邵怡 嚴(yán)忠華

摘 要 檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為全面監(jiān)督則起步較晚、探索較少，面對行政檢察由點到面、由階段性到全程性的領(lǐng)域性突破，檢察機關(guān)亟需在理論研究和制度構(gòu)建上作出符合司法需求和實踐需要的有益探索。

關(guān)鍵詞 行政執(zhí)法 檢察監(jiān)督 制度構(gòu)建

作者簡介：邵怡，上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察五部主任，研究方向：民法、行政法；嚴(yán)忠華，上海市浦東新區(qū)人民檢察院檢察六部主任檢察官，研究方向：刑訴法。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.296

一、行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督存在的問題及原因

（一）行政執(zhí)法行為監(jiān)督路徑和領(lǐng)域模糊

近年來，各地檢察機關(guān)都在行政執(zhí)法行為監(jiān)督領(lǐng)域進(jìn)行了程度不同、范圍不一的探索實踐，取得了一些個案經(jīng)驗、建立了一些區(qū)域模式。但距離行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的應(yīng)然范圍仍有很大差距，更多呈現(xiàn)出監(jiān)督范圍不清、重點不明的狀況?；鶎訖z察機關(guān)更是面臨傳統(tǒng)案件難得、新類型案件難覓的尷尬局面。究其主要原因：一是局限于固有工作模式，未能根據(jù)形勢任務(wù)的變化調(diào)整監(jiān)督思路和理念；二是局限于固有工作領(lǐng)域，徘徊于原有與行政機關(guān)的往來模式，對全面開展行政執(zhí)法監(jiān)督缺乏宏觀層面、全局層面的考察和調(diào)研，監(jiān)督視角被大幅遮擋、監(jiān)督步伐也必然阻滯不前。

（二）缺乏明確的規(guī)范依據(jù)和制度支撐

行政執(zhí)法行為監(jiān)督在立法上過于原則化，導(dǎo)致實踐中無可操作的具體法律依據(jù)。盡管各地人大、黨委相繼出臺不少有關(guān)加強行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的決議，檢察機關(guān)也與相關(guān)行政機關(guān)會簽工作紀(jì)要的文件。相比訴訟監(jiān)督，行政執(zhí)法行為監(jiān)督的法律正當(dāng)性仍顯不足。監(jiān)督的定位、范圍、方式、程序等都不明確，導(dǎo)致監(jiān)督缺乏剛性、存在任意性，難以避免執(zhí)法不統(tǒng)一、不規(guī)范，使得在公眾層面和行政執(zhí)法機關(guān)層面都難以產(chǎn)生應(yīng)有的監(jiān)督效果。

（三）有關(guān)各方效能接應(yīng)的內(nèi)外部環(huán)境尚未形成

檢察機關(guān)與行政機關(guān)之間雖有建立一定的執(zhí)法信息共享機制，實踐中運行仍不夠暢通，缺乏制度約束，行政機關(guān)往往有選擇性地輸入和提供，檢察機關(guān)實難掌握第一手、第一時間的行政執(zhí)法信息，難以梳理發(fā)現(xiàn)具有傾向性、苗頭性的行政違法行為。黨委、人大對行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的支持尚未在檢察權(quán)全面監(jiān)督行政執(zhí)法權(quán)之層面更新指導(dǎo)理念、調(diào)整方法策略，導(dǎo)致檢察監(jiān)督職能實難在行政執(zhí)法各領(lǐng)域有效滲透，監(jiān)督觸角難以延伸，難免流于形式。

二、行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的職能定位

首先，監(jiān)督立場上應(yīng)堅持“全力而有限度”的原則。行政權(quán)具有很強的專業(yè)性、技術(shù)性，為了保持行政權(quán)的能動與自主，檢察權(quán)全面回歸的同時對行政權(quán)應(yīng)有必要的尊重，監(jiān)督權(quán)行使應(yīng)恪守監(jiān)督角色定位，以“適法有度”為基本原則、以督促履職為基本模式。在發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)違法行使權(quán)力，損害國家利益或社會公共利益，且難以通過其他救濟途徑解決，行政體系內(nèi)部也難以通過糾錯機制矯正時，對于行政不作為違法，檢察機關(guān)應(yīng)督促違法行政機關(guān)在合理期限內(nèi)依法履職，對于行政作為違法，檢察機關(guān)應(yīng)監(jiān)督違法行政機關(guān)限期糾正，并將具體處理情況書面答復(fù)檢察機關(guān)，而非代行其職責(zé)。

其次，監(jiān)督領(lǐng)域上應(yīng)堅持“全面而有重點”的原則。檢察機關(guān)在行政執(zhí)法領(lǐng)域的監(jiān)督職能應(yīng)全面擴展?！叭妗笔且橄笮姓袨楹途唧w行政行為兼顧，一方面建立對行政規(guī)范性文件的審查監(jiān)督制度；另一方面建立多領(lǐng)域多觸角的具體行政行為監(jiān)督制度?！坝兄攸c”是在考慮現(xiàn)實中行政執(zhí)法行為復(fù)雜多樣性以及行政監(jiān)察制度存在和檢察監(jiān)督精力有限情況下，有所側(cè)重實施監(jiān)督，可以“關(guān)系國計民生”、“涉及重大人身財產(chǎn)權(quán)利處分”、“涉及社會管理創(chuàng)新”、“社會關(guān)注度高影響大”等為選擇評價標(biāo)準(zhǔn)。

再次，監(jiān)督進(jìn)路上應(yīng)堅持“全程而有節(jié)奏”的原則。檢察監(jiān)督從事后監(jiān)督轉(zhuǎn)向事后與過程監(jiān)督兼顧，監(jiān)督觸角應(yīng)向行政執(zhí)法行為歷經(jīng)的各環(huán)節(jié)各階段包括行政權(quán)領(lǐng)域、審判權(quán)領(lǐng)域、執(zhí)行領(lǐng)域全程延伸。當(dāng)然在全面探索階段，也要注意適度介入和適度啟動，檢察機關(guān)通過各種聯(lián)系協(xié)作機制和備案跟蹤制度，根據(jù)行政執(zhí)法行為的性質(zhì)和產(chǎn)生的影響，合理確定監(jiān)督介入的時間階段、合理采用各種監(jiān)督手段，以合適的監(jiān)督節(jié)奏追求更好監(jiān)督成效。

三、行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督制度構(gòu)建

（一）能動拓展監(jiān)督范圍

1.在普遍性、具有共性的行政執(zhí)法行為中拓展監(jiān)督范圍。各地檢察機關(guān)根據(jù)高檢院《關(guān)于深入推進(jìn)民事行政檢察工作科學(xué)發(fā)展的意見》、《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》等規(guī)定，以環(huán)境污染、土地資源管理、食品藥品監(jiān)管、醫(yī)療衛(wèi)生等關(guān)系民生且問題多發(fā)、易發(fā)的領(lǐng)域為重點，開展行政檢察促進(jìn)社會管理創(chuàng)新工作，積極探索對行政違法行為進(jìn)行監(jiān)督。在業(yè)已開展的這部分監(jiān)督實踐和經(jīng)驗基礎(chǔ)上，乘勢而為進(jìn)一步加強監(jiān)督，社會公眾的認(rèn)可度和相關(guān)行政機關(guān)的接受度都較高，可以有效避開各種阻滯和障礙，加快監(jiān)督進(jìn)程。

2.在區(qū)域性、特殊性行政執(zhí)法領(lǐng)域拓展監(jiān)督范圍。行政執(zhí)法行為相應(yīng)地具有區(qū)域性、地方性特色，地方檢察機關(guān)在監(jiān)督范圍拓展上，亦應(yīng)有針對性、有側(cè)重性地開展，要兼顧宏觀層面信息考察和具體事件分析考量，及時有效捕捉監(jiān)督線索開展監(jiān)督，使得監(jiān)督職能在區(qū)域行政執(zhí)法領(lǐng)域有力滲透。如山東省院通過《山東省檢察機關(guān)行政執(zhí)法檢察監(jiān)督工作規(guī)范》、廣東省院下發(fā)《關(guān)于確定行政檢察促進(jìn)社會管理創(chuàng)新試點單位的通知》和《關(guān)于開展行政違法檢察監(jiān)督試點工作的意見》、浙江省院召開全省行政執(zhí)法監(jiān)督推進(jìn)會等，各地因地制宜，探索符合區(qū)域發(fā)展要求的監(jiān)督重點，辦理了大批成功案件，取得了較好社會效果。①

3.在交叉性、附帶性監(jiān)督審查中拓展監(jiān)督范圍。對行政執(zhí)法行為全程實施檢察監(jiān)督，不僅要在行政權(quán)領(lǐng)域、審判權(quán)領(lǐng)域和執(zhí)行領(lǐng)域的各環(huán)節(jié)各階段上全面覆蓋，在有關(guān)違法行政與職務(wù)犯罪交叉、訴訟行為與非訴行為交織等場合，監(jiān)督職能亦應(yīng)全面履行。如要把行政訴訟裁判執(zhí)行監(jiān)督與非訴執(zhí)行監(jiān)督結(jié)合起來，在執(zhí)行領(lǐng)域兼顧違法執(zhí)行行為的監(jiān)督和行政機關(guān)怠于申請或怠于移送強制執(zhí)行等違法行為的監(jiān)督等。②

（二）規(guī)范構(gòu)建監(jiān)督行為

1.“頂層設(shè)計+基層創(chuàng)新”，完善監(jiān)督依據(jù)和操作程序。完善行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的立法建議有：在《人民檢察院組織法》、新修訂的《行政訴訟法》以及相關(guān)行政法律法規(guī)、司法解釋中進(jìn)一步明確檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，明確賦予檢察機關(guān)對行政執(zhí)法行為的知情權(quán)、確認(rèn)權(quán)、審查權(quán)、重大程序參與權(quán)、調(diào)查核實權(quán)等具體權(quán)能，明確規(guī)定行政機關(guān)接受檢察監(jiān)督的法定義務(wù)和具體的法律責(zé)任，對檢察監(jiān)督的具體范圍、方式、程序、效力等作出具體明確的規(guī)定。立法指導(dǎo)實踐也來源于實踐，立法總是相對滯后，所以要發(fā)揮基層創(chuàng)新作用，推動制度創(chuàng)新，適時推動法律的修改完善。

2.適度引入法律原理原則，有效彌補監(jiān)督職能空缺。作為國家公權(quán)力中回應(yīng)社會發(fā)展需要最積極能動的干預(yù)力量，行政權(quán)處在超前于行政立法的前沿地帶，尤其是社會轉(zhuǎn)型時期極易出現(xiàn)行政法治真空地帶，檢察機關(guān)自然需要跟進(jìn)相應(yīng)監(jiān)督，而此時法律規(guī)則顯然不夠依賴，這就需要借助作為法律重要部分的法律原則來進(jìn)行。③在法律規(guī)則缺位時，行政執(zhí)法行為應(yīng)遵循法律原則，檢察監(jiān)督亦至少可參照法律原則對行政執(zhí)法行為是否違法、應(yīng)否實施監(jiān)督作出符合立法精神、體現(xiàn)法律價值的評判和處理。

（三）積極營造監(jiān)督環(huán)境

1.積極爭取各級黨委、人大、政府的支持，同時加強與行政機關(guān)的協(xié)作配合。借助各地人大制定和完善有關(guān)加強行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的工作決議或決定，為行政執(zhí)法行為監(jiān)督創(chuàng)造良好的區(qū)域環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，加強與行政機關(guān)的溝通配合，共同研究制定開展行政執(zhí)法行為監(jiān)督的決定、意見等規(guī)范性文件，探索行政執(zhí)法與行政監(jiān)督對接工作機制。

2.建立制約配合監(jiān)督機制。第一，建立信息共享機制，行政機關(guān)將有關(guān)行政執(zhí)法資料移送檢察機關(guān)備案審查，既能確保行政執(zhí)法知情權(quán)，又能敦促行政執(zhí)法行為自覺規(guī)范；第二，建立重大事項介入調(diào)查機制，重大行政執(zhí)法活動應(yīng)邀請檢察機關(guān)派員參加，檢察機關(guān)如認(rèn)為必要也可主動派員介入。由此不僅有利于及時開展監(jiān)督，也有效增強行政執(zhí)法的透明度；第三，建立聯(lián)席會議機制，檢察機關(guān)與行政機關(guān)召開定期或不定期聯(lián)席會議，及時溝通協(xié)調(diào)疑難復(fù)雜的行政執(zhí)法案件，及時分析研判新的法律法規(guī)和執(zhí)法理念，從而更好達(dá)成共識，推進(jìn)監(jiān)督工作縱深發(fā)展。

3.“檢察工作一體化”優(yōu)化內(nèi)部監(jiān)督環(huán)境。深化內(nèi)部各職能部門對行政違法行為案件線索的移送和流轉(zhuǎn)，注重從職務(wù)犯罪、刑事犯罪案件中探索行政違法行為監(jiān)督的重點領(lǐng)域、重要途徑和具體措施。依托“部門工作作用力與反作用力”的相互作用形成共贏合力，通過內(nèi)部協(xié)作機制，聚焦行政違法行為監(jiān)督等新的職能領(lǐng)域，以內(nèi)部案源線索的特定性、針對性、有效性，探索有數(shù)量、有質(zhì)量的監(jiān)督案源。

注釋：

①②最高人民檢察院民事行政廳.行政檢察工作的現(xiàn)狀與發(fā)展.國家檢察官學(xué)院學(xué)報.2015，23（5）.

③廣州市人民檢察院課題組.論我國行政執(zhí)法檢察監(jiān)督制度的構(gòu)建.中國檢察官.2011（8）.