姚 俊 張 麗

內(nèi)容提要：發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)是應(yīng)對(duì)老齡化挑戰(zhàn)的重要社會(huì)政策安排。該文采用內(nèi)容分析法，對(duì)中國(guó)2006年以來國(guó)家層面出臺(tái)的13份養(yǎng)老服務(wù)政策文本進(jìn)行量化分析。通過政策工具分類、內(nèi)容編碼、頻數(shù)統(tǒng)計(jì)、交互分析等分析方法，從基本政策工具和養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)兩個(gè)維度深入分析了中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策工具運(yùn)用現(xiàn)狀，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：基本政策工具應(yīng)用存在結(jié)構(gòu)性失調(diào)，政策工具的有效性沒有得到充分體現(xiàn)，養(yǎng)老服務(wù)政策的系統(tǒng)性仍不完善；應(yīng)從提升政策靶向精準(zhǔn)度的角度出發(fā)，不斷完善和優(yōu)化養(yǎng)老服務(wù)政策制定中的政策工具運(yùn)用。

中國(guó)自1999年步入老齡社會(huì)以來，老齡化態(tài)勢(shì)不斷增長(zhǎng)：截止到2016年底，中國(guó)60歲以上人口達(dá)到了2.3億，占總?cè)丝诘?6.7%；同時(shí)呈現(xiàn)出絕對(duì)數(shù)量大、增長(zhǎng)速度快、高齡老人比例高并且與城市化、工業(yè)化和少子化重疊，“未富先老”等特征。進(jìn)入新世紀(jì)以來，面對(duì)老年人口爆發(fā)式增長(zhǎng)以及由此產(chǎn)生的養(yǎng)老服務(wù)需求，各級(jí)政府不斷探索發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系的政策措施，積極應(yīng)對(duì)老齡化帶來的挑戰(zhàn)?；诂F(xiàn)實(shí)養(yǎng)老問題的推動(dòng)以及各級(jí)政府在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)踐，愈來愈多的研究關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)政策并形成以下幾個(gè)研究主題：一是對(duì)中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策變遷路徑的歷史分析，其中基于政策文本的階段劃分與演進(jìn)特點(diǎn)(韓艷，2015)、政策變遷所嵌入的制度環(huán)境要素分析(姚俊，2015)、政策變遷背后所體現(xiàn)的政策取向(劉曉靜等，2013)、政策演變過程中國(guó)家角色的調(diào)整與動(dòng)因(施巍巍等，2014)等是研究的重點(diǎn)；二是具體的養(yǎng)老服務(wù)政策或政策工具研究，比如政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)政策的分析(張迺英等，2012)、政策層面上如何促進(jìn)社會(huì)組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)(李長(zhǎng)遠(yuǎn)，2015)、促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展的財(cái)稅政策等(課題組，2012)；三是養(yǎng)老服務(wù)政策建構(gòu)的應(yīng)然研究，重點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)政策的評(píng)估與建議，具體內(nèi)容包括立足公共政策結(jié)構(gòu)角度的評(píng)估(李小蘭，2015)、發(fā)展型社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)政策優(yōu)化選擇(徐倩，2017)等?？偟膩砜矗壳皩?duì)中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的研究主要集中在對(duì)政策變遷過程的梳理、發(fā)展階段的劃分與特征歸納、對(duì)現(xiàn)有政策問題的分析和政策體系建構(gòu)的對(duì)策建議上，缺少系統(tǒng)性分析和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C，并且是以定性研究為主，缺少定量研究。

養(yǎng)老服務(wù)政策是一種復(fù)雜性和綜合性較高的社會(huì)政策，既涉及養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)內(nèi)部的不同內(nèi)容，也涉及政策內(nèi)部各種政策工具的設(shè)計(jì)、組織、搭配和使用。目前從政策工具的視角對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策進(jìn)行剖析的研究不多見，僅涉及到對(duì)某一養(yǎng)老服務(wù)政策文本的分析。養(yǎng)老服務(wù)供給目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，既需要一定的物質(zhì)和人力投入作為基礎(chǔ)，也需要通過政策工具組合來優(yōu)化各類養(yǎng)老資源的配置水平、提高利用效率。因此，本文將基于政策工具的視角，采用內(nèi)容分析方法，運(yùn)用量化方法對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策文本進(jìn)行研究，具體步驟如下：首先，選擇確定養(yǎng)老服務(wù)政策文本；其次，確定政策工具分析的二維框架；再次，定義分析單元并對(duì)政策文本中的政策工具進(jìn)行內(nèi)容編碼；最后，在政策編碼歸類的基礎(chǔ)上進(jìn)行頻次統(tǒng)計(jì)，通過量化分析進(jìn)一步剖析中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策在政策工具配置與組合上的特點(diǎn)與不足，針對(duì)性的提出優(yōu)化中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的具體建議。

一、 政策工具與系統(tǒng)：養(yǎng)老服務(wù)政策的二維分析框架

政策工具是達(dá)成政策目標(biāo)或結(jié)果的手段，是政府治理的核心內(nèi)容，自20世紀(jì)80年代以來政策工具逐漸成為西方公共管理和政策科學(xué)研究的一個(gè)焦點(diǎn)主題。在本文中，將養(yǎng)老服務(wù)政策工具定義為“政府為了積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)各種養(yǎng)老服務(wù)的有效供給目標(biāo)所采取的方式、方法和手段”；政府作為政策主體應(yīng)統(tǒng)籌好時(shí)間層面和空間層面上的關(guān)系，合理運(yùn)用養(yǎng)老服務(wù)政策工具形成政策合力、達(dá)成政策效應(yīng)。

1. X維度：基本政策工具維度

按照Rothwell和Zegveld的經(jīng)典分類，供給、環(huán)境和需求這三種基本政策工具構(gòu)成了養(yǎng)老服務(wù)政策二維分析框架的X維度。其中：供給型政策工具是指政府通過對(duì)養(yǎng)老服務(wù)給予人才、資金、信息、技術(shù)等要素供給，不斷推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)的升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展。環(huán)境型政策工具是指政府通過金融稅收、法律法規(guī)、發(fā)展規(guī)劃等政策影響?zhàn)B老服務(wù)發(fā)展的宏觀環(huán)境。需求型政策工具是指政府通過采取養(yǎng)老服務(wù)采購(gòu)、外包等措施，降低養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的不確定性，刺激養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)繁榮或重構(gòu)新的市場(chǎng)，減少外部因素的干擾和影響，進(jìn)而拉動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)快速發(fā)展。

2. Y維度：養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)維度

一定意義上來說，單一的基本政策工具維度并不能完全描述養(yǎng)老服務(wù)政策的所有特征，還必須從養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)在規(guī)律和特點(diǎn)出發(fā)進(jìn)行多維度的剖析?！凹涌旖⑸鐣?huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”是當(dāng)前我國(guó)積極應(yīng)對(duì)老齡化的一項(xiàng)重要戰(zhàn)略，因此，所有養(yǎng)老服務(wù)政策都應(yīng)當(dāng)服務(wù)于“加快建立社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系”。從系統(tǒng)論出發(fā)，社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系是一種滿足老年人各種服務(wù)需求的系統(tǒng)性存在，這一服務(wù)系統(tǒng)是包括服務(wù)主體與對(duì)象、服務(wù)內(nèi)容與方式、保障措施等諸多內(nèi)部要素在內(nèi)的，相互呼應(yīng)、緊密合作的體系。本文將以上5個(gè)養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)要素簡(jiǎn)化為養(yǎng)老服務(wù)政策二維分析框架的Y維度。

3. 養(yǎng)老服務(wù)政策二維分析框架

通過對(duì)基本政策工具和養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)兩個(gè)維度的劃分，本文對(duì)13條養(yǎng)老服務(wù)政策在供給、環(huán)境、需求和養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)方面的作用進(jìn)行判斷、整理和歸類，最終構(gòu)建了養(yǎng)老服務(wù)政策二維分析框架，見圖1。

圖1 養(yǎng)老服務(wù)政策二維分析框架資料來源：作者自制。

二、 養(yǎng)老服務(wù)政策文本的選擇

從政策出臺(tái)的時(shí)間來看，從2006年到2017年跨越11個(gè)年份，2013年之后政策出臺(tái)進(jìn)入密集期，69.2%的政策是在這一時(shí)期出臺(tái)的。究其原因，主要是因?yàn)樵?013年，中國(guó)60歲以上老年人口首次突破2億大關(guān)，達(dá)到2.02億，中國(guó)迎來了第一個(gè)老年人口增長(zhǎng)高峰；同年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，在政策層面進(jìn)一步明確了發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的緊迫性，隨后業(yè)務(wù)工作涉及到養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)部委加快了政策出臺(tái)的速度。從政策出臺(tái)的政府部門來看，13份政策涉及多個(gè)政府部門，其中以國(guó)務(wù)院和國(guó)務(wù)院辦公廳名義發(fā)文的政策達(dá)到7份，其他發(fā)文較多的部門是衛(wèi)計(jì)委辦公廳，這表明國(guó)家從戰(zhàn)略規(guī)劃上高度重視養(yǎng)老服務(wù)工作。由于養(yǎng)老服務(wù)工作涉及發(fā)改、民政、衛(wèi)計(jì)、老齡等諸多部門，為了便于協(xié)調(diào)各方工作，文件大多采取國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院辦公廳以及多部門聯(lián)合發(fā)文的形式。

表1 中國(guó)中央級(jí)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)政策文本

資料來源：國(guó)務(wù)院及各部委網(wǎng)站。

三、 基于政策工具的養(yǎng)老服務(wù)政策內(nèi)容分析

1. 養(yǎng)老服務(wù)政策文本內(nèi)容編碼

根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)政策二維分析框架中的分析類目，確定內(nèi)容分析的基本單元是養(yǎng)老服務(wù)政策文本中的相關(guān)條款內(nèi)容。據(jù)此，本文對(duì)全部13份政策文本的內(nèi)容按照“政策編號(hào)——具體條款”的形式進(jìn)行編碼，在具體編碼過程中執(zhí)行統(tǒng)一編碼和不可細(xì)分的原則，力爭(zhēng)覆蓋政策文本所有內(nèi)容，同時(shí)避免具體條款所表達(dá)意思的同一性，最終形成基于政策工具的養(yǎng)老服務(wù)政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表，見表2。因?yàn)槲恼缕拗疲摫砦达@示全部?jī)?nèi)容分析單元和編碼結(jié)果。

2. 養(yǎng)老服務(wù)政策的X維度分析

根據(jù)X維度即基本政策工具維度的編碼歸類，按照相同或相似原則，最終形成基本政策工具維度的統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果。由表3可見，13份養(yǎng)老服務(wù)政策文本綜合運(yùn)用了供給型、環(huán)境型和需求型三種基本政策工具，全方位支持和鼓勵(lì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展，但以上三種政策工具的使用程度存在顯著差異：按照條款項(xiàng)目數(shù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)境型政策工具使用最多(占55.74%)，供給型政策工具次之(占39.34%)，需求型政策工具(僅占4.92%)使用的最少。在各基本政策工具內(nèi)部的政策工具使用上也存在顯著差異：環(huán)境型政策工具中仍然是以發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)和應(yīng)對(duì)性策略為主(占85.3%)，其中應(yīng)對(duì)性策略更是占到了41.17%，而金融支持和稅收優(yōu)惠兩種工具加總后僅為14.7%。供給型政策工具主要運(yùn)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才培養(yǎng)兩種工具，占比分別是47.9%和22.9%，這說明中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系整體發(fā)展水平還不高，不能有效滿足全社會(huì)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的迫切需求，基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)從業(yè)人員不足成為養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展所面臨的主要問題。由于養(yǎng)老服務(wù)具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，行業(yè)發(fā)展對(duì)政府主導(dǎo)的資金投入需求較高，目前涉及“資金投入”的政策工具在供給型政策工具中占比僅為14.58%。需求型政策工具主要涉及到政府采購(gòu)和服務(wù)外包，這既體現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的政策需求特征，也說明未來養(yǎng)老服務(wù)政策工具應(yīng)強(qiáng)化在需求層面的供給。

表2 養(yǎng)老服務(wù)政策文本內(nèi)容分析單元編碼表

資料來源：作者分類整理。

表3 X維度基本政策工具分布表

續(xù)表

資料來源：作者計(jì)算整理，表4同。

3. 養(yǎng)老服務(wù)政策的Y維度分析

對(duì)養(yǎng)老服務(wù)政策基本政策工具內(nèi)容分析單元進(jìn)行編碼之后，加入養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)縱向維度，形成了養(yǎng)老服務(wù)政策工具二維分布結(jié)果，進(jìn)一步的頻數(shù)統(tǒng)計(jì)顯示(見表4)： 13份養(yǎng)老服務(wù)政策文本對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展提供了包括對(duì)服務(wù)主體(27.0%)、服務(wù)對(duì)象(5.7%)、服務(wù)內(nèi)容(24.6%)、服務(wù)方式(5.0%)和保障措施(37.7%)等系統(tǒng)內(nèi)各要素的全面干預(yù)。由此可見，大部分政策工具都是應(yīng)用在養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)中的保障措施上，其次是服務(wù)主體和服務(wù)內(nèi)容，有關(guān)服務(wù)對(duì)象和服務(wù)方式的政策工具運(yùn)用的最少。這說明現(xiàn)階段養(yǎng)老服務(wù)政策的重心是加快建立養(yǎng)老服務(wù)體系，其主要目的在于養(yǎng)老服務(wù)供給總量能夠有效應(yīng)對(duì)老齡化帶來的各項(xiàng)挑戰(zhàn)。或者說目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策主要還是解決養(yǎng)老服務(wù)的“有/無”問題，還沒有進(jìn)入到政策供給的精準(zhǔn)化階段。

表4 養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)(Y)維度各環(huán)節(jié)分布

四、 結(jié)論與政策建議

1. 結(jié)論

(1) 養(yǎng)老服務(wù)基本政策工具應(yīng)用存在結(jié)構(gòu)性失調(diào)。具體表現(xiàn)在：環(huán)境型政策工具應(yīng)用過多，需求型政策工具嚴(yán)重缺失。頻數(shù)統(tǒng)計(jì)表明，環(huán)境型政策工具在養(yǎng)老服務(wù)政策文本涉及到的基本政策工具中占比最高，達(dá)到將近60%；在環(huán)境型政策工具內(nèi)部又以發(fā)展規(guī)劃和應(yīng)對(duì)性策略兩種工具為主，特別是應(yīng)對(duì)性策略占到了環(huán)境型政策工具的40%以上。應(yīng)對(duì)性策略工具使用過多是由以下原因造成的：一是由養(yǎng)老服務(wù)供給的緊迫性所決定的，面對(duì)洶涌而至的老齡化所帶來的巨大養(yǎng)老服務(wù)壓力，為了最大限度調(diào)動(dòng)各方力量提供養(yǎng)老服務(wù)的積極性和可能性，在政策制定時(shí)必須盡可能靈活，通過應(yīng)對(duì)性策略推動(dòng)政策實(shí)施；二是由養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容自身的復(fù)雜性所決定的，養(yǎng)老服務(wù)的供給是一項(xiàng)涉及多主體、多維度的系統(tǒng)工程，不同地區(qū)不同人群中的養(yǎng)老服務(wù)遞送也存在著明顯差異，同時(shí)養(yǎng)老服務(wù)又是嵌入在其他公共服務(wù)供給與服務(wù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展當(dāng)中的，這些造成中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策的“策略性”特征：一方面它必須要考慮多樣化的養(yǎng)老服務(wù)需求，另一方面又要兼顧現(xiàn)有“政出多門、互不兼容”的政策現(xiàn)實(shí)。在頻數(shù)統(tǒng)計(jì)中，需求型政策工具僅占4.92%，涉及到政府采購(gòu)和外包兩項(xiàng)政策工具。對(duì)于非營(yíng)利性或低營(yíng)利性中低端養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)來說，政府采購(gòu)和服務(wù)外包等需求型政策工具能夠降低市場(chǎng)的不確定性，同時(shí)穩(wěn)定并積極開拓養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，從而拉動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。就政策工具本身而言，政府采購(gòu)和服務(wù)外包能夠促進(jìn)企業(yè)和民間機(jī)構(gòu)進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)，降低政府在財(cái)力和人力投入方面的壓力，比環(huán)境型政策工具更有利于促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。因此，未來應(yīng)強(qiáng)化需求型政策工具在政策文本中的運(yùn)用。

(2) 政策工具的有效性沒有得到充分體現(xiàn)。雖然整體上看環(huán)境型政策工具應(yīng)用過多，但主要是發(fā)展規(guī)劃和應(yīng)對(duì)性策略方面的政策工具使用過多，而金融支持和稅收優(yōu)惠方面的政策工具卻存在使用不足。目前有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的稅收優(yōu)惠政策主要是針對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)特別是非營(yíng)利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的，而忽視了基于養(yǎng)老服務(wù)本身的稅收優(yōu)惠，對(duì)于提供養(yǎng)老服務(wù)的其他機(jī)構(gòu)(比如基層醫(yī)院、護(hù)理院)也應(yīng)當(dāng)落實(shí)稅收優(yōu)惠政策，甚至對(duì)有老年人需要居家照料的居民應(yīng)相應(yīng)減免個(gè)人所得稅。這種稅收政策一定程度上削弱了全社會(huì)協(xié)同提供養(yǎng)老服務(wù)的積極性。發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)前期需要大量的資金投入，現(xiàn)有的金融支持政策主要集中在養(yǎng)老服務(wù)政策中的“保障措施”部分，只是列出了金融支持的大概方向和路徑，僅起到了“指引方向”的作用，缺少具體可操作性的政策工具，真正落實(shí)起來存在較大障礙。另外，金融支持政策主要關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)的供給主體，而忽視了對(duì)老年人養(yǎng)老融資政策的關(guān)注，不利于最大限度挖掘老年人有效養(yǎng)老服務(wù)需求。在供給型政策工具中，使用較多的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人才培養(yǎng)，但在科技信息支持和資金投入方面的政策工具沒有得到充分運(yùn)用。這一政策工具運(yùn)用結(jié)構(gòu)反映了目前養(yǎng)老服務(wù)供給上機(jī)構(gòu)與人員短缺的現(xiàn)狀，而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政策主要涉及到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)，人才培養(yǎng)則主要關(guān)注養(yǎng)老服務(wù)人才服務(wù)能力和服務(wù)質(zhì)量的提升。這兩項(xiàng)政策工具的運(yùn)用都應(yīng)建立在相應(yīng)的資金投入基礎(chǔ)之上，資金投入是發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的必備要素，而現(xiàn)實(shí)恰恰是資金投入在供給型政策工具中占比最低。另外從日本、德國(guó)等重度老齡化國(guó)家發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)來看，大力發(fā)展養(yǎng)老科技產(chǎn)品是解決養(yǎng)老服務(wù)人力和資金不足的重要手段，但目前政府在這方面的政策扶持力度還非常不夠。

(3) 養(yǎng)老服務(wù)政策的系統(tǒng)性仍不夠完善。從養(yǎng)老服務(wù)的系統(tǒng)性來看，政策工具主要集中在保障措施(37.7%)、服務(wù)主體(27.0%)和服務(wù)內(nèi)容(24.6%)上。從執(zhí)行結(jié)果來看，雖然國(guó)家加大了養(yǎng)老服務(wù)供給方面的政策措施，但是回應(yīng)度不高，養(yǎng)老服務(wù)有效供給不足的問題仍很突出。就其根本來說，忽視了養(yǎng)老服務(wù)體系的本質(zhì)是由“服務(wù)供給—服務(wù)方式—服務(wù)對(duì)象”組成的鏈條。一方面國(guó)家需要通過政策措施引導(dǎo)和激發(fā)服務(wù)對(duì)象的養(yǎng)老需求，另一方面也應(yīng)通過政策倡導(dǎo)或規(guī)制將服務(wù)對(duì)象的養(yǎng)老需求通過有效的服務(wù)方式鏈接至服務(wù)供給主體，進(jìn)而提高市場(chǎng)和社會(huì)兩個(gè)主體提供養(yǎng)老服務(wù)的積極性。所以，當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)政策扶持應(yīng)更多向服務(wù)對(duì)象與服務(wù)方式傾斜。

進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，雖然政府出臺(tái)了不少有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)主體的政策，但從政策的結(jié)構(gòu)來看內(nèi)容比較分散，排在前三位的分別是發(fā)展規(guī)劃(6條)、應(yīng)對(duì)性策略(6條)和人才培養(yǎng)(5條)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不足是目前我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)主體所面臨的主要問題，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展離不開資金投入、金融支持和稅收優(yōu)惠政策，這些政策對(duì)于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說是剛性的，而目前這三方面的政策總共才有5條，明顯偏少。雖然有關(guān)服務(wù)內(nèi)容的政策也達(dá)到30條之多，但從政策的結(jié)構(gòu)來看，主要涉及到應(yīng)對(duì)性策略(10條)和發(fā)展規(guī)劃(8條)，而在法律法規(guī)和科技信息支持方面的政策很少(共4條)。事實(shí)上，現(xiàn)階段我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容需要解決的問題主要有兩點(diǎn)：一是具體服務(wù)項(xiàng)目、內(nèi)容和流程的規(guī)范化，這就需要強(qiáng)化法律法規(guī)；二是服務(wù)內(nèi)容的創(chuàng)新和升級(jí)不斷滿足老年人及其照護(hù)者的多樣化需求，這就需要加強(qiáng)科技和信息支撐。而這兩點(diǎn)恰恰是服務(wù)內(nèi)容政策當(dāng)中所欠缺的。

2. 政策建議

(1) 不斷優(yōu)化環(huán)境型和供給型政策工具，提升政策的靶向精準(zhǔn)度。首先，對(duì)發(fā)展規(guī)劃、法律法規(guī)、應(yīng)對(duì)性策略等具體政策工具的實(shí)施細(xì)節(jié)強(qiáng)化執(zhí)行工作，通過制定實(shí)施細(xì)則和時(shí)間表嚴(yán)格規(guī)定各項(xiàng)政策措施的落實(shí)步驟，同時(shí)健全和完善相應(yīng)的配套政策體系，提高政策的系統(tǒng)性和可操作性。其次，根據(jù)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀和問題調(diào)整政策工具的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。積極培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，適度加大稅收優(yōu)惠、金融支持、資金投入、財(cái)政補(bǔ)貼等政策工具的實(shí)施力度。通過實(shí)施面向所有養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目的稅收優(yōu)惠和金融支持推動(dòng)更多組織和個(gè)人參與養(yǎng)老服務(wù)供給，通過加大財(cái)政補(bǔ)貼力度引導(dǎo)和鼓勵(lì)市場(chǎng)組織和其他社會(huì)力量加大投入，參與養(yǎng)老服務(wù)供給和管理。強(qiáng)化老齡人口信息的采集、分析與監(jiān)測(cè)應(yīng)用平臺(tái)建設(shè)，充分發(fā)揮老年信息在長(zhǎng)期照護(hù)、家政服務(wù)等養(yǎng)老服務(wù)中的基礎(chǔ)性作用。加大對(duì)康復(fù)輔具、智能護(hù)理、電子呼救等老年產(chǎn)品的研發(fā)和運(yùn)用，發(fā)揮科技對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的支撐作用。

(2) 特別重視需求型政策工具對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展的推動(dòng)作用，強(qiáng)化對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供給的鏈接功能。一是要改變政府資金的投入方向，運(yùn)用政府購(gòu)買服務(wù)和服務(wù)外包等政策工具培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。政府投資養(yǎng)老服務(wù)的政策由養(yǎng)老服務(wù)的營(yíng)造者和直接提供者轉(zhuǎn)向服務(wù)出資者、購(gòu)買者和管理者，在政府引導(dǎo)之下不斷提升全社會(huì)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)的支付能力與支付意愿，積極培育面向中低收入人群的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。二是推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)協(xié)作體系發(fā)展，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)的整合供給。養(yǎng)老服務(wù)本質(zhì)上是一種整合性服務(wù)，同時(shí)兼具社會(huì)價(jià)值產(chǎn)品的特征，這決定了其通常是在公共供給和私人生產(chǎn)的混合方式下提供的，需要引入市場(chǎng)、社區(qū)和民間的資源與活力(敬乂嘉等，2009)。而增加政府采購(gòu)、服務(wù)外包等政策工具的使用頻率與實(shí)施力度，有助于不同功能、不同性質(zhì)服務(wù)系統(tǒng)之間協(xié)作關(guān)系的發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)組織層面上的“系統(tǒng)整合”和功能層面上的“服務(wù)整合”。

(3) 養(yǎng)老服務(wù)政策制定應(yīng)注重基本政策工具與養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)之間的二維整合。通常來說，只有當(dāng)政策工具一方與政策環(huán)境、政策目標(biāo)和政策對(duì)象為另一方的雙方之間相互匹配的時(shí)候，才能被看做是有效的政策工具(唐賢興，2009)。因此養(yǎng)老服務(wù)政策工具的選擇應(yīng)與養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)性相匹配，具體而言：一是政策工具的選擇要適應(yīng)養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)整體目標(biāo)，政策制定的目標(biāo)不應(yīng)僅圍繞養(yǎng)老服務(wù)的供給，而應(yīng)立足于養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，能夠滿足老年人基本養(yǎng)老服務(wù)需求的同時(shí)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展與提升。二是政策工具的選擇要考慮養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的環(huán)境，養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)是中國(guó)新型公共服務(wù)體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，中國(guó)新型公共服務(wù)體系目前所嵌入的政府間協(xié)作網(wǎng)絡(luò)、市場(chǎng)與社會(huì)協(xié)作網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成了養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的基本政策環(huán)境。因此，政策的制定必須要充分分析這兩類政策環(huán)境的特征，更加注重從養(yǎng)老服務(wù)如何遞送的角度契合政策環(huán)境，提高養(yǎng)老服務(wù)政策的有效性。