建立的基礎(chǔ)，沒(méi)有公務(wù)員的行政訴權(quán)，就難以對(duì)公務(wù)員的權(quán)利實(shí)施有效保護(hù)，也難以解決公務(wù)員提起內(nèi)部行政訴訟的主體資格問(wèn)題。而當(dāng)下，恰恰是在法律層面上缺少公務(wù)員行政訴權(quán)的規(guī)定。“當(dāng)事人沒(méi)有行政訴權(quán)或者喪失行政訴權(quán)也就意味著其不能通過(guò)訴訟保護(hù)其合法權(quán)益，其權(quán)益不能獲得法律的保護(hù)”。{12} 公務(wù)員的行政訴權(quán)是公務(wù)員按照內(nèi)部行政訴訟的程序，對(duì)其權(quán)利受到侵害后請(qǐng)求按照訴訟程序解決的程序性權(quán)利。如果不賦予公務(wù)員行政訴權(quán)，公務(wù)員就無(wú)法啟動(dòng)權(quán)利救濟(jì)的程序，難以對(duì)類似于人事處理行為通過(guò)更有效的法律途徑進(jìn)行救濟(jì)。

在內(nèi)部行政訴訟制度中，公務(wù)員行政訴權(quán)的主體是行政訴權(quán)的享有者與行使者，是合法權(quán)益受到影響后可以提起內(nèi)部行政訴訟的適格公務(wù)員。公務(wù)員行政訴權(quán)的客體是行政訴權(quán)所指向的對(duì)象，往往是影響權(quán)利人的一些行政行為，在內(nèi)部行政訴訟中這些內(nèi)部行政行為可以構(gòu)成受案范圍。公務(wù)員行政訴權(quán)內(nèi)容是指行政訴權(quán)所包含的具體權(quán)利，包括公務(wù)員的起訴權(quán)、上訴權(quán)、撤訴權(quán)、獲得裁判權(quán)等。行政訴權(quán)屬于一種公法上的權(quán)利，是一項(xiàng)對(duì)抗國(guó)家公權(quán)力的權(quán)利，公法上的權(quán)利必須有明確的法律依據(jù)，必須通過(guò)法律的形式賦予。公務(wù)員行政訴權(quán)的獲得，最好通過(guò)憲法的方式加以明確，使之具有憲法上的依據(jù)；即使不如此，也要通過(guò)憲法性文件的方式，明確賦予公務(wù)員所具有的行政訴權(quán){13}，例如通過(guò)修改《公務(wù)員法》的方式來(lái)明確公務(wù)員的行政訴權(quán)，賦予公務(wù)員提起內(nèi)部行政訴訟的主體資格。

3. 必須建立專門的審理機(jī)構(gòu)和專業(yè)的審判人員

任何制度都必須由機(jī)構(gòu)和人員來(lái)實(shí)施，“衡量一項(xiàng)為公民權(quán)益提供保護(hù)和救濟(jì)的法律制度是否健全和成熟，一個(gè)重要的標(biāo)準(zhǔn)就是看其有無(wú)保證此項(xiàng)制度正常運(yùn)作，相對(duì)獨(dú)立和負(fù)責(zé)的工作機(jī)構(gòu)”。{14} 既然不能將機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的內(nèi)部行政糾紛納入普通行政訴訟范圍，也就不能由普通法院來(lái)審理此類行政糾紛。而現(xiàn)行的申訴處理機(jī)關(guān)又難以承擔(dān)有效解決內(nèi)部糾紛的職能，必然要另行考慮設(shè)立一個(gè)機(jī)構(gòu)來(lái)具體承擔(dān)內(nèi)部行政訴訟案件的審理職能。

該專門審理機(jī)構(gòu)，可以命名為“行政法院”，以區(qū)別于我國(guó)現(xiàn)行的普通法院，專門審理機(jī)關(guān)與公務(wù)員內(nèi)部之間的糾紛。行政法院應(yīng)當(dāng)具有相對(duì)獨(dú)立性，不能像行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的申訴機(jī)關(guān)一樣，多種職能纏身，以保證其能集中精力并專業(yè)化地解決內(nèi)部行政糾紛。行政法院在體制上可以作如下設(shè)計(jì)：在國(guó)家層面上，設(shè)立國(guó)家行政法院，直接隸屬于國(guó)務(wù)院，各省級(jí)地方也相應(yīng)設(shè)立省級(jí)行政法院，在各地市、區(qū)縣設(shè)立行政分院，設(shè)在各省的行政法院以及市縣的行政分院的人財(cái)物由行政法院直接領(lǐng)導(dǎo)，不屬于所在地方管理，以減少地方機(jī)關(guān)對(duì)行政糾紛解決的不當(dāng)干預(yù)。行政法院從事審理的人員可以稱之為行政法官，在行政法院的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和行政法官職位任免制度上可作如下設(shè)計(jì)：國(guó)家行政法院的院長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院總理提名并經(jīng)全國(guó)人大任命，副院長(zhǎng)由總理提名，全國(guó)人大常委會(huì)任命；各省級(jí)行政法院、地市級(jí)行政分院院長(zhǎng)由國(guó)家行政法院院長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)國(guó)務(wù)院總理直接任命。在行政法官的遴選上，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行對(duì)外公開遴選，以吸收優(yōu)秀的精英人才或?qū)＜?，遴選后由國(guó)家行政法院院長(zhǎng)任命，然后分派到各地的行政法院或分院工作。行政法院法官在執(zhí)行職務(wù)時(shí)不對(duì)所在地的地方負(fù)責(zé)，只對(duì)國(guó)家行政法院院長(zhǎng)負(fù)責(zé)，其所進(jìn)行的審理工作代表國(guó)家行政法院在該地的工作。

五、內(nèi)部行政訴訟制度的構(gòu)架

1. 內(nèi)部行政訴訟的受理范圍

對(duì)涉及公務(wù)員權(quán)利的可救濟(jì)事項(xiàng)，《公務(wù)員申訴規(guī)定（試行）》第10條已經(jīng)作了列舉，主要是人事處理事項(xiàng)，包括處分、辭退或者取消錄用等八種情形。內(nèi)部行政訴訟受案范圍，可在此基礎(chǔ)上，再增加如下受案事項(xiàng)：一是定期考核結(jié)果的稱職、基本稱職的等次。目前只將考核中不稱職的結(jié)果納入范圍，但現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)了本來(lái)該定為優(yōu)秀的，卻定為稱職或基本稱職的情況，或?qū)⒎Q職的情況定為基本稱職的情形，對(duì)此，應(yīng)該允許公務(wù)員通過(guò)內(nèi)部行政訴訟的方式加以解決，以促進(jìn)公務(wù)員考核工作的公正、公平。二是將公務(wù)員任職、升職管理事項(xiàng)納入受案范圍。目前只考慮公務(wù)員降職時(shí)的救濟(jì)是不全面的，現(xiàn)實(shí)工作中應(yīng)該任職或升職的卻沒(méi)有得到及時(shí)任職、升職，侵害了公務(wù)員的權(quán)益，應(yīng)將此也納入受案范圍，這有利于促進(jìn)公務(wù)員任免制度的法治化和健康良性發(fā)展，也有利于促進(jìn)相關(guān)任職制度得到有效落實(shí)。三是將公務(wù)員的其他收入分配糾紛納入受案范圍。收入分配關(guān)系到公務(wù)員的經(jīng)濟(jì)收入，目前僅將此類權(quán)利救濟(jì)限于公務(wù)員的“工資、福利、保險(xiǎn)方面待遇”，顯然是不全面的。四是將公務(wù)員的培訓(xùn)糾紛事項(xiàng)納入受案范圍。根據(jù)《公務(wù)員法》第13條的規(guī)定，“參加培訓(xùn)”是公務(wù)員的一項(xiàng)權(quán)利，當(dāng)此項(xiàng)權(quán)利受到侵害時(shí)，自然應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄葷?jì)，也應(yīng)將此納入內(nèi)部行政訴訟受案范圍。

2. 公務(wù)員提起內(nèi)部行政訴訟的條件

首先，提起內(nèi)部行政訴訟必須是利益受到侵害的公務(wù)員本人，即具有身份的特定性，且不存在所謂原告身份轉(zhuǎn)移的問(wèn)題。這是與普通行政訴訟不同之處，也是由內(nèi)部行政訴訟的“內(nèi)部性”特點(diǎn)所決定的。同時(shí)，應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)、法院系統(tǒng)行使職務(wù)行為的人員也納入內(nèi)部行政訴訟人員的范圍，其具有作為原告的主體資格。其次，提起內(nèi)部行政訴訟必須是實(shí)際侵害已經(jīng)發(fā)生，實(shí)際損害是指內(nèi)部行政行為已經(jīng)作出，并對(duì)公務(wù)員產(chǎn)生了實(shí)際的不利影響。再次，提起內(nèi)部行政訴訟必須在規(guī)定的時(shí)限范圍內(nèi)?！豆珓?wù)員申訴規(guī)定（試行）》第15條規(guī)定的申訴時(shí)限是30日內(nèi)，這個(gè)時(shí)限也可以作為公務(wù)員提起內(nèi)部行政訴訟的期限，如果超過(guò)了30日，公務(wù)員將失去內(nèi)部行政訴訟救濟(jì)的機(jī)會(huì)。

3. 規(guī)定內(nèi)部行政訴訟的訴前程序

訴前程序，是指公務(wù)員在向行政法院提起內(nèi)部行政訴訟之前，應(yīng)先向作出內(nèi)部行政行為的處理機(jī)關(guān)申訴，表達(dá)自己的不同看法，請(qǐng)求原處理機(jī)關(guān)進(jìn)行糾正的一種前置程序。這個(gè)訴前程序的設(shè)立，一是要秉承“窮盡行政救濟(jì)”原則，即只有原處理機(jī)關(guān)確實(shí)不糾正，或者糾正后仍不能使該公務(wù)員滿意的，才可以提起內(nèi)部行政訴訟；二是通過(guò)訴前程序，也給原處理機(jī)關(guān)一個(gè)自我糾正錯(cuò)誤的機(jī)會(huì)，可以減少行政法院處理糾紛的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，訴前程序必須有明確的期限，且不宜過(guò)長(zhǎng)，以保證機(jī)關(guān)工作的連續(xù)性，一般是15日內(nèi)。如果原處理機(jī)關(guān)不予理睬、或不予糾正、或糾正的情況不令人滿意，公務(wù)員則可以向行政法院或分院提出內(nèi)部行政訴訟。

4. 被告主體的設(shè)置

內(nèi)部行政訴訟的被告，要以實(shí)際影響公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的具體單位為限，這個(gè)具體單位可能是一個(gè)具體的科室，不一定必須是一個(gè)對(duì)外具有法人資格的主體，只要能對(duì)公務(wù)員的權(quán)利造成實(shí)質(zhì)性的影響，就可以作為被告。這與普通行政訴訟的被告資格有所不同。{15} 例如，某市的政府辦公室對(duì)其公務(wù)員進(jìn)行年度考核，某公務(wù)員認(rèn)為考核結(jié)果不公正，從而發(fā)生了糾紛，該公務(wù)員可以以市政府辦公室為被告，提起內(nèi)部行政訴訟。盡管市政府辦公室一般不對(duì)外，在普通行政訴訟中不是適格的主體，但由于其是直接影響公務(wù)員權(quán)利的機(jī)關(guān)，在內(nèi)部行政訴訟中應(yīng)當(dāng)將其作為被告來(lái)對(duì)待。內(nèi)部行政訴訟制度建立的目的是為了解決內(nèi)部行政糾紛，讓直接發(fā)生糾紛的雙方當(dāng)事人面對(duì)面進(jìn)行質(zhì)證，有利于查清事實(shí)，及時(shí)解決糾紛。在內(nèi)部行政訴訟中，作為被告的一方，也許是一級(jí)政府、政府的職能部門、職能部門中的某個(gè)科室，也許是一級(jí)黨委、黨委的某個(gè)部門等，但凡是對(duì)公務(wù)員的權(quán)利造成不利影響的直接單位，都可以成為內(nèi)部行政訴訟的被告。

5. 管轄的制度安排

當(dāng)內(nèi)部糾紛發(fā)生時(shí)，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)向哪一個(gè)行政法院提起內(nèi)部行政訴訟，涉及到訴訟管轄的問(wèn)題。在內(nèi)部行政訴訟管轄上，只要考慮就近的地域管轄即可，而不必考慮所謂的級(jí)別管轄問(wèn)題，也就是說(shuō)，以糾紛發(fā)生的地域?yàn)橄捱M(jìn)行受理。例如，某設(shè)區(qū)的市范圍內(nèi)的機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間發(fā)生的行政糾紛，就由設(shè)在該市的行政分院負(fù)責(zé)受理、審理，而不論公務(wù)員是與市委、市政府還是與其職能部門發(fā)生行政糾紛；縣區(qū)級(jí)行政分院受理該縣及職能部門、所轄的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)與所屬公務(wù)員發(fā)生的行政糾紛；省級(jí)行政法院受理省級(jí)政府、職能部門與其所屬的公務(wù)員之間發(fā)生的行政糾紛；國(guó)家部委內(nèi)發(fā)生的糾紛，由其所在地方的行政法院管轄。這樣的管轄制度設(shè)計(jì)，會(huì)不會(huì)出現(xiàn)被告地位高而行政法院或分院地位低以至于影響公正審理的問(wèn)題呢？不會(huì)。因?yàn)樗行姓ㄔ夯蚍衷憾紝?shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，即使在各市區(qū)縣的分院，也不隸屬于該地方，而是國(guó)家行政法院的派出機(jī)構(gòu)，這就解決了地方干預(yù)審理或出現(xiàn)審理不公的問(wèn)題。

6. 審級(jí)制度的設(shè)計(jì)

普通行政訴訟實(shí)行兩審終審，內(nèi)部行政訴訟是否也實(shí)行兩審終審呢？完全沒(méi)有必要。普通行政訴訟實(shí)行兩審終審的目的是為了防止設(shè)在地方的法院對(duì)審理的干預(yù)，由此造成地方法院可能出現(xiàn)審理不公或?qū)徖碣|(zhì)量不高而設(shè)置的一種糾錯(cuò)制度，也是上級(jí)法院對(duì)下級(jí)法院審判行為的一種監(jiān)督。而行政法院審理體制，已經(jīng)充分考慮到上述的一些問(wèn)題，因此實(shí)行行政法院垂直管理，不受地方制約，各省級(jí)、市、縣區(qū)級(jí)的行政法院，相當(dāng)于國(guó)家行政法院在地方的派出法院而且行政法官也是由國(guó)家行政法院直接任免、直接委派，不僅地方機(jī)關(guān)難以干預(yù)，而且審理水平方面也不存在孰高孰低的問(wèn)題，完全可以通過(guò)一次審理，達(dá)到公正解決問(wèn)題的目的，無(wú)須再通過(guò)所謂的上級(jí)法院再一次審理的問(wèn)題。因此，對(duì)于機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的行政糾紛，實(shí)行一審終審，行政法院或分院所作出的判決具有終局性，不得再進(jìn)行上訴，這可以進(jìn)一步提高解決內(nèi)部糾紛的效率。

7. 內(nèi)部行政訴訟的程序

內(nèi)部行政訴訟的審理程序，可以較大程度上借鑒普通行政訴訟的相關(guān)程序。例如，原告陳述、被告答辯、庭審調(diào)查、合議后的作出判決；庭審中實(shí)行被告的舉證責(zé)任倒置，被告對(duì)自己所作出的內(nèi)部行政行為的事實(shí)和依據(jù)承擔(dān)舉證責(zé)任；實(shí)行開庭審理、舉證質(zhì)證認(rèn)證等環(huán)節(jié)；實(shí)行法官回避制度等。當(dāng)然，內(nèi)部行政訴訟審理案件，可以不對(duì)社會(huì)公開審理，以體現(xiàn)其內(nèi)部性特點(diǎn)。而且除了本人喪失行為能力或者死亡可由其近親屬代為提出外，不得委托代理人代為訴訟。庭審后，根據(jù)具體情況，行政法院作出維持、撤銷、變更原處理決定的判決。在法律適用上，不僅包括現(xiàn)行的法律、法規(guī)、規(guī)章，還應(yīng)包括規(guī)范性文件，特別是還要包括黨內(nèi)法規(guī)，因?yàn)楸桓嫠婕暗臋C(jī)關(guān)有地方黨委、黨組等。

8. 內(nèi)部行政訴訟判決的執(zhí)行

內(nèi)部行政訴訟作出的判決，必須得到有力的執(zhí)行，否則就失去了設(shè)立該制度的價(jià)值與意義。對(duì)于原處理機(jī)關(guān)而言，是不存在所謂執(zhí)行問(wèn)題的，因?yàn)樵谠V訟期間是不停止對(duì)處理行為的執(zhí)行，這里的執(zhí)行主要是公務(wù)員行使的執(zhí)行要求權(quán)，是對(duì)撤銷、變更原處理行為的執(zhí)行問(wèn)題。有一個(gè)問(wèn)題需要注意，由于機(jī)關(guān)的類型很多，如果要求行政法院來(lái)執(zhí)行，還是存在著法理上的問(wèn)題，例如，被訴的機(jī)關(guān)是黨的機(jī)關(guān)，就難以直接執(zhí)行。對(duì)此，行政法院要及時(shí)將判決結(jié)果告知被告機(jī)關(guān)，并同時(shí)告知被告機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)，以加強(qiáng)上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)判決執(zhí)行情況的監(jiān)督。對(duì)行政法院判決的執(zhí)行情況，應(yīng)納入各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的考核工作，凡是相關(guān)機(jī)關(guān)不執(zhí)行行政法院判決的，則在年終考核時(shí)作為扣分項(xiàng)目，以促使敗訴機(jī)關(guān)及時(shí)履行行政法院的判決。在執(zhí)行的期限方面，可以要求相關(guān)敗訴機(jī)關(guān)必須在十五天內(nèi)主動(dòng)告知行政法院其具體執(zhí)行情況，不告知的視為未履行，行政法院應(yīng)當(dāng)將此事項(xiàng)再告知其上一級(jí)機(jī)關(guān)，以此不斷促進(jìn)敗訴機(jī)關(guān)履行。

9. 與普通行政訴訟制度相銜接

普通行政訴訟的銜接主要是在受案范圍上的分工。如果該案屬于內(nèi)部行政訴訟的受案范圍，則普通行政訴訟法院不得受理；同理，如果屬于普通行政訴訟的受案范圍，則內(nèi)部行政訴訟不得受理。需要建立內(nèi)部行政訴訟與普通行政訴訟的銜接機(jī)制，當(dāng)出現(xiàn)某個(gè)事項(xiàng)屬于哪一種行政訴訟受案范圍的爭(zhēng)議時(shí)，應(yīng)以行政法院作出判斷為主。此外，隨著社會(huì)的發(fā)展，有些事項(xiàng)也要逐步由內(nèi)部行政訴訟轉(zhuǎn)為普通行政訴訟受案范圍，這也體現(xiàn)了兩種訴訟發(fā)展上的銜接。例如，將來(lái)可以把對(duì)公務(wù)員的開除、辭退或取消錄用等與機(jī)關(guān)脫離關(guān)系的事項(xiàng)，逐步納入到普通行政訴訟受案范圍，以尋求更為公開的司法審查。

注釋：

① 內(nèi)部行政行為實(shí)際上包括機(jī)關(guān)對(duì)機(jī)關(guān)的行為和機(jī)關(guān)對(duì)人員的行為，本文只研究機(jī)關(guān)對(duì)所屬人員的行為。

② 尚蔚：《完善我國(guó)公務(wù)員申訴制度的思考》，《甘肅理論學(xué)刊》2010年第6期。

③⑤ 蔣德海：《內(nèi)部行政行為不應(yīng)長(zhǎng)期排斥在法治之外》，《學(xué)術(shù)月刊》2016年第12期。

④ 轉(zhuǎn)引自姚合平等：《行政訴權(quán)——公務(wù)員權(quán)利的救濟(jì)》，《山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第5期。

⑥ 吳庚：《行政法之理論與實(shí)用》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2005年版，第196、197頁(yè)。

⑦ 羅豪才：《行政法論叢》（第3卷），法律出版社2000年版，第476頁(yè)。

⑧ 羅豪才主編：《行政法論叢》（第6卷），法律出版社2003年版，第108頁(yè)。

⑨ 鄧志：《有限可訴性：司法監(jiān)督內(nèi)部行政行為的一種路徑》，《南京大學(xué)法律評(píng)論》，2009年秋季卷。

⑩ 薛剛凌：《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第16頁(yè)。

{11} [日]大沼保昭：《人權(quán)、國(guó)家與文明》，生活、讀書、新知三聯(lián)書店2003年版，第21頁(yè)。轉(zhuǎn)引自韓大元：《憲法文本中“人權(quán)條款”的規(guī)范分析》，《法學(xué)家》2004年第4期。

{12} 孔維臣：《行政機(jī)關(guān)行政訴權(quán)探析》，《太原理工大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2012年第1期。

{13} 參見胡建淼：《特別權(quán)力關(guān)系理論與中國(guó)行政立法——以〈行政訴訟法〉、〈國(guó)家公務(wù)員法〉為例》，《中國(guó)法學(xué)》2005年第5期。

{14} 應(yīng)松年：《行政法新論》，中國(guó)方正出版社2004年版，第324頁(yè)。

{15} 普通行政訴訟的被告，要求必須具有行政主體資格，即必須享有行政職權(quán)，以自己的名義行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任的組織。

作者簡(jiǎn)介：王春業(yè)，河海大學(xué)法學(xué)院教授，江蘇南京，210098。

（責(zé)任編輯 李 濤）