摘 要 文中以一起山林權(quán)爭(zhēng)議案件為例，案件處理時(shí)間之長(zhǎng)，行政處理、復(fù)議，行政裁判文書(shū)之多，在筆者承辦的自然資源權(quán)屬糾紛案件當(dāng)中位列第一。這也是相對(duì)人在網(wǎng)上瀏覽到筆者承辦自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議案件，慕名而建立的委托關(guān)系。本文以此案情為例，針對(duì)各項(xiàng)相關(guān)法律的完善提出自己的建議和意見(jiàn)。

關(guān)鍵詞 自然資源 權(quán)屬爭(zhēng)議 司法

作者簡(jiǎn)介：邱春生，安徽樅城律師事務(wù)所，三級(jí)律師（中級(jí)），研究方向：行政法。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.032

一、案情回放

坐落于余XX屋后的一塊名為“代沖”的山場(chǎng)，1981年林業(yè)“三定”時(shí)，太湖縣政府（下稱(chēng)“縣政府”）以“太林政證字第020012號(hào)”自留山使用證登記為余XX戶(hù)使用。后余XX的鄰居劉XX主張?jiān)撋綀?chǎng)是當(dāng)年自己抓鬮所得。生產(chǎn)隊(duì)錯(cuò)誤的登記在余XX名下，于1998年提出確權(quán)申請(qǐng)，太湖縣XX鎮(zhèn)政府作出“關(guān)于余XX與劉XX山場(chǎng)權(quán)屬糾紛處理決定”，決定劉XX與余XX屋后“代沖”山場(chǎng)歸劉XX管理使用。余XX提出了復(fù)議申請(qǐng)，1999年12月縣政府作出維持復(fù)議決定，余XX向太湖縣法院提起行政訴訟，法院作出（2000）太行初字第02號(hào)行政判決，以XX鎮(zhèn)政府越權(quán)行政為由，判決撤銷(xiāo)XX鎮(zhèn)政府的山林權(quán)屬糾紛處理決定。

2000年11月7日，縣政府作出（2000）2號(hào)行政決定，一，撤銷(xiāo)1981年林業(yè)“三定”時(shí)頒發(fā)給余XX的“太林政證字第020012號(hào)”、 劉XX“太林政證字第020010號(hào)”林權(quán)證，并予以收回；二，責(zé)成縣林業(yè)局對(duì)余XX和劉XX山林權(quán)屬進(jìn)行核實(shí)后報(bào)縣政府重新核發(fā)新證。

余XX向安慶市人民政府（下稱(chēng)“市政府”）申請(qǐng)行政復(fù)議，2001年3月2日市政府作出維持的復(fù)議決定，余XX向縣法院提起行政訴訟，法院審理認(rèn)為，兩戶(hù)自留山使用證都填有“大嶺凸茅棚山”，該山場(chǎng)的四至中有三面一致，西面界限雖然不同，但經(jīng)現(xiàn)場(chǎng)察看，山界無(wú)法劃定，撤銷(xiāo)兩戶(hù)林權(quán)證并予以收回，對(duì)兩戶(hù)山林權(quán)屬進(jìn)行核實(shí)后重新核發(fā)新證的行政決定，是依法履行行政職責(zé)的行為，且其行政行為尚在進(jìn)行之中并沒(méi)有侵犯原告權(quán)屬”，2001年6月14日法院作出（2001）太行初字第06號(hào)行政判決，維持太政決字（2000）2號(hào)行政決定。

其后，縣林業(yè)局一直沒(méi)有報(bào)請(qǐng)政府對(duì)余XX和劉XX重新核發(fā)新證，也沒(méi)有確認(rèn)“代沖”山場(chǎng)的歸屬。

2013年5月2日，余XX收到了太湖縣林政字（2009）第030351號(hào)林權(quán)證，該證未將“代沖”山場(chǎng)權(quán)屬登記給余XX。余XX遂向安慶市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，安慶中院指定宿松縣人民法院管轄，余XX起訴認(rèn)為縣政府（2000）2號(hào)行政決定責(zé)成縣林業(yè)局進(jìn)行核實(shí)后報(bào)縣政府重新核發(fā)新證，但一直沒(méi)有履行法定職責(zé)，認(rèn)為縣政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)履行重新核發(fā)新證的職責(zé)。但法院以余XX“在林權(quán)糾紛發(fā)生后，理應(yīng)先向林權(quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)?zhí)幚?，待林?quán)爭(zhēng)議處理機(jī)構(gòu)辦理后，再申請(qǐng)登記發(fā)證”為由，裁定駁回了余XX訴訟請(qǐng)求，余XX上訴后，安慶中院維持原裁定。

2014年7月7日余XX向縣政府郵寄了《林木林地權(quán)屬爭(zhēng)議申請(qǐng)書(shū)》就“代沖”山場(chǎng)提出確權(quán)申請(qǐng)，但縣政府在法定期限內(nèi)未作出處理決定。余XX于2014年11月4日向市政府提出復(fù)議申請(qǐng)，要求責(zé)令縣政府履行法定職責(zé)。市政府2015年2月5日以宜府行復(fù)決（2014）35號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》責(zé)令縣政府在收到?jīng)Q定書(shū)之日起5個(gè)工作日內(nèi)依法受理申請(qǐng)人關(guān)于“代沖”山場(chǎng)權(quán)屬爭(zhēng)議申請(qǐng)。2015年2月26日余XX具書(shū)要求縣政府履行法定職責(zé)，對(duì)“代沖”山場(chǎng)進(jìn)行確權(quán)?？h政府工作人員告知余XX，“代沖”山場(chǎng)權(quán)屬已經(jīng)登記發(fā)證，且登記在劉XX名下，并向余XX提供了一份林權(quán)證復(fù)印件，該林權(quán)證證號(hào)為：太湖縣林政字（2015）第0000201354號(hào)林權(quán)證，登記日期為2015年2月6日（系市政府責(zé)令受理確權(quán)申請(qǐng)決定的次日）。

余XX向市政府申請(qǐng)行政復(fù)議，要求撤銷(xiāo)林政字（2015）第0000201354號(hào)林權(quán)證，市政府經(jīng)審理認(rèn)為縣政府違反法定程序、認(rèn)定主要事實(shí)不清、證據(jù)不足，依法撤銷(xiāo)了林政字（2015）第0000201354號(hào)林權(quán)證。其后，余XX又先后多次向縣政府提出書(shū)面確權(quán)申請(qǐng)，請(qǐng)求將將“代沖”山場(chǎng)的權(quán)屬確定給余XX戶(hù)并頒發(fā)林權(quán)證，但縣政府2016年5月16日以太政決字（2016）1號(hào)行政決定書(shū)將爭(zhēng)議的“代沖”山場(chǎng)的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)確定給劉XX。

余XX在法定期限內(nèi)向市政府申請(qǐng)行政復(fù)議，但市政府以宜府復(fù)決字【2016】20號(hào)《行政復(fù)議決定書(shū)》維持了太政決字（2016）1號(hào)《行政決定書(shū)》。

余XX認(rèn)為縣政府太政決字（2016）1號(hào)《行政決定書(shū)》將爭(zhēng)議的“代沖”山場(chǎng)的林地使用權(quán)、林木所有權(quán)確定給劉XX，其主要證據(jù)不足，認(rèn)定的主要事實(shí)不清，且違反法定程序、適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，要求予以撤銷(xiāo)。同時(shí)，要求撤銷(xiāo)市政府行政復(fù)議決定。

安慶市中級(jí)人民法院以（2016）皖08行初52號(hào)行政判決，維持太政決字（2016）1號(hào)行政決定，余XX上訴至安徽省高級(jí)人民法院，高院以（2017）皖行終535號(hào)行政判決書(shū)判決，一，撤銷(xiāo)（2016）皖08行初52號(hào)行政判決；二，撤銷(xiāo)宜府復(fù)決字【2016】20號(hào)行政復(fù)議決定；三，撤銷(xiāo)太政決字（2016）1號(hào)行政決定；四，太湖縣人民政府于判決生效之日起兩個(gè)月內(nèi)重新作出處理決定。

一起長(zhǎng)達(dá)三十余年的山林權(quán)糾紛歷經(jīng)多次決定、復(fù)議和訴訟，至今仍懸而未決。

二、案件折射出來(lái)的法律問(wèn)題

上述太政決字（2016）1號(hào)行政決定內(nèi)容中“當(dāng)事人如不服本決定，可以在收到本決定書(shū)之日起六十日內(nèi)向安慶市人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議或者一個(gè)月內(nèi)依法向人民法院提起行政訴訟”。對(duì)此，筆者對(duì)有些法律適用問(wèn)題感到困惑，一一提出，以期逐步完善。

（一）關(guān)于自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛的救濟(jì)途徑——復(fù)議程序是否前置程序

《土地管理法》第十一條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)。確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng)殖使用權(quán)，分別依照《森林法》、《草原法》和《漁業(yè)法》的有關(guān)規(guī)定辦理。

《森林法》第十七條第三款規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)人民政府處理決定不服的，可以在接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)，向人民法院起訴?！恫菰ā返谑鶙l第三款規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)有關(guān)人民政府的處理決定不服的，可以依法向人民法院起訴?！稘O業(yè)法》第十三條規(guī)定，當(dāng)事人因使用國(guó)家規(guī)劃確定用于養(yǎng)殖業(yè)的水域、灘涂從事養(yǎng)殖生產(chǎn)發(fā)生爭(zhēng)議的，按照有關(guān)法律規(guī)定的程序處理。

太政決字（2016）1號(hào)行政決定書(shū)對(duì)于行政復(fù)議或行政訴訟是選擇性的告知，此與自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議前置程序是否相悖值得進(jìn)一步商酌。

（二）關(guān)于自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛的救濟(jì)期限的確定

《行政訴訟法》第四十六條規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個(gè)月內(nèi)提出。法律另有規(guī)定的除外。因不動(dòng)產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過(guò)二十年，其他案件自行政行為作出之日起超過(guò)五年提起訴訟的，人民法院不予受理?！缎姓?fù)議法》第九條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以自知道該具體行政行為之日起六十日內(nèi)提出行政復(fù)議申請(qǐng)；但是法律規(guī)定的申請(qǐng)期限超過(guò)六十日的除外。而有關(guān)自然資源法律與此規(guī)定并不一致，有關(guān)自然資源法律之間的規(guī)定也不相一致，如土地管理法規(guī)定三十日、森林法規(guī)定一個(gè)月，《漁業(yè)法》、《草原法》未作規(guī)定，《漁業(yè)法》規(guī)定按照有關(guān)法律規(guī)定的程序處理，根據(jù)《土地管理法》第四條，養(yǎng)殖水面歸屬農(nóng)用地范疇，《漁業(yè)法》沒(méi)有明確起訴期限。那么，《漁業(yè)法》所指有關(guān)法律規(guī)定當(dāng)然包括《土地管理法》，而《土地管理法》第十一條將養(yǎng)殖使用權(quán)爭(zhēng)議又指向了《漁業(yè)法》，這一定程度反映法律規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)，缺失法律應(yīng)有的嚴(yán)肅性?！恫菰ā分皇且?guī)定依法起訴。凡此種種，致使當(dāng)事人及辦案機(jī)關(guān)在實(shí)踐中發(fā)生認(rèn)識(shí)上的偏差。

（三）關(guān)于自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛的救濟(jì)程序

現(xiàn)行的自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛解決程序耗時(shí)長(zhǎng)、反復(fù)大，通過(guò)訴訟不能從根本上解決問(wèn)題，有的權(quán)屬爭(zhēng)議案件經(jīng)歷多次行政決定、行政復(fù)議、行政訴訟（一、二審），加重當(dāng)事人負(fù)擔(dān)，浪費(fèi)司法資源，盡管《行政訴訟法》第七十一條規(guī)定，人民法院判決被告重新作出行政行為的，被告不得以同一的事實(shí)和理由作出與原行政行為基本相同的行政行為，但在司法實(shí)踐中，人民法院在司法審查階段不能從根本上解決問(wèn)題，人民法院裁判的訴訟價(jià)值難以得到真正實(shí)現(xiàn)和落實(shí)。

三、自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議解決機(jī)制的完善

（一）建立健全統(tǒng)一的自然資源救濟(jì)機(jī)制

對(duì)于《土地管理法》、《漁業(yè)法》、《森林法》、《草原法》等自然資源法律關(guān)于救濟(jì)途徑、救濟(jì)期限進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)定，或者出臺(tái)統(tǒng)一的自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議程序法，使之更具有可操作性和科學(xué)性，在邏輯上更具合理性，也體現(xiàn)我國(guó)自然資源法律的嚴(yán)肅性。

（二）建立原處理機(jī)關(guān)及人員的回避機(jī)制

如前所述，自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛解決往往經(jīng)歷多次決定、復(fù)議、和訴訟，在實(shí)踐當(dāng)中縣級(jí)政府法制部門(mén)機(jī)構(gòu)配置不合理、人員少、辦案力量薄弱，受主客觀因素的制約，在重新作出行政行為時(shí)沒(méi)有建立回避制度，不利于行政相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)。因此，有必要建立自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議解決機(jī)制中的回避制度，可通過(guò)以下方式來(lái)完善回避制度。

一是行政復(fù)議機(jī)關(guān)或者人民法院責(zé)令原行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)重新確定承辦人員，如果由于人員回避，導(dǎo)致沒(méi)有符合條件的辦案人員，那么，報(bào)請(qǐng)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處理并作出行政決定。

二是原行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為再次被撤銷(xiāo)而責(zé)令重作的，那么由原行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查處理并作出行政決定。

三是建立當(dāng)事人申請(qǐng)制度，賦予行政相對(duì)人的申請(qǐng)回避權(quán)，行政相對(duì)人認(rèn)為原行政機(jī)關(guān)或其工作人員與行政相對(duì)人或利害關(guān)系人有利害關(guān)系，可能影響行政決定的公正作出，相對(duì)人可以向行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)提出，要求該上一級(jí)行政機(jī)關(guān)行調(diào)查處理并作出行政決定。對(duì)于工作人員的回避，相對(duì)人向行政機(jī)關(guān)提出，若機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置等因素所限，則由行政機(jī)關(guān)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行回避審查，上一級(jí)行政機(jī)關(guān)決定回避的，由作出回避決定的行政機(jī)關(guān)安排所在行政機(jī)關(guān)工作人員承辦。

四是建立復(fù)議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)干預(yù)制度，復(fù)議機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在作出撤銷(xiāo)原行政行為，責(zé)令重作的同時(shí)，有權(quán)決定原行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，也可以決定原行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)作出決定。

（三）賦予司法審查機(jī)關(guān)的實(shí)體確定權(quán)

在司法實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)往往撤銷(xiāo)行政決定責(zé)令重作，而不能直接改變裁決結(jié)果，不利于司法權(quán)威的樹(shù)立，不利于糾紛的統(tǒng)一解決，這也是自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議糾紛案件處理耗時(shí)長(zhǎng)、反復(fù)大，不能從根本上解決問(wèn)題的主要原因。因此有條件的賦予司法審查機(jī)關(guān)實(shí)體確定權(quán)有利于維護(hù)相對(duì)人、利害關(guān)系人合法權(quán)益，避免不必要的訴累。司法審查機(jī)關(guān)的實(shí)體確定權(quán)可以確定在司法機(jī)關(guān)作出二次或者三次責(zé)令重作后，司法審查機(jī)關(guān)認(rèn)為還要撤銷(xiāo)行政行為，責(zé)令重作的，屆時(shí)，賦予司法審查機(jī)關(guān)的實(shí)體確定權(quán)，及時(shí)終結(jié)糾紛。