侯啟緣 張 彌

內容提要：工業(yè)化的發(fā)展往往伴隨著農業(yè)勞動力的轉移和產業(yè)結構調整，通過與同等人均GDP發(fā)展階段的后工業(yè)化國家或地區(qū)以及發(fā)展中國家進行對比，發(fā)現(xiàn)我國農業(yè)領域堆積著過多的剩余勞動力，同時由于戶籍、土地等制度的原因，導致了涉農勞動力的不穩(wěn)定就業(yè)。這一問題的解決需要從盤活城鄉(xiāng)人口要素流動、市場引導土地再配置、改革土地產權以及推進城鄉(xiāng)教育公平四個角度切入，提出實現(xiàn)農業(yè)勞動力轉移和高質量就業(yè)的政策出路，進而挖掘國民經(jīng)濟的新增長點。

2018年1月2日，中央一號文件《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》(以下簡稱《意見》)公布，《意見》強調了“三農問題是關系國計民生的根本性問題”，并明確提出要“促進農村勞動力轉移就業(yè)和農民增收”，本文旨在從梳理國內外相關理論出發(fā)，分析當前我國農村勞動力轉移和就業(yè)中存在的問題，進而探索出路，解決問題。

一、 研究綜述

從全球和主要發(fā)達國家的發(fā)展歷程來看，隨著工業(yè)化的發(fā)展，“勞動力在第一產業(yè)的比重減少，在第二、三產業(yè)的比重增加”，“第二產業(yè)部門在產值份額持續(xù)上升的同時勞動力份額大體不變或略有上升；第三產業(yè)部門在產值份額大體不變或略有上升的同時，勞動力份額呈現(xiàn)上升幅度較大的趨勢”。

國外對農業(yè)勞動力轉移的研究起步于19世紀下半葉，其中最為經(jīng)典的理論模型分別為劉易斯(Lewis)二元經(jīng)濟模型、拉尼斯(Ranis)—費景漢(Fei)模型以及托達羅(Todaro)模型，三者均以二元經(jīng)濟結構為基礎，提出城市中較高的勞動生產率和充足的投資，吸引了農村剩余勞動力向城市轉移，這種勞動力的轉移不僅對于城市的現(xiàn)代工業(yè)部門的發(fā)展具有推動作用，同時，農村剩余勞動力的流出也有利于農業(yè)勞動生產率的提高，從而縮小城鄉(xiāng)收入差距。然而，托達羅模型的反城市化理論也提出了應當警惕農村勞動力過快向城市轉移的不良后果，同時舒爾茨也強調了 “對農民進行人力資本的投資”的重要性。

國內很多學者也對農村勞動力轉移問題進行了一系列的研究，大致可以分為：鼓勵遷移派、數(shù)量減少派和質量下降派。

鼓勵遷移派認為農村剩余勞動力向城市轉移促進了經(jīng)濟增長并提高了農民收入。周天勇(2017)從城鄉(xiāng)要素流動的角度分析，“人口流動是使城鄉(xiāng)、發(fā)達地區(qū)和不發(fā)達地區(qū)都獲利的社會經(jīng)濟過程，應當鼓勵、保護和規(guī)范，而不應限制”，應當通過“土地產權改革、廢除戶籍制度等措施，盤活城鄉(xiāng)要素的雙向流動”。蔡昉(2017)從勞動力重新配置的角度，分析了我國改革開放后經(jīng)濟高速增長的原因在于“清除了阻礙勞動力流動的體制障礙，在物質資本和人力資本得到最大化積累的同時，勞動力重新配置明顯改善了生產率”。

數(shù)量減少派則認為農村勞動力的轉移導致了農業(yè)勞動力數(shù)量的減少，對農業(yè)勞動生產率造成負面影響。王國敏等(2012)從糧食安全的角度，認為“當前中國農業(yè)勞動力的減少使農業(yè)出現(xiàn)‘空心化’的趨勢，勞動力的轉移不僅會減少土地的收益規(guī)模，同時也會降低農業(yè)生產的積極性導致糧食產量降低”，并提出農民“兼業(yè)化和就地就近就業(yè)”，田先紅等(2013)對農村地權配置進行分析，發(fā)現(xiàn)隨著農村勞動力大量涌入城市，“農村土地大規(guī)模的流轉，不同階層的競爭，往往導致了土地的閑置和非農用途，而影響了農業(yè)生產率”。

質量下降派則認為，農村勞動力轉移導致了農村年輕人口和高質量人口的外流，對農村經(jīng)濟產生負面影響。李士梅等(2017)從勞動力結構的角度出發(fā)，發(fā)現(xiàn)“年齡較輕且有一定技術經(jīng)驗的勞動力的流失導致農村勞動力老齡化、女性化的程度加重，一定程度上阻礙了農業(yè)新技術的使用和進步”。

綜上所述，對于農村勞動力轉移問題的研究，鼓勵和限制是兩種不同的發(fā)展觀，就經(jīng)濟層面而言，收入水平和就業(yè)機會是調節(jié)人口流動和就業(yè)的本質驅動力，是市場經(jīng)濟最重要的機制。本文的目的也是運用經(jīng)濟學規(guī)律解決農業(yè)勞動力轉移和就業(yè)中存在的問題，探索新的出路。

二、 涉農勞動力就業(yè)存在和面臨的問題

我國的涉農勞動力大致可以分為農業(yè)領域中的就業(yè)勞動力和不穩(wěn)定流動中的農民工勞動力，后者主要包括進入城市六個月及以上的農民工以及本地或者農村中就業(yè)的勞動力，例如，短工和非農業(yè)就業(yè)等。針對這一勞動力群體展開研究，發(fā)現(xiàn)以下兩個問題。

1. 我國第一產業(yè)堆積了過多的勞動力

據(jù)世界銀行和國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2017年我國農業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比例為26.9%，在統(tǒng)計的190個國家和地區(qū)中排名118，按2010年不變價美元計算，我國的農業(yè)勞動生產率2016年的數(shù)據(jù)為4355.9美元/人，在統(tǒng)計的157個國家和地區(qū)中排名89，低于中高等收入國家的平均水平6269.2美元/人，為了能夠更清楚地說明我國農業(yè)勞動力的堆積情況，本文還選取了亞洲的部分發(fā)達國家或地區(qū)同等人均GDP階段以及與我國同為中高等收入國家的部分發(fā)展中國家進行對標研究。

亞洲的部分后工業(yè)化國家和地區(qū)選取的是文化同源、地理位置相近以及發(fā)展進程相似的日本、韓國和中國臺灣地區(qū)。將這三個國家或地區(qū)人均國民生產總值以及所處時期整理如下。如表1所示。

日本是最早并且成功實現(xiàn)二元經(jīng)濟轉型的國家，1980年日本的人均GDP已達到9000美元，當時城市化率已達到76.18%，農村就業(yè)人口占就業(yè)總人口的比例不到10%；韓國自20世紀50年代城市化開始加速，農村剩余勞動力伴隨著城市化的進程大量涌入城市，人均GDP為1990年5400美元，1993年8740美元，2010年為22086美元，農業(yè)就業(yè)人口占總人口的比例為1990年16.37%，1993年為13.48%，2010年則僅為6.57%；中國臺灣在上世紀40年代到80年代的40年中，經(jīng)濟高速發(fā)展，農業(yè)勞動力的轉移同步進行，人均GDP為1990年8216美元，1991年為9136美元，2010年為19278美元。相對應的農業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比例1990年為12.9%，1991年為12.2%，2010年為5.2%。我國2017年的人均GDP為8836美元，處于工業(yè)化中期向工業(yè)化后期過渡階段，通過與日、韓、臺對比可以發(fā)現(xiàn)，在同等GDP情況下，我國農業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比例至少多了13%，即農業(yè)領域多堆積的勞動力至少有10093.2萬人。

表1 日本、韓國和中國臺灣人均國民生產總值及所處時期(1980—2010年) 單位：美元

注：表中“所處時期”項目是以錢納里工業(yè)階段理論模型劃分的結構轉變時期，2000年及以后的標準參考楊宇：《基于不同區(qū)域尺度的中國經(jīng)濟發(fā)展階段判斷》，《經(jīng)濟問題探索》2012年第12期。

資料來源：世界銀行官方數(shù)據(jù)庫；國家統(tǒng)計局《2018中國統(tǒng)計年鑒摘要》，中國統(tǒng)計出版社2018年，第24頁。

在同等水平的發(fā)展中國家中，本研究選取了馬來西亞、巴西和墨西哥進行對比研究。列舉了這些國家近五年的農業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比例。通過對比可以發(fā)現(xiàn)，我國農業(yè)就業(yè)人口占總就業(yè)人口的比例比其他三個國家高13.8%-20.2%，相比于世界中高等收入國家的平均水平也差了10%以上。如表2。

總的來說，無論是與后工業(yè)化國家同等人均GDP的時期，還是與當前發(fā)展水平相當?shù)膰疫M行對比，我國的農業(yè)就業(yè)人口比例都是顯著偏高的，我國的農業(yè)領域堆積了過多的剩余勞動力，因此，我國雖然土地生產率居于世界前列，但由于農業(yè)勞動力基數(shù)過大，我國的農業(yè)勞動生產率始終處于較低水平。

2. 不穩(wěn)定就業(yè)的農民工成為國民經(jīng)濟運行中的特殊問題

農民工作為涉農勞動力中的一個群體，雖然在城市工作，但其戶籍仍在農村，未實現(xiàn)市民化。據(jù)統(tǒng)計，2017年我國農民工總量達到28652萬人，比上年增加481萬人，增速為1.7%，比上年提高0.2個百分點。這樣一個龐大并且還在持續(xù)增長的群體并沒有實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，主要存在三個方面的問題。

表2 近五年農業(yè)就業(yè)人口占總人口比例(%)

數(shù)據(jù)來源：中國數(shù)據(jù)來自于《2018中國統(tǒng)計年鑒摘要》，其他國家數(shù)據(jù)來源于世界銀行官方網(wǎng)站。

首先是戶籍管制引致農民工的不穩(wěn)定就業(yè)。我國自1958年以來頒布了《中華人民共和國戶口登記條例》，意味著我國建立并開始實施城鄉(xiāng)人口的戶籍管制制度，將戶口屬性劃分為“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”，并一直延續(xù)至今。這加劇了我國城鄉(xiāng)居民身份認同的等級割據(jù)，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場并未建立，農民工的工作往往具有崗位不固定、薪資待遇差、權益保障不足以及技術含量低等問題，導致了農民工就業(yè)的非常規(guī)性；同時，戶籍制度在社會保障、醫(yī)療以及教育等方面也具有分離作用，農民工難以享受城市生活的公共服務，導致其就業(yè)的脆弱性。

其次是城市的高生活成本抑制農民工落戶。農民工落戶的首要問題是其低收入難以支付城市的高房價，根據(jù)2017年數(shù)據(jù)，我國農民工人均月收入為3485元，由于農民工并非全家進城務工，有部分家庭成員留守，按照一家兩個勞動力按城鎮(zhèn)收入的1.75人折算，年收入為73185元，全國商品住宅房銷售均價為7931元/平方米，90平方米的房價為71.38萬元，房價收入比為9.75，即農民工家庭不吃不喝，積攢9.75年，才能買得起城鎮(zhèn)住房，可見我國農民工不具有購買城鎮(zhèn)住房的能力；同時，在城市中，農民工子弟入學難、借讀費等不合理收費的情況仍然存在；農村新農合醫(yī)療報銷也存在只報銷住院費、報銷程序繁瑣、報銷比例遠低于城鎮(zhèn)醫(yī)保等問題，即教育和醫(yī)療等公共服務的嚴重不對等。故而，城市生活對于農民工而言成本過于高昂，無法實現(xiàn)舉家遷移，農民工雖然長期進入城市務工，但其個人終究不能脫離家庭，從而抑制了農民工的市民化。

最后是土地制度存在退出障礙。我國現(xiàn)行的土地制度面臨的最大困惑，在于土地集體所有導致了土地的價值虛無，財產只有通過交換，才能體現(xiàn)其具有的價值。根據(jù)當前法律規(guī)定，我國農村土地歸集體所有，農民并不擁有土地的所有權，僅具有使用權和承包權，土地不能夠通過買賣、抵押等方式變現(xiàn)。雖然在2016年中共中央和國務院的1號文件《關于落實發(fā)展新理念加快農業(yè)現(xiàn)代化 實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》中提出承包地可以抵押貸款，但具體方案并未落實，配套的銀行貸款體系尚未建立，土地的價值仍然需要通過征地補償來實現(xiàn)；我國的征地補償制度存在著不平等和不確定性，近年來征地補償標準有了一定的提高，補償標準卻難以實現(xiàn)真正的平等，由于尋租問題以及企業(yè)和個人從中牟利等情況，農民到手的補償款往往會大幅縮水，征地補償制度本身也具有著不確定性，不能作為土地的常規(guī)退出機制。

我國現(xiàn)行的土地集體所有制度導致了土地的價值對于農民而言具有不確定性和虛無性。作為農民在農村主要資產的耕地和宅基地無法變現(xiàn)，從而被土地所綁架，城市的資本和技術也由于農村土地用途變更受限而無法進入。這不僅阻礙了農村人口市民化的進程，也抑制了城市進一步發(fā)展。

總而言之，一方面，我國的農業(yè)領域存在著過多的剩余勞動力，導致了農業(yè)勞動生產率難以提升，涉農勞動力無法在農業(yè)生產中實現(xiàn)穩(wěn)定和較高的收入；另一方面，戶籍制度、城市的高生活成本以及現(xiàn)行土地制度，難以使農民市民化，并在城市實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)。這兩大問題是造成我國涉農勞動力就業(yè)不穩(wěn)定、就業(yè)質量差的癥結所在。

三、提升涉農勞動力就業(yè)質量的出路

提升我國涉農勞動力就業(yè)質量的關鍵在于打通城鄉(xiāng)要素流動渠道，釋放農業(yè)領域堆積的過剩勞動力，同時，引入城市的資本和技術，進一步推動城市化的進程。針對這一問題，筆者將從以下幾個方面尋找出路，解決問題。

1. 人口和要素的雙向流動才能實現(xiàn)高質量就業(yè)

盤活城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟的核心在于打破城鄉(xiāng)人口和要素雙向流動的壁壘，即重新賦予農村勞動力遷徙自主權，同時建立城市技術和資本投入農村的渠道，這對于涉農勞動力擴大就業(yè)機會、提升就業(yè)質量以及實現(xiàn)就業(yè)穩(wěn)定都具有重要意義。

在農業(yè)勞動力轉移方面，應當打通農業(yè)勞動力向非農產業(yè)轉移的通道并建立配套的勞動保障體系。新時期的農業(yè)勞動力轉移不應當僅僅是保證其部門之間的工作流動自由，更應當取消戶籍制度，打破身份認同，實現(xiàn)市民化的勞動力轉移。通過建立配套的勞動保障體系確保農業(yè)勞動力能夠在非農業(yè)部門擁有立足之地并享受到公平的待遇，逐步建立起城鄉(xiāng)一體化的勞動力市場，保證用工單位在選擇勞動力時以能力和崗位適應性作為標準而不以非農業(yè)戶口作為門檻，并保證農業(yè)轉移勞動力與城市勞動力同工同酬，堅決抵制歧視性條款，在此基礎上對農業(yè)轉移勞動力進行基本的住房保障，不僅最終實現(xiàn)農業(yè)勞動力的有效轉移，也能夠有效解決二三線城市房地產產能過剩，規(guī)避炒房風險。

在城市要素進入農村方面，應當先以財政轉移支付為主導，以發(fā)揮農村特色為基礎，以提升農業(yè)技術、優(yōu)化農業(yè)生產結構、暢通農業(yè)信貸融資渠道、建設農業(yè)基礎設施、打造生態(tài)農村等方面為著力點，進一步提高農業(yè)生產水平，發(fā)展城鄉(xiāng)交通、通信和金融建設，營造良好的投資環(huán)境，并發(fā)揮“鄉(xiāng)賢”、基層干部等的作用，引入城市的資本、技術和信息等要素，并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的目標。

若城鄉(xiāng)要素流動渠道能夠順利打通，我國的農業(yè)剩余勞動力將減少，若各產業(yè)生產總值不變，短期內可達到世界中高等收入國家的平均水平16.3%，我國農業(yè)勞動生產率將提高為7214.96美元/人，是原來的1.66倍，而轉移到非農業(yè)部門的勞動力，其生產率將提高為16346.61美元/人，是原來的3.75倍；長期來看，若能最終完成農業(yè)剩余勞動力轉移，則農業(yè)就業(yè)人數(shù)占總人數(shù)比例將達到5%以下，農業(yè)勞動生產率將達到18816.62美元/人，提高到原來的4.32倍。而此計算基于的假設尚未包括農業(yè)生產技術進步、規(guī)模作業(yè)和非農產業(yè)勞動力轉移所帶來的各產業(yè)部門產值的大幅增長。由此可見城鄉(xiāng)要素流動渠道的打通對于農業(yè)勞動力收入提高是顯著的。

2. 農村土地應當通過市場機制再配置

農村土地應當在保持集體所有制基礎上，引入市場機制進行再配置，放寬行政管制，充分發(fā)揮市場配置土地的靈活性和經(jīng)濟效益，并與勞動力配置相結合，從而提高未能向非農業(yè)部門轉移仍然從事農業(yè)生產的勞動力的收入。

首先，利用市場機制充分發(fā)揮農業(yè)用地的規(guī)模效益。在農業(yè)用地的生產和管理上，應當借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，積極培育小農戶大規(guī)模的農業(yè)生產組織方式，例如，家庭農場制和股份合作農場制等。在具體操作上，以自愿承包和因地制宜為原則，鼓勵具有一定種植能力和經(jīng)驗的種植大戶進行規(guī)模生產，并在與村委會確定農村承包合同的基礎上，開通并引導承包戶工商注冊登記，可按照個體工商戶、股份有限公司和合伙企業(yè)的類別進行登記，保護承包戶依法獨立進行農業(yè)經(jīng)營的權利，確保其穩(wěn)定地進行種植、生產和經(jīng)營活動；前期投入方面，對種植戶進行有效的政策扶持和農業(yè)技術培訓，保證種植戶能夠適應大規(guī)模的農業(yè)生產活動，引導農業(yè)生產向機械化、科技化方向發(fā)展；進行示范農場經(jīng)驗交流和學習活動，讓規(guī)模效益看得見，鼓勵有能力、有經(jīng)驗的農業(yè)勞動力承包土地進行規(guī)模農業(yè)生產；推廣農業(yè)保險制度，確保大規(guī)模生產的農戶具備抵御自然災害的能力；同時政府應當建立農產品價格保護和價格補貼政策。

其次，優(yōu)化農村土地結構，合理配置勞動力。通過衛(wèi)星監(jiān)測技術，對我國的農村土地進行系統(tǒng)的排查，將錯配的、不適合農業(yè)生產的土地進行回收并通過招投標的方式將土地用途轉向非農業(yè)配置；對由于農業(yè)勞動力有效轉移而閑置的宅基地重新定性，由國土資源部門、工商部門和村組織進行重配，公開承包或招投標。另外，農村閑置土地的非農業(yè)用途重配，由于其地理位置的特殊性，應當以服務農業(yè)生產或與農業(yè)生產配套的非農產業(yè)為主，例如，肥料加工、農業(yè)機械、農業(yè)科技以及乳業(yè)加工等，從而形成配套的產業(yè)園區(qū)，進一步提升農業(yè)勞動力的收入。

3. 進行土地產權改革

土地產權改革的核心在于讓農民的土地具有變現(xiàn)的能力，通過明確的土地產權制度改變原有的土地價值實現(xiàn)的非常規(guī)性和不穩(wěn)定性，使農民手中的土地不再是無法流轉的僵尸資產，農村土地產權改革勢在必行。

首先，應當盡快開展農村土地產權的確權工作，明確到具體的村經(jīng)濟組織、承包戶和個人，并頒發(fā)土地產權證書。在確權過程中，建立土地退出機制，對已經(jīng)進入城市務工且不具備規(guī)模種植能力的農戶，進行土地回收，給予合理的補償，使征地補償制度常規(guī)化、合理化；在此基礎上，明確土地財產使用權的特性，保證農民可以對土地進行交易、抵押、出租、繼承和入股，同時建立配套的土地承包制度和信貸制度，使從事專業(yè)規(guī)模生產的農戶具有農業(yè)生產的機會和資本；對于經(jīng)濟組織和無人承包的土地，由村委會通過招投標的方式，委托相關企業(yè)進行農業(yè)生產，其收益作為村民集體財產。

另外，在土地承包的年限上，農村土地承包年期應無償延長至100—200年，甚至實行永佃制，除國家行政規(guī)劃和城市建設，需要改變土地使用性質，可以通過合理的補償征用土地外，任何組織不得剝奪承包者對于土地的使用權，以此建立穩(wěn)定的農村土地承包制度。唯有如此，才能夠保障土地的投資者和經(jīng)營者基于穩(wěn)定的預期而進行長期有效的投入；也可以避免土地承包者濫用化肥農藥，過度放牧，而不進行維護和投入的短期行為，防止“公地悲劇”的發(fā)生，從而建立有序而長期的良性循環(huán)。

4. 保障涉農勞動力的教育公平

對于涉農勞動力教育公平的保障，應當從未轉移的農村勞動力和進城務工勞動力兩個層面展開，主要包括以提升文化素養(yǎng)的義務教育和改善就業(yè)質量的職業(yè)教育入手。

就未轉移的農村勞動力而言，需要進一步提升義務教育的質量，政府應將有限的教育資源向鄉(xiāng)村傾斜，通過鼓勵捐贈、提高農村教師的待遇并定期培訓、建立配套的師資和硬件設施以及鼓勵優(yōu)秀學校“一幫一”對口扶助等措施，使農村人口能夠接受到較好的義務教育。良好的義務教育不僅提升了農村人口的素質，也為農村人口通過升學的方式進行勞動力轉移開辟了更多的機會，另外也應當為農村子弟接受高等教育提供經(jīng)濟支持。同時，也應當強化農業(yè)科技教育，通過農業(yè)科技企業(yè)和研究機構下鄉(xiāng)組織培訓，示范承包戶的經(jīng)驗分享，可以提高未轉移農村勞動力運用農業(yè)技術進行規(guī)模生產的能力，改善小農戶大規(guī)模生產中力不從心的局面，保障農業(yè)勞動力的穩(wěn)定收入。

就進城務工的農村勞動力而言，政府應當保障農民工子弟接受到與城市學生相同水平的義務教育的權利，取消身份門檻，禁止對農民工子弟入學設置隱性要求和歧視性規(guī)定，讓農民工子弟能夠與城市子弟“同在一個課堂里”。在收費方面，禁止對農民工子弟收取擇校費以及其他城市居民子弟費用之外的收費，并在高等教育階段給予適當?shù)纳龑W獎勵、學費補助和學業(yè)貸款政策。對于農民工而言，應當進行專業(yè)的、系統(tǒng)的職業(yè)化教育，減少政府自身組織的職業(yè)培訓，通過市場配置培訓需求，通過企業(yè)與職業(yè)學校的聯(lián)合辦學、工學結合、定向培訓等，讓農民工根據(jù)用工需求和崗位意向自行選擇培訓課程。費用方面，政府給予一定的財政支持，企業(yè)通過贊助或者合作的方式給予對口的學校費用資助，滿足市場需求的職業(yè)培訓才能夠真正切實有效地保證農民工就業(yè)質量的提升。

綜合來看，盤活城鄉(xiāng)要素流動渠道是基礎，通過轉移農村剩余勞動力的方式提高農業(yè)勞動力生產率，并暢通城市要素進入渠道，通過重新配置農村土地來消化和利用流入的資本和技術，實現(xiàn)規(guī)模效益和技術升級，進一步提高土地利用率和土地生產率，而土地產權改革和教育公平則是為農業(yè)轉移勞動力融入城市以及農村留守勞動力高效率生產保駕護航。