張 菲

改革開放40年來，中國對外商投資的認知和外商投資的政策法規(guī)在不同的時期有所調(diào)整，外資的管理體制不斷與國際接軌，利用外資的理論和實踐不斷豐富，外資的規(guī)模和質(zhì)量持續(xù)提升。外商投資和外資企業(yè)對中國經(jīng)濟和社會產(chǎn)生了重要影響。

一、改革開放以來中國利用外資的概況

1.外商直接投資規(guī)模和增速

改革開放初期，中國相對落后的基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟制約了外商投資的發(fā)展，1979至1984年間，中國實際利用外資金額僅為41.04億美元，1990年中國實際利用外資金額高達34.87億美元。1992年鄧小平“南方談話”之后，中國外商投資增長迅速，當(dāng)年就超過了110億美元。2000年達到407.15億美元。2001年中國加入WTO，外商投資規(guī)模和增速迎來了新一輪的高峰。2008年國際金融危機，中國實際吸收外資流量超過千億美元大關(guān)。2010年高達1147.34億美元。2012年以來，中國外商投資呈現(xiàn)低速增長，甚至負增長。2017年我國實際利用外資為1310.4億美元。整體而言，改革開放40年來，中國實際利用外資規(guī)模除個別年份略有下降外，基本呈現(xiàn)較快的增長趨勢。1985—2017年，我國利用外資年均增長速度為8.8%。

表1 1979—2000年中國實際利用外商直接投資的年流入量

數(shù)據(jù)來源：商務(wù)部歷年外商投資統(tǒng)計

表2 2001—2017年中國實際使用外商直接投資的年流入量

2.外商直接投資的來源地

根據(jù)歷年我國境外投資統(tǒng)計，中國香港長期以來是外資第一大來源地，最高時期，港資占外資比重約為60%，最低時期也在30%以上。英屬維爾京群島位列第二，其次是日本、美國、新加坡、中國臺灣、韓國、德國、英國等。另外英屬維爾京群島、西薩摩亞群島、開曼群島、毛里求斯、百慕大群島、盧森堡、巴巴多斯和文萊等8個避稅港通常是投資的中轉(zhuǎn)地，而非真實投資來源地。在20世紀(jì)90年代到21世紀(jì)初，有大量外資是從中國內(nèi)地“返程”來香港或者上述避稅港，以獲取外資優(yōu)惠政策，得到更好的產(chǎn)權(quán)保護和金融及稅收服務(wù)。隨著中國內(nèi)外資企業(yè)所處的環(huán)境日趨平等，從稅收優(yōu)惠來說，返程投資的“假外資”動力大大減弱。

3.外商直接投資的區(qū)域分布

中國進行了漸進式的區(qū)域開放。受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r、基礎(chǔ)設(shè)施狀況和對外資開放的時間次序的影響，外資在中國的地區(qū)分布和投資金額占比呈現(xiàn)階梯狀，依此是東南沿海地區(qū)、中部地區(qū)和西部地區(qū)。中國在對外資開放過程中，之所以首先開放沿海省份，是因為三個方面的原因：一是該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達；二是靠近大海，便于海外進出口貿(mào)易；三是沿海地區(qū)有較多海外華僑，有對外商業(yè)交往方面的傳統(tǒng)和經(jīng)驗，可以更好吸收外資。20世紀(jì)八九十年代，廣東、福建、北京、上海首先對外資開放，接著江蘇、遼寧、浙江、山東、天津也相繼對外開放。2000年隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實施，外資也開始大量進入中西部地區(qū)。

4.外商直接投資的產(chǎn)業(yè)分布

為保證產(chǎn)業(yè)安全和對外資開放的從容試驗，中國產(chǎn)業(yè)對外資逐步開放。最初中國對外資開放的是制造業(yè)，目的是利用中國勞動力及其他要素低成本的優(yōu)勢，發(fā)展出口導(dǎo)向型制造業(yè)。中國利用外資金額占比靠前的制造業(yè)有通信、計算機和其他電子設(shè)備，其次是化工材料、化工產(chǎn)品、通用機械、紡織品、專用設(shè)備、醫(yī)療醫(yī)用產(chǎn)品。2001年中國加入WTO以來，服務(wù)業(yè)開放步伐加快。金融、電信、廣告、旅游、文化、電影、醫(yī)療等行業(yè)逐步對外資開放。2011年，中國服務(wù)業(yè)吸引外資占比升至47%，首次超過制造業(yè)。2013年服務(wù)業(yè)吸收外資金額首次占比過半。

二、不同時期中國外資政策的調(diào)整及作用

中國外資政策是在中國改革開放過程中不斷調(diào)整和發(fā)展的。外資政策的制定受中國各界特別是政府部門對外商投資認知水平的影響，更重要的是受中國利用外資目的的影響。中國外資政策演變過程中追求的目標(biāo)有兩個方面：一方面，要確保外國的資本、技術(shù)、管理經(jīng)驗等能夠應(yīng)用于中國，促進中國經(jīng)濟社會發(fā)展；另一方面，又要防止外商投資和外資企業(yè)的影響力過大，威脅中國的產(chǎn)業(yè)安全和經(jīng)濟安全。此外，外資政策的調(diào)整既要監(jiān)管外商投資的行業(yè)、區(qū)域和進程，同時又要服務(wù)于外資企業(yè)的訴求和本國吸引外資的需求。

1.法律監(jiān)管政策不斷完善

改革開放初期的外資三法，即《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》（1979）、《中華人民共和國外資企業(yè)法》（1986）、《中華人民共和國中外合作經(jīng)營企業(yè)法》（1988）及其實施條例的相繼頒布，形成了中國外商投資的法律依據(jù)。其他法律還包括《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條例》（1980）和《中華人民共和國國務(wù)院關(guān)于鼓勵外商投資的規(guī)定》（1986）。在上述法律中，1986年頒布的《外資企業(yè)法》承認外資成立獨立企業(yè)的權(quán)利，當(dāng)年出臺的《鼓勵規(guī)定》包括各種優(yōu)惠政策，例如降低土地使用費、提供勞務(wù)補貼、稅收優(yōu)惠等，表明中國對外資的態(tài)度從嚴格控制轉(zhuǎn)向歡迎。1994年《中華人民共和國公司法》規(guī)定，外商投資的有限責(zé)任公司和股份有限公司適用該法。

2001年中國加入WTO后，對外資監(jiān)管的法律發(fā)生實質(zhì)性的變化。為了遵守WTO相關(guān)協(xié)議，中國修改了所有與外商投資相關(guān)的法律，更多行業(yè)向外資開放，對外資企業(yè)外匯余額、當(dāng)?shù)睾俊⒊隹跇I(yè)績、報備生產(chǎn)及經(jīng)營計劃等要求也取消了。2006年《關(guān)于外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》是中國首部以國際管理為基準(zhǔn)的跨國并購法規(guī)。2007年中國頒布首部《反壟斷法》，目的是預(yù)防和制止壟斷行為，對內(nèi)外企業(yè)一視同仁。2011年中國商務(wù)部發(fā)布通知，要求建立外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)國家安全審查制度。2015年商務(wù)部公布了《中華人民共和國外國投資法（草案征求意見稿）》，2017年商務(wù)部將充分吸收社會各界相關(guān)建議的外國投資法的送審稿上報全國人大。2018年3月全國人大表示有望在本年度將“外資三法”整合成《中華人民共和國外國投資法》，予以正式推出?！锻鈬顿Y法》的正式出臺，將改革我國外資管理體制，切實保護外商投資的合法權(quán)益，促進公平競爭，營造更加穩(wěn)定、透明、法制化的營商環(huán)境。

2.行業(yè)開放水平不斷提高

行業(yè)開放政策的目標(biāo)是希望引導(dǎo)外資進入目標(biāo)行業(yè)。因此在行業(yè)政策及進入門檻上，既有鼓勵外資進入的行業(yè)，也有限制或禁止的行業(yè)。1995年第一批“引導(dǎo)”外資進入中國特定行業(yè)的法規(guī)頒布，包括《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。2002年以后《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》每隔四年修訂重新公布一次，目錄將外商投資產(chǎn)業(yè)項目分為“鼓勵”“允許”“限制”和“禁止”四類，成為外商投資中國要參考的第一關(guān)。2007年“目錄”的修改標(biāo)志著中國外資的幾個轉(zhuǎn)折。一是為推動高新技術(shù)行業(yè)吸引外資，500多個高新技術(shù)行業(yè)進入“鼓勵類”；二是出于對環(huán)保的重視，資源節(jié)約和新能源、環(huán)保類行業(yè)進入“鼓勵類”，高能耗、高污染項目進入“限制類”和“禁止類”；三是為促進服務(wù)業(yè)發(fā)展，服務(wù)外包和現(xiàn)代物流進入“鼓勵類”。此外，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要》中也體現(xiàn)了行業(yè)發(fā)展的外資策略和導(dǎo)向。

從2013年8月上海自貿(mào)試驗區(qū)設(shè)立至2018年7月，我國共設(shè)立上海、天津、廣東、福建等11個自貿(mào)試驗區(qū)，自貿(mào)區(qū)內(nèi)外商投資由審批制轉(zhuǎn)向“負面清單”管理。至2017年底，自貿(mào)試驗區(qū)外商投資“負面清單”已由2013年的190項減少至2017年的95項，總量減少了50%，減少最多的是制造業(yè)。為貫徹落實負面清單管理模式，兌現(xiàn)擴大開放承諾，2018年6月28日和6月30日，國家發(fā)改委和商務(wù)部公布了《外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》(簡稱“2018全國版清單”)和《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負面清單)(2018年版)》(簡稱“2018自貿(mào)區(qū)版清單”)。2018自貿(mào)區(qū)版清單由2017版的95條措施減至45條措施，比全國版的48條措施也減少3條。行業(yè)開放集中在交通工具制造(特別是汽車，也包括飛機)、金融、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)、礦產(chǎn)資源等，同時還取消了一些行業(yè)的外資股比限制。

此外，由于國際招商引資競爭激烈，2017年1月至2018年6月，國務(wù)院罕見地三次發(fā)文，擴大行業(yè)開放，以穩(wěn)定外資規(guī)模，提升利用外資的質(zhì)量水平。2017年1月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于擴大積極利用外資若干措施的通知》（簡稱“5號文”），進一步擴大服務(wù)業(yè)、制造業(yè)、采礦業(yè)外資準(zhǔn)入，內(nèi)外資同等參與“中國制造2025”計劃。2017年8月國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于促進外資增長若干措施的通知》（簡稱“39號文”），在新能源汽車、船舶設(shè)計、銀行業(yè)、證券業(yè)、保險業(yè)等12個領(lǐng)域?qū)ν赓Y開放。2018年6月，國務(wù)院正式發(fā)布了《關(guān)于積極有效利用外資推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展若干措施的通知》（簡稱“19號文”）。19號文提出取消或放寬交通運輸、商貿(mào)物流、金融服務(wù)、專業(yè)服務(wù)等領(lǐng)域外資準(zhǔn)入限制，加大自由貿(mào)易試驗區(qū)范圍內(nèi)電信、文化、旅游等領(lǐng)域?qū)ν忾_放壓力測試力度。

3.區(qū)域開放空間逐步擴大

沿海城市及地區(qū)的開放。中國的第一批經(jīng)濟特區(qū)深圳、珠海、廈門和汕頭分別坐落在廣東和福建的沿海地區(qū)，由于地理位置和戰(zhàn)略意義特殊，一方面可以與海外華僑建立國際貿(mào)易投資網(wǎng)絡(luò)，另一方面遠離內(nèi)地主要的城市和軍事設(shè)施，可以將政治和軍事風(fēng)險降到最低。因此這四個地區(qū)在特殊監(jiān)管政策下，成為改革開放最早的試驗田。1984年中國政府接著宣布開放14個沿海城市和海南島。鼓勵新開放地區(qū)建立“經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)”，實施與特區(qū)相同的優(yōu)惠條件。1985年長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角洲地區(qū)被劃為沿海經(jīng)濟開放區(qū)。1988年遼東半島和山東半島也成為沿海經(jīng)濟開放區(qū)，同年海南島成為經(jīng)濟特區(qū)。

經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的設(shè)立。1992年鄧小平視察南方發(fā)表談話后，政府開始把外資政策與國家及地方的產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，設(shè)立經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。設(shè)立經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的目的是為了引進外資，開發(fā)高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，擴大出口。根據(jù)開發(fā)區(qū)的規(guī)模等級，經(jīng)濟開發(fā)區(qū)分為國家級開發(fā)區(qū)、省級開發(fā)區(qū)和市級開發(fā)區(qū)等。2014年11月國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)新發(fā)展的若干意見》，把開發(fā)區(qū)定位為“培育吸引外資新優(yōu)勢的排頭兵”，為開發(fā)區(qū)的體制機制創(chuàng)新與外資高質(zhì)量發(fā)展，指明了方向。截至2017年底，我國各類開發(fā)區(qū)有2543家。其中，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的國家級開發(fā)區(qū)有552家，經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)219家，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)156家，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域135家，邊境/跨境經(jīng)濟合作區(qū)19家，其他類型開發(fā)區(qū)23家。

沿邊地區(qū)的開放。1992年，國家實施沿邊開放戰(zhàn)略，國務(wù)院發(fā)布了一系列文件，陸續(xù)批準(zhǔn)琿春、黑河、綏芬河、滿洲里、二連浩特、伊寧、博樂、塔城、畹町、瑞麗、河口、憑祥、東興等13個城市為沿邊開放城市，加上遼寧丹東，共批準(zhǔn)設(shè)立了14個國家級邊境經(jīng)濟合作區(qū)，并給予了一些優(yōu)惠政策。2015年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于支持沿邊重點地區(qū)開發(fā)開放若干政策措施的意見》，指出重點開發(fā)開放試驗區(qū)、沿邊國家級口岸、邊境城市、邊境經(jīng)濟合作區(qū)和跨境經(jīng)濟合作區(qū)等是對外開放合作的重要平臺，國家通過差異化的優(yōu)惠扶持政策，促進上述地區(qū)的開放發(fā)展。

中西部地區(qū)的開放。2000年國務(wù)院制定了《實施西部大開發(fā)的若干政策措施》，中央政府出臺了一系列吸引外資進入西部地區(qū)的優(yōu)惠政策。此后，又發(fā)布《中西部地區(qū)外商投資優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)目錄》，以各種優(yōu)惠政策，鼓勵外資進入中西部地區(qū)和東北地區(qū)開展業(yè)務(wù)。

沿海、內(nèi)陸、沿邊“三位一體”開放格局的形成。2007年黨的十七大報告提出“深化沿海開放，加快內(nèi)地開放，提升沿邊開放”。2012年黨的十八大報告提出“促進沿海內(nèi)陸沿邊開放優(yōu)勢互補，形成引領(lǐng)國際經(jīng)濟合作和競爭的開發(fā)區(qū)域”，為全方位區(qū)域開放新格局指明了方向。

4.稅收等優(yōu)惠政策持續(xù)發(fā)力

改革開放以來，中國政府為吸引外商投資，采取了一系列優(yōu)惠政策，包括稅收優(yōu)惠、土地優(yōu)惠、地區(qū)優(yōu)惠和投資優(yōu)惠等。其中稅收優(yōu)惠是最主要且具有風(fēng)向標(biāo)作用的優(yōu)惠政策。

中國利用稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)外資進入不同的行業(yè)和地區(qū)。20世紀(jì)80年代，與稅收優(yōu)惠相關(guān)的法律政策主要有《中外合資經(jīng)營企業(yè)所得稅法》和《外國企業(yè)所得稅法》以及相關(guān)的實施細則。此外，還有《關(guān)于經(jīng)濟特區(qū)和沿海十四個港口城市減征、免征企業(yè)所得稅和工商統(tǒng)一稅的暫行規(guī)定》。1986—1990年，國家和地方政府出臺了大量的稅收優(yōu)惠政策，鼓勵外商投資國家鼓勵的行業(yè)、鼓勵外商技術(shù)引進和出口。最后，中央政府叫停了吸引外商投資的“稅收優(yōu)惠戰(zhàn)”。1991年《外商投資企業(yè)和外國企業(yè)所得稅法》頒布，稅收激勵制度更加合理，屬于鼓勵類行業(yè)和地區(qū)范圍的外資企業(yè)都能享受稅收優(yōu)惠。過去只有經(jīng)濟特區(qū)和經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的外資企業(yè)能享受稅收優(yōu)惠，該法律實施后，全中國外企均享受免征企業(yè)所得稅優(yōu)惠。

1994年中國的新稅收制度規(guī)定，內(nèi)外資企業(yè)統(tǒng)一適用33%的企業(yè)所得稅稅率和17%的增值稅稅率，此舉意在減少外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠。1998年亞洲金融危機之后，外資企業(yè)繼續(xù)享受稅收優(yōu)惠待遇。

2008年《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》將內(nèi)外資企業(yè)所得稅率統(tǒng)一為25%。此后，外資企業(yè)的稅收優(yōu)惠和免稅期被逐步削減。2010年中國政府決定對外企征收城市維護建設(shè)稅和教育費附加，此前這兩項是免征的。《企業(yè)所得稅法》的實施標(biāo)志著外企在中國的“超國民待遇”結(jié)束。此后，中國政府主要通過營商環(huán)境的改善而不是稅收優(yōu)惠吸引外商投資。

2014年11月國務(wù)院《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（簡稱“62號文”）發(fā)布，目的是清理地方違規(guī)的對外商投資的稅收優(yōu)惠政策。2015年國務(wù)院又發(fā)布《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》（簡稱“25號文”），對此前清理外商投資違規(guī)稅收優(yōu)惠進行了緩沖。2014—2017年我國實際利用外資金額依次為：1195.6億美元、1262.7億美元、1260億美元、1310.4億美元，呈現(xiàn)下降和低速增長趨勢，歐美發(fā)達國家及發(fā)展中國家對我國吸引外資形成巨大競爭壓力。為增強競爭力，2017年1月和8月國務(wù)院連續(xù)下發(fā)“積極擴大利用外資的5號文”和“促進外資增長的39號文”?！?號文”授權(quán)地方政府出臺優(yōu)惠政策，但受此前“62號文”和“25號文”的影響，地方政府在具體操作上顯得迷茫?！?9號文”提出境外投資者從中國境內(nèi)居民企業(yè)分配的利潤直接投資于鼓勵類投資的項目，凡符合規(guī)定條件的，實行遞延納稅政策，暫不征收預(yù)提所得稅，鼓勵外資持續(xù)擴大在華投資。

三、結(jié)語

積極利用外資始終是我國對外開放戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，也是長期堅持的方向。我國對外商投資的法律監(jiān)管、行業(yè)開放、區(qū)域開放和稅收優(yōu)惠等政策在不同時期有不同的側(cè)重點和目標(biāo)。由于我們對外商投資的認識是一個曲折且不斷前進的過程，其中伴隨著不少的爭論、誤解、誤判，導(dǎo)致了部分時期我國外資政策的搖擺。因此，新時代指導(dǎo)我國外資工作的思想認識和理論水平要與時俱進。

當(dāng)前及未來，我國外資政策主要服務(wù)于外商投資的自由化和便利化，繼續(xù)擴大行業(yè)開放和加強事中事后監(jiān)管，構(gòu)建更加公平、透明的營商環(huán)境，使外商投資在我國全面深化改革、構(gòu)建全面開放新格局中發(fā)揮更大的積極作用。