郁俊莉 姚清晨

（北京大學(xué)政府管理學(xué)院，北京 100871）

“多中心”一詞最早由英國哲學(xué)家邁克爾·波蘭尼提出，他在《自由的邏輯》一書中區(qū)分了社會(huì)的兩種秩序,即只存在一個(gè)權(quán)威的指揮的秩序和多中心的秩序。奧斯特羅姆將波蘭尼的“多中心”概念引入公共事務(wù)的分析當(dāng)中，發(fā)展出一套不同于國家理論和市場理論的多中心治理理論。在《多中心》一文中，他將“多中心”的概念界定為：“‘多中心’意味著許多決策中心，它們在形式上是相互獨(dú)立的?！薄八鼈兿嗷ブg通過競爭性的關(guān)系考慮對方，開展多種契約性和合作性的事務(wù)。”奧斯特羅姆的“多中心”理論最初是在大城市地區(qū)治理的語境下探討的，他從美國大城市地區(qū)的公共事務(wù)治理現(xiàn)狀中發(fā)現(xiàn)了這一治理模式，并將其本質(zhì)概括為八個(gè)字——“交疊管轄、權(quán)力分散”。因此，奧斯特羅姆的“多中心”并非多個(gè)權(quán)威中心，它們之間也并非孤立的，在處理共同的公共事務(wù)過程中，它們所采取的方式也并非訴諸一個(gè)擁有終極壟斷地位的決策者。概言之，“在每一個(gè)決策領(lǐng)域內(nèi)存在的多中心表明，只要沒有一組決策者單獨(dú)能夠控制所有決策結(jié)構(gòu)，大城市地區(qū)的治理能夠在多中心的政治體制中出現(xiàn)”。

隨著國內(nèi)學(xué)者將治理理論從國際引入國內(nèi)，治理理論的本土化過程也隨之而來。多中心治理理論作為其中一個(gè)重要流派，自出現(xiàn)以來一直為國內(nèi)學(xué)者所關(guān)注。以“多中心治理”為主題在中國知網(wǎng)進(jìn)行檢索，文獻(xiàn)共計(jì)1 021篇，總體呈現(xiàn)出自2002年以后逐年遞增的趨勢①檢索時(shí)間截止日期為2018年9月19日。。尤其是黨的十八屆三中全會(huì)提出“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這一戰(zhàn)略目標(biāo)之后，國內(nèi)學(xué)者對多中心治理理論的研究伴隨著對治理理論的研究而水漲船高。之所以呈現(xiàn)這一趨勢，一方面在于該理論本身所具有的創(chuàng)新價(jià)值，即將“多中心性”從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域引入政治領(lǐng)域，另一方面在于該理論對于中國公共治理的實(shí)踐具有極高的借鑒意義。多中心治理理論作為跨越政治學(xué)、政治經(jīng)濟(jì)學(xué)、行政學(xué)等多門學(xué)科的經(jīng)典理論，其學(xué)術(shù)地位已無須贅述。梳理國內(nèi)關(guān)于多中心治理理論的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)并對其進(jìn)行研究綜述，可以了解國內(nèi)學(xué)者對這一理論進(jìn)行學(xué)理研究的進(jìn)展和現(xiàn)狀，以及對這一理論在中國不同領(lǐng)域治理實(shí)踐中的應(yīng)用經(jīng)驗(yàn)及效果，既從規(guī)范層面對這一理論進(jìn)行研討性的學(xué)習(xí)與考究，也從經(jīng)驗(yàn)層面對其進(jìn)行批判性的檢驗(yàn)與發(fā)展。

一、多中心治理理論的學(xué)理研究

關(guān)于多中心治理理論的學(xué)理研究集中在探討其涵義、基本假設(shè)、發(fā)展演變、制度安排等方面，也就是多中心治理理論的基本解讀。國內(nèi)學(xué)者在解讀和理解這一理論方面觀點(diǎn)基本一致，內(nèi)容也大致相同，僅在解讀的內(nèi)容上有些許差別。也有學(xué)者從不同角度出發(fā)對這一理論進(jìn)行學(xué)理分析，或以不同視角對其進(jìn)行闡釋，或?qū)υ摾碚摰哪骋缓诵膬?nèi)容進(jìn)行述評(píng)。

（一）多中心治理的基本定義與發(fā)展脈絡(luò)

對多中心治理理論的理解要從“多中心”的概念入手。如前所述，“多中心”一詞最早出自英籍哲學(xué)家邁克爾·波蘭尼，他的“多中心”具有某種隱喻色彩，與自發(fā)秩序是同義的；與之不同，奧斯特羅姆的多中心理論強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過程和能動(dòng)地創(chuàng)立治理規(guī)則及治理形態(tài)[1]。波蘭尼和奧斯特羅姆關(guān)于“多中心”的不同定位在許多文獻(xiàn)中都有闡述，如果說波蘭尼的“多中心”是一種關(guān)于社會(huì)秩序的構(gòu)想，那么奧斯特羅姆的“多中心”則已成為一種社會(huì)治理理論。彭瑩瑩等在對西方學(xué)者關(guān)于治理的論述進(jìn)行梳理之后發(fā)現(xiàn)，奧斯特羅姆發(fā)展的多中心治理是治理作為一項(xiàng)“理論”而得到闡釋的其中之一，另外一種則是“網(wǎng)絡(luò)治理”[2]。

幾乎所有研究多中心治理理論的學(xué)者對這一理論的起源與定義都大體沿著上述思路進(jìn)行闡釋。此后學(xué)者們從發(fā)展脈絡(luò)、價(jià)值訴求、制度安排、操作技術(shù)等多方面出發(fā)對多中心治理理論進(jìn)行剖析。李明強(qiáng)梳理了多中心治理理論的發(fā)展脈絡(luò)，認(rèn)為社會(huì)治理類型經(jīng)歷了從統(tǒng)治到管理再到服務(wù)的演變過程，當(dāng)代社會(huì)已經(jīng)普遍適用于各類組織的官僚制行政模式將在后工業(yè)文明時(shí)代被服務(wù)型的社會(huì)管理模式所取代[3]。在后者取代前者的過程中，推動(dòng)多中心治理產(chǎn)生的是全球范圍內(nèi)的民主化浪潮和同樣波及全世界的公共服務(wù)理念。李明強(qiáng)將多中心治理看作社會(huì)治理公共性再造的過程，他認(rèn)為信任與合作共同構(gòu)成了這一再造過程的基礎(chǔ)，同時(shí)為再造提供了基本手段。這實(shí)際是治理變革或公共行政范式轉(zhuǎn)換過程中實(shí)現(xiàn)多中心治理或民主行政的操作技術(shù)層面的討論。王志剛也對多中心治理理論的起源、發(fā)展與演變進(jìn)行了探討，他認(rèn)為多中心治理理論是多中心理論和治理理論在當(dāng)今政治和經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下，為適應(yīng)需求而逐漸結(jié)合所形成的新的政府公共管理范式[4]。他采用孔繁斌教授對于多中心治理理論的定義①孔繁斌在《公共性的再生產(chǎn)：多中心治理的合作機(jī)制建構(gòu)》一書中對多中心治理的含義進(jìn)行了描述。，從復(fù)合主體、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)公民利益最大化和多樣化需求以及“合作—競爭—合作”的治理方式出發(fā)闡述了多中心治理理論的基本框架。陳艷敏闡述了多中心治理作為 “公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動(dòng)的邏輯”等傳統(tǒng)公共事務(wù)治理理論模型的替代方案而發(fā)揮作用的邏輯及其價(jià)值所在[5]。她認(rèn)為埃莉諾·奧斯特羅姆從制度分析和經(jīng)驗(yàn)研究兩個(gè)方面研究了作為替代方案的多中心治理理論。具體地說，“公地悲劇”放棄了人們在公共事務(wù)上會(huì)采取合作以達(dá)到互惠目的的假設(shè)，“囚徒困境”忽視了公共資源博弈中的合作博弈結(jié)構(gòu)，“集體行動(dòng)的邏輯”則忽視了影響集體行動(dòng)的制度是憲法層次、集體選擇層次和操作層次共同作用的結(jié)果。在面對如此繁雜的公共事務(wù)治理困境的情況下，多中心治理理論便以其競爭性與合作性的內(nèi)核成為一種可供選擇的替代范式。

可見，關(guān)于多中心治理的基本定義和發(fā)展脈絡(luò)，學(xué)者們的觀點(diǎn)基本一致。他們都從全球治理變革的視角出發(fā)探討多中心治理理論誕生的背景和淵源，進(jìn)而對其進(jìn)行闡發(fā)與解讀。

（二）多中心治理的理論述評(píng)與框架要素

在理論述評(píng)方面，張振華從公共物品理論的角度出發(fā)對多中心治理理論進(jìn)行了述評(píng)，以此分析了我國地方政府之間的合作與競爭關(guān)系[6-7]。他認(rèn)為多中心治理理論主張根據(jù)產(chǎn)品屬性來構(gòu)建生產(chǎn)單位的規(guī)模，行政邊界不是公共產(chǎn)品生產(chǎn)與消費(fèi)的天然邊界，官僚機(jī)構(gòu)不應(yīng)該壟斷公共產(chǎn)品供給，要注重發(fā)揮市場主體和民間力量的作用。這一觀點(diǎn)對傳統(tǒng)官僚制行政模式以及在此基礎(chǔ)上形成的單中心公共產(chǎn)品供給模式提出了挑戰(zhàn)。同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的多中心供給，必須要在行政層面上用民主制行政取代官僚制行政，在政治層面上容納行政模式的轉(zhuǎn)變。這實(shí)際上涉及奧斯特羅姆主張公共行政范式轉(zhuǎn)換的三個(gè)層面——憲法層面、行政層面和技術(shù)層面。三個(gè)層面的轉(zhuǎn)換成本由高到低排列，低層面轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)要在高一級(jí)層面的規(guī)則之下完成。由此奧斯特羅姆規(guī)定了民主行政范式的實(shí)現(xiàn)路徑并非簡單地打破官僚制行政的單中心體系，多中心治理模式的實(shí)現(xiàn)也并非簡單地將更多利益相關(guān)者納入決策系統(tǒng)。

這里又要回到奧斯特羅姆關(guān)于“多中心”本質(zhì)的概括，即“交疊管轄與權(quán)力分散”。多中心理論的提出植根于美國“復(fù)合共和制”的政治土壤，與美國社會(huì)多層次且多數(shù)量的政府組織以及各個(gè)層次都十分發(fā)達(dá)的“多個(gè)決策權(quán)威中心的相互分離和制衡”這一模式是分不開的。在這一模式中，沒有哪個(gè)權(quán)威中心能夠掌控所有資源，因此也沒有哪一個(gè)權(quán)威中心能夠做出統(tǒng)一決策。民眾的不同需求需要不同層次的機(jī)構(gòu)組織的存在，同時(shí)各種各樣的公共機(jī)構(gòu)可以針對不同群體發(fā)展不同的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。形象地說，美國社會(huì)存在一個(gè)類似“奧運(yùn)五環(huán)”的治理模式，權(quán)力分散在各個(gè)中心，公共事務(wù)存在于若干個(gè)中心的交疊之處。當(dāng)然，這些權(quán)力和對于公共事務(wù)的管轄權(quán)最根本地來自于民眾需求，因此管轄和服務(wù)會(huì)隨著需求而變動(dòng)。也就是說，公共事務(wù)的消費(fèi)者能夠針對不同情形自由選擇解決某一問題或提供某一服務(wù)的生產(chǎn)者和提供者。

除了上述價(jià)值—制度—技術(shù)的闡釋路徑以外，關(guān)于多中心治理理論的學(xué)理研究還可以從理論框架所具有的要素入手進(jìn)行分析。李平原以政府、市場、社會(huì)多元共治的視角對多中心治理理論的主要內(nèi)容進(jìn)行了闡釋[8]，認(rèn)為多中心治理理論強(qiáng)調(diào)三個(gè)方面的內(nèi)容，即多元化的治理主體，各主體之間相互獨(dú)立且彼此之間相互聯(lián)系，以及不同治理主體在一定范圍內(nèi)共同承擔(dān)公共事務(wù)治理職責(zé)。也就是說，李平原將多中心治理視為一種模式，在這種模式下，政府、市場、社會(huì)共同參與公共事務(wù)的治理。王飏則以主體、基礎(chǔ)、方式、過程為分析框架對多中心治理理論進(jìn)行了闡釋[8]，提出這一理論在實(shí)踐層面應(yīng)注意的問題以及對我國公共事務(wù)治理的借鑒意義[9]。除此之外，張克中等學(xué)者還在多中心治理理論的學(xué)理研究中闡釋了該理論與傳統(tǒng)治理理論相比所具有的優(yōu)點(diǎn)，如選擇的多樣性、克服搭便車行為以及合理的決策機(jī)制[10]。

印第安納學(xué)派的多中心治理理論將視野放在政治體制的改良和治理模式的轉(zhuǎn)變之上，是與其民主行政思想一脈相承、互為論證的。文森特·奧斯特羅姆是民主行政理論的重要的代表人物，他所主張的推動(dòng)公共行政范式由官僚制行政向民主制行政的轉(zhuǎn)變，意味著對傳統(tǒng)行政學(xué)及其政治理論的根本性顛覆。多中心治理理論就是作為其公共行政思考的理論終點(diǎn)而提出并發(fā)展的；“多中心治理秩序”承載著他對公共行政危機(jī)的解答和對公共行政未來建構(gòu)的展望[11]。在奧斯特羅姆看來，民主行政應(yīng)是多中心而非單一中心，其特征是將傳統(tǒng)官僚組織集中的指揮結(jié)構(gòu)改為許多不同指揮架構(gòu)下實(shí)質(zhì)的權(quán)力分散[12]。在這里，多中心治理的制度設(shè)計(jì)更多的是一種行政決策機(jī)制，作為從官僚行政范式向民主行政范式轉(zhuǎn)變的替代方案而存在?？追埠暾J(rèn)為，奧斯特羅姆的民主行政涉及多個(gè)主題，各個(gè)主體間既相互獨(dú)立，又有內(nèi)在勾連，都圍繞著一根主線——多中心展開[13]。

由此，多中心治理理論既是奧斯特羅姆民主行政思想中的核心，作為貫穿民主行政思想價(jià)值訴求、制度安排、操作技術(shù)等的中心思想起著凝聚作用；又是在治理變革時(shí)代引領(lǐng)潮流的諸多治理理論中的代表性理論，有著屬于自身的一套理論框架和敘事邏輯。劉峰認(rèn)為“多中心”一詞已成為一種思維方式和理論框架，更成為公共物品的生產(chǎn)與公共事務(wù)的治理模式之一[14]。國內(nèi)多中心治理理論的學(xué)理研究大多從這兩個(gè)角度出發(fā)對這一理論進(jìn)行闡釋與解讀，對印第安納學(xué)派的思想進(jìn)行梳理與剖析。

除此之外，有學(xué)者以批判的眼光將“多中心治理”理論與中國治理的話語體系——“社會(huì)綜合治理”理論進(jìn)行了比較，認(rèn)為后者是經(jīng)過經(jīng)驗(yàn)探索并且符合我國國情的治理模式，并將其內(nèi)涵總結(jié)為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”。具體地，中國的“社會(huì)綜合治理”相較于西方的“多中心治理”具有五個(gè)方面的特點(diǎn)：治理主體的多元化與中心化，治理對象的具體化與差異化，治理理論的成形化與制度化，多樣化的治理工具與豐富的治理方法[15]。正是由于這些特點(diǎn)，社會(huì)綜合治理模式才是符合中國國情的，多中心治理模式也僅僅在工具層面為學(xué)術(shù)界所認(rèn)可。

當(dāng)然也有學(xué)者跳出公共行政的學(xué)科框架，以跨學(xué)科的視角對多中心治理理論進(jìn)行詮釋。南京大學(xué)孔繁斌教授從承認(rèn)政治的視角出發(fā)試圖構(gòu)建多中心治理的正當(dāng)性[16]。在另一篇文章中，他將以多中心社會(huì)治理為核心的治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變理解為傳統(tǒng)共和主義在當(dāng)代社會(huì)治理領(lǐng)域的復(fù)興[17]。周亞權(quán)則從民主這一“元理論”出發(fā)，將多中心治理視為民主的一種綜合表述方式[18]。這些研究從政治學(xué)和政治哲學(xué)的學(xué)科視角出發(fā)為多中心治理尋找正當(dāng)性依據(jù)，并最終回歸到了多中心治理的實(shí)踐路徑，與前述研究異曲同工、遙相呼應(yīng)。

二、多中心治理的應(yīng)用研究

中國知網(wǎng)收錄的以“多中心治理理論”為主題的文獻(xiàn)中，以多中心治理理論為視角研究其在某一公共領(lǐng)域或某類公共事務(wù)之中的實(shí)踐應(yīng)用研究占據(jù)較大比例。應(yīng)用型研究較單純的理論分析更具現(xiàn)實(shí)意義，大多按照“某公共領(lǐng)域或公共事務(wù)治理現(xiàn)狀——多中心治理理論對于該領(lǐng)域或事務(wù)的適用性分析——某公共領(lǐng)域或公共事務(wù)多中心治理模式的建構(gòu)與對策”這一邏輯進(jìn)行。如丁煌教授基于多中心治理理論對地方政府公共政策執(zhí)行力提升的研究即按照 “地方政府公共政策執(zhí)行力存在的問題——多中心治理理論之于地方政府公共政策執(zhí)行力分析的適切性——多中心治理視角下提升地方政府公共政策執(zhí)行力的對策選擇”這一邏輯進(jìn)行的[19]。對收錄于國內(nèi)高質(zhì)量期刊①指被CSSCI、北京大學(xué)中文核心期刊要目總覽、CA、JST等收錄的期刊；本部分參考文獻(xiàn)均來自此類期刊。中關(guān)于多中心治理理論的四十余篇應(yīng)用型研究文獻(xiàn)進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)學(xué)者關(guān)注的公共領(lǐng)域或公共事務(wù)涉及諸多方面，具體如下表所示。

涉及諸多應(yīng)用領(lǐng)域的研究一方面映射出當(dāng)前我國公共事務(wù)治理中的政府失靈和市場失靈，即在我國公共領(lǐng)域的語境之下更多地指向政府作為單一中心對公共事務(wù)進(jìn)行“控制”和“管理”所帶來的各種社會(huì)問題，這表現(xiàn)為廣泛存在的政府“越位”或“缺位”現(xiàn)象及與之相伴隨的社會(huì)多元主體的“發(fā)育遲緩”；另一方面則顯示出多中心治理理論對現(xiàn)實(shí)事務(wù)的適用性，也就是作為一項(xiàng)治理理論，多中心治理在經(jīng)驗(yàn)層面的主張和操作技術(shù)能夠被諸多領(lǐng)域的公共事務(wù)治理實(shí)踐所借鑒和利用。同時(shí)，從中我們也可以看到中國學(xué)者對于解決繁雜的社會(huì)問題的深切關(guān)懷以及推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)多元共治的殷切希望。

從表1可以看出，學(xué)者提出的多中心治理理論視角下推動(dòng)公共事務(wù)治理模式轉(zhuǎn)型的對策建議集中在以下幾點(diǎn)。首先，多主體參與及其協(xié)調(diào)。如李力東主張將勞動(dòng)關(guān)系治理的多主體參與以及主體間的調(diào)適與合作作為實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)關(guān)系多中心治理的路徑之一[32]。譚禹也將政府單一供給模式視作制約我國保障性住房發(fā)展的主要制約因素，主張多元主體進(jìn)入保障性住房領(lǐng)域[33]。其次，制度環(huán)境建設(shè)與監(jiān)督機(jī)制的完善。多中心治理呼吁一個(gè)合作互惠的制度環(huán)境，要求主體間責(zé)任范圍的明確界定和互動(dòng)結(jié)構(gòu)的清晰順暢。張俊哲在以多中心理論視角探討農(nóng)村環(huán)境污染的有效治理中主張構(gòu)建完善的農(nóng)村環(huán)境污染治理網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)調(diào)要理順各個(gè)治理主體的結(jié)構(gòu)關(guān)系，明確責(zé)任界限[34]。沈艷也將建設(shè)提升群眾體育社團(tuán)自組織治理的制度環(huán)境，限制搭便車行為作為群眾體育社團(tuán)多中心治理的實(shí)現(xiàn)路徑之一[35]。其中的關(guān)鍵，是政府作為官方治理主體放棄以往以限制、控制為主要手段的社會(huì)組織監(jiān)管模式。完善的監(jiān)督機(jī)制一方面來自制度約束，另一方面來自多元治理主體的成本收益分析，通過機(jī)制設(shè)計(jì)讓參與者成為監(jiān)督者。此外，專業(yè)性和界限并非十分嚴(yán)格的公共領(lǐng)域可以加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，如研究生教育領(lǐng)域[36]。再次，政府角色重構(gòu)和社會(huì)資源整合。中國語境下的政府角色重構(gòu)是指在公共事務(wù)治理中拋棄身兼“裁判員”和“運(yùn)動(dòng)員”于一身的角色，轉(zhuǎn)而成為治理的參與者和引導(dǎo)者。何繼新在對江西瑞安綜合農(nóng)協(xié)的多中心行動(dòng)體系進(jìn)行分析后，提出政府應(yīng)給予引導(dǎo)和支持，使農(nóng)村NGO步入持續(xù)健康的發(fā)展軌道，為其提供必要的制度保障和資源支撐[37]。整合社會(huì)資源則是指公共事務(wù)的治理中引入多方參與主體，尤其是公共事務(wù)的直接相關(guān)者或公共產(chǎn)品的直接受眾。

綜上，多中心治理理論的應(yīng)用研究堅(jiān)持問題導(dǎo)向，直面中國社會(huì)中存在的公共治理問題，以多中心的視角和理論對問題進(jìn)行分析，并提出政策建議。如上所述，既有從措施角度提出的建議，也有從各個(gè)主體的角度提出的建議。無論從哪一種角度，重要的是在以多中心治理理論分析其對某一社會(huì)公共問題的適切性并為治理改善提出對策時(shí)，注意以下兩個(gè)問題。

第一，要避免空泛化和同一化。多中心治理不僅意味著參與治理的主體的“多”，只是推動(dòng)市場力量、社會(huì)力量參與到原來只由政府力量主導(dǎo)的公共事務(wù)中來；多中心治理還意味著多元主體的“中心”地位，也就是奧斯特羅姆所謂的“相互獨(dú)立地做出決策”。理論上講，擁有“中心”地位意味著可以在公共治理中做出獨(dú)立決策，但問題在于“中心”地位的取得來自于權(quán)力和權(quán)威的取得。中國語境下，市場力量和社會(huì)力量中心地位的取得一方面來自于政府在職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下移過程中的主動(dòng)讓渡，另一方面來自于其自身在知識(shí)時(shí)代信息時(shí)代與生俱來的對公共問題更好解決的發(fā)言權(quán)。因此，多中心治理理論的應(yīng)用中，“多”與“中心”不可偏廢。

表1 近年來國內(nèi)“多中心治理理論”應(yīng)用研究選取摘錄情況

第二，要意識(shí)到在當(dāng)前中國的政治環(huán)境下黨和政府實(shí)然意義上的主導(dǎo)地位。在應(yīng)用多中心治理理論過程中不可不考慮到作為其理論誕生地——美國“雜草叢生”的社會(huì)環(huán)境的特定國情。金太軍在創(chuàng)新邊緣社區(qū)治理體制的改革建議中提出要走“多中心治理”路徑，在由黨委、政府、市場及社會(huì)構(gòu)成的多中心體系中，他依據(jù)中國國情合理定位了不同主體的功能地位，如政府的主導(dǎo)和規(guī)范性地位、黨委的當(dāng)然主體和關(guān)鍵組成部分地位[20]。

三、研究述評(píng)與理論啟示

“是什么—為什么—怎么做”是人們認(rèn)知世界的基本模式之一，也是學(xué)者研究一個(gè)理論的根本方法。國內(nèi)學(xué)者對“多中心治理理論”的研究路徑可以說就是按照這樣一種認(rèn)知模式進(jìn)行的。關(guān)于“是什么”和“為什么”的探討集中在對這一理論的學(xué)理研究中，包括理論的起源、演變、發(fā)展脈絡(luò)、價(jià)值訴求等；關(guān)于“怎么做”的探討則更多集中于理論應(yīng)用于實(shí)踐的研究之中，即分析多中心治理如何能在某一公共領(lǐng)域得以適用，如果適用這一理論將如何行動(dòng)以及在確立制度、建立機(jī)制、提供保障等行動(dòng)中所應(yīng)該注意的問題和原則等。

可以說，隨著“治理”這一概念在中國政府公文和政治學(xué)、行政學(xué)等學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中幾乎占據(jù)“主角”地位的情形，國內(nèi)關(guān)于“多中心治理理論”的研究已經(jīng)取得了較為豐碩的成果。國內(nèi)學(xué)者沿著理論闡釋和實(shí)踐應(yīng)用兩條道路不斷擴(kuò)展著多中心治理理論研究的學(xué)術(shù)疆域，初步形成了包括上述兩個(gè)方向的一套成果體系。這在取得成果的同時(shí)也帶來了一些問題，如理論闡釋由于缺乏經(jīng)驗(yàn)研究而自說自話，同時(shí)又千篇一律而無法挖掘理論深層的內(nèi)容，如多中心治理理論所涉及的政治學(xué)中的民主思想、經(jīng)濟(jì)學(xué)中的人的動(dòng)機(jī)理論以及社會(huì)學(xué)中的組織行為理論等；而應(yīng)用研究則容易導(dǎo)致將某一公共問題套上多中心治理理論的殼子，卻無法把握其實(shí)質(zhì)，從市場、社會(huì)、政府三方牽制以及獨(dú)立決策地位的權(quán)威來源等角度對社會(huì)問題進(jìn)行深度剖析。

最重要的問題是，無論是理論研究還是應(yīng)用研究都忽略了多中心治理的本土化，也就是忽略了多中心治理誕生的時(shí)代背景和政治背景，單純從工具層面將其放到中國特有的社會(huì)問題當(dāng)中。因此，未來研究應(yīng)在避免這些問題的同時(shí)注意兩點(diǎn)。一是研究中學(xué)理性和應(yīng)用性的結(jié)合。這就是說，理論研究不能僅僅關(guān)注橫向擴(kuò)張，還必須重視縱深研究。具體地說，關(guān)于多中心治理理論的研究要朝著上、下兩個(gè)方向進(jìn)行更加深層次的探討與挖掘。向上，要在研究多中心治理理論起源及誕生土壤的基礎(chǔ)上，探究其思想內(nèi)核與理論實(shí)質(zhì)，也就是“交疊管轄與權(quán)力分散”是什么，在何種情況下出現(xiàn)，這一模式具有何種優(yōu)越性，與不同國家的治理傳統(tǒng)存在哪些關(guān)聯(lián)以及怎樣實(shí)現(xiàn)等問題；向下，就是立足中國國情，站在中國特色社會(huì)主義制度的制度背景下，探索多中心治理模式在具體公共領(lǐng)域或公共事務(wù)中的適用路徑并總結(jié)一般性普適性規(guī)律的基礎(chǔ)上，嘗試進(jìn)行規(guī)范的案例分析和效果評(píng)估，通過多種研究方法使理論的實(shí)踐化具有更加深厚的基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)借鑒。

“交疊管轄與權(quán)力分散”是奧斯特羅姆多中心治理理論的核心，存在不只一個(gè)決策中心是多中心治理模式的典型特征。公共事務(wù)之所以具有公共性是因?yàn)樗婕按蠹业睦?，對與大家均存在利益牽扯的事務(wù)進(jìn)行安排就不能只從單個(gè)主體的利益出發(fā)。因?yàn)榇嬖谥粋€(gè)“正義”的終極目標(biāo)，所以對公共事務(wù)的治理就需要將所有人的利益都考慮在內(nèi)。就我國而言，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的總目標(biāo)是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。多中心治理理論作為治理理論的代表之一，無疑能夠?yàn)槲覈七M(jìn)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程提供理論啟示。

黨的十九大報(bào)告指出，中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義的最本質(zhì)特征。這一論斷對于推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有深遠(yuǎn)意義，也為我們在研究中創(chuàng)新治理理論，在實(shí)踐中改進(jìn)治理方式設(shè)置了根本的宏觀背景。多中心治理理論在理論層面的創(chuàng)新和應(yīng)用層面的實(shí)踐亦是如此。因此，在黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)特征以及推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是全面深化改革總目標(biāo)這樣的宏觀背景下，對多中心治理的研究和實(shí)踐應(yīng)用就要把握以下幾點(diǎn)。

（一）堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是實(shí)現(xiàn)多中心治理理論中國化的根本要求

多中心治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體和權(quán)力分散，但是多元主體的前提是黨的領(lǐng)導(dǎo)，權(quán)力分散的終點(diǎn)是黨的集中。二者在我國的政治生態(tài)和社會(huì)環(huán)境中是融合統(tǒng)一的。比較視野下，我國與作為“多中心理論”誕生地的美國在市場成熟度和社會(huì)組織成熟度上都存在較大差異，“原生態(tài)”的多中心治理理論不能直接在中國“生搬硬套”。單就我國的政治制度和治理體系而言，多中心治理理論也要被賦予“中國特色”才能適用。中國共產(chǎn)黨作為中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，黨的領(lǐng)導(dǎo)作為中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)特征，是保證我國穩(wěn)定與發(fā)展的根本所在，任何治理理論的學(xué)習(xí)和借鑒都不能忽視這個(gè)根本原則，任何治理模式的創(chuàng)設(shè)與適用都不能突破這個(gè)根本框架。東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。但是這并不意味著多中心治理理論在中國沒有適用空間和可取之處，黨領(lǐng)導(dǎo)一切，并非黨管理一切、黨包辦一切。促進(jìn)多元社會(huì)主體參與公共事務(wù)、發(fā)揮社會(huì)和公眾的社會(huì)治理職能，也是完善國家治理體系的題中應(yīng)有之義。多中心治理理論的中國化在堅(jiān)持上述根本原則和根本框架的基礎(chǔ)上，可以將視角更多地轉(zhuǎn)向社會(huì)治理、文化治理、生態(tài)治理、社區(qū)治理和公共物品供給等領(lǐng)域。

（二）人民當(dāng)家作主是多中心治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)

在公共事務(wù)的治理中，人民擁有天然的和法理的參與權(quán)及決策權(quán)。多中心治理理論所追求的也是一定范圍內(nèi)公共事務(wù)相關(guān)者的利益最大化。人民當(dāng)家作主的方式有很多，與人們相關(guān)的公共事務(wù)紛繁復(fù)雜、重疊交錯(cuò)，多中心治理模式為人們提供參與決策的機(jī)會(huì)與渠道，是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的方式之一。從內(nèi)容或領(lǐng)域的角度看，可以將治理劃分為政府治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、社會(huì)治理和生態(tài)治理五個(gè)方面①這是從狹義角度對政府治理、經(jīng)濟(jì)治理、文化治理、社會(huì)治理和生態(tài)治理進(jìn)行理解，其中政府、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)都是作為治理的內(nèi)容、對象或領(lǐng)域進(jìn)行界定的。，這與我國五位一體的發(fā)展格局相一致。人民當(dāng)家作主的原則應(yīng)當(dāng)在這五個(gè)治理領(lǐng)域中都得到體現(xiàn)，而多中心治理理論中國化的模式與手段可以實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。具體地，在政府治理中，黨委和政府是進(jìn)行自我治理的主導(dǎo)力量，但公眾和社會(huì)組織需要承擔(dān)監(jiān)督者和參與者的角色；在經(jīng)濟(jì)治理中，各類市場主體起著決定性作用，政府承擔(dān)宏觀調(diào)控等職能，社會(huì)組織和公眾是市場健康運(yùn)行的監(jiān)督者；在社會(huì)治理中，政府和社會(huì)組織同其他各類主體通過協(xié)同競爭形成的網(wǎng)絡(luò)體系對各類社會(huì)問題進(jìn)行治理，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。諸如此類，經(jīng)過本土化的多中心治理理論是保證人民在公共事務(wù)中當(dāng)家作主的有效理論之一。

（三）治理現(xiàn)代化是多中心治理的路徑與目標(biāo)

在推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，一方面需要理論界的研究，另一方面需要實(shí)務(wù)界的探索。為此，學(xué)習(xí)借鑒以至創(chuàng)設(shè)創(chuàng)新各種治理理論便成為基本要求，探索應(yīng)用以至推廣實(shí)踐便成為必要手段。多中心治理理論源自美國，體現(xiàn)了治理的重要特征。我國學(xué)者應(yīng)當(dāng)對這一理論開展研究，為實(shí)踐提供具有可操作性的措施建議，從而推動(dòng)我國治理現(xiàn)代化的進(jìn)程?？陀^地看，當(dāng)前我國學(xué)術(shù)界尚未形成關(guān)于“國家治理”“政府治理”“社會(huì)治理”等概念的統(tǒng)一認(rèn)識(shí)[39]，也尚未形成有關(guān)中國治理模式的統(tǒng)一范式，如有學(xué)者將中國治理模式概括為“社會(huì)綜合治理”[15]，另有學(xué)者則界定為“全面治理”[39]。這些研究一方面反映出國內(nèi)學(xué)者為構(gòu)建中國國家治理的獨(dú)特話語體系進(jìn)行基礎(chǔ)性研究的努力，另一方面也顯示出當(dāng)前學(xué)界在治理相關(guān)概念上的認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一以及在中國國家治理模式上的“各說各話”。這時(shí)候積極開展多中心治理理論相關(guān)的理論與應(yīng)用研究，對于豐富中國治理的理論體系與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都具有十分重要的意義。