江又明 劉一丹

摘要：治理理論的興起引發(fā)了學(xué)術(shù)界的廣泛關(guān)注，元治理理論的提出則是針對“治理的治理”，它重新強調(diào)了政府在公共行政中的作用。文章正是以元治理理論為研究視角，創(chuàng)新性地提出了政府“協(xié)調(diào)型”治理這一概念，試圖重新定義在多元治理主體下政府的職能和權(quán)力。文章采用扎根理論為研究方法，逐步分析得出了關(guān)于政府“協(xié)調(diào)型”治理的五個主要范疇：解決多元沖突、規(guī)劃引領(lǐng)、執(zhí)行力建設(shè)、規(guī)范企業(yè)以及引導(dǎo)社會參與，并將五大范疇進一步歸納為多元協(xié)調(diào)、宏觀規(guī)劃和微觀執(zhí)行三大核心模塊。

關(guān)鍵詞：政府“協(xié)調(diào)型”治理；元治理；扎根理論

中圖分類號：C93 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1001-862X（2018）05-0146-006

一、問題的提出

在經(jīng)歷了“政府失靈”“市場失靈”后，治理理論成為國際公共行政領(lǐng)域最為熱門的研究主題之一。[1]5-12治理理論的興起改變了傳統(tǒng)公共管理模式，它提倡治理主體的多元性、靈活性，通過將政府、市場以及公民社會連接起來，實現(xiàn)社會事務(wù)的共同治理。在中國，治理理論引起了極大關(guān)注，學(xué)者們試圖將其與現(xiàn)代中國的公共行政改革和社會管理模式相關(guān)聯(lián)進行探討。[2]232-236治理作為一種新興的公共事務(wù)管理范式，權(quán)力運行的互動性、治理主體的多樣性以及對社會網(wǎng)絡(luò)組織的依賴是其區(qū)別于其他公共行政理論的重要特點。[3]23-26

近年來，西方公共管理的浪潮不斷影響著我國，政府職能轉(zhuǎn)變、市場作用發(fā)揮以及公民社會力量不斷發(fā)展，都體現(xiàn)了我國公共行政事業(yè)的巨大進步。然而在吸收和借鑒國外前沿理論和成功經(jīng)驗的同時，需要認真思考治理理論的運作機制、管理范式等是否同樣適用于中國本土化情境下的公共事務(wù)實踐。

治理理論是對過去公共管理范式的超越。然而，沒有任何一種模式是可以長盛不衰的，正如“政府失靈”和“市場失靈”一樣，治理也面臨著失靈的危機。而治理理論本身也有著不足和弊端，這必將引發(fā)新的研究來對其進行修正。[4]105-109“協(xié)調(diào)型”治理這一概念正是基于對治理理論的修正而提出的，它試圖將治理理論進行中國本土化界定。正如社會學(xué)家福山所言：“國家構(gòu)建也許比治理更重要，一個強有力的國家也許比自組織更重要，尤其是對廣大的第三世界國家而言?！盵5]63-67

鑒于上述分析，文章將不同的治理理論與政府職能等理論相結(jié)合，創(chuàng)新性地提出“協(xié)調(diào)型”治理這一概念，以探討在中國本土化的治理環(huán)境下，政府的職能和權(quán)力該如何運用。

二、政府“協(xié)調(diào)型”治理的概念假設(shè)

（一）理論基礎(chǔ)

治理理論提出了新的公共管理理論研究視角[6]18-22，其理論價值和實踐意義不言而喻。然而，公共管理界的眾多學(xué)者逐漸開始針對治理理論的缺陷進行修正，提出包括“善治”“元治理”以及有效治理作為行政文化推進政府善治[7]等理論。其中影響較大的是英國著名政治理論家杰索普提出的“元治理”理論。所謂“元治理”，即指“治理的治理”，其旨在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行宏觀安排，重新組合治理機制。[8]91-91，[9]98-114

杰索普把元治理表述為“治理條件的組織，以及涉及市場‘層級網(wǎng)絡(luò)的明智混合以得出可能的最好結(jié)果”[10]561-581。荷蘭學(xué)者路易斯·慕利門認為元治理是一種產(chǎn)生某種程度的協(xié)同治理的手段（方法），通過設(shè)計和管理政府治理、市場治理、公民治理三種治理模式的合理組合，一起實現(xiàn)對公共部門的績效。[11]95-104元治理作為一種新的治理理念，主張對市場、國家、公民社會等多元的治理機制進行一種宏觀安排，重新組合治理機制。通過對元治理的解讀不難看出，元治理的核心觀點在于：強調(diào)治理多元化下政府的協(xié)調(diào)職能。[12]17-22，[13]18-24這對于完善中國文化情境下的政府職能和權(quán)力運用具有重要借鑒。

“協(xié)調(diào)型”治理概念的提出采取并借鑒了不同的治理理論，尤其與協(xié)同治理相比，包含了新的觀點：一方面，“協(xié)調(diào)型”治理承認現(xiàn)有治理范式中的多元主體、共同治理的觀點；另一方面，又突出強調(diào)了政府作為參與者之一的領(lǐng)導(dǎo)作用，對政府的權(quán)力和職能進行重新界定，最大限度地利用政府資源，將其轉(zhuǎn)變?yōu)樘峁┕卜?wù)、協(xié)調(diào)各方利益主體的服務(wù)型政府。

（二）政府“協(xié)調(diào)型”治理的概念框架

基于大量的文獻查閱和理論推演，本研究認為，“協(xié)調(diào)型”治理是指政府在處理公共事務(wù)時，憑借自身的官方權(quán)威，組織協(xié)調(diào)不同的治理主體，促進治理主體之間的協(xié)作，進而降低沖突、提高績效。首先，“協(xié)調(diào)型”治理的實質(zhì)在于政府權(quán)力的“協(xié)調(diào)性”。政府在多元治理體系中需扮演“領(lǐng)頭羊”角色。之所以這樣，一方面是因為其本身具有的權(quán)威合法性；另一方面，在互相協(xié)作交流的治理機制中，需要促進各治理主體之間的協(xié)作與凝聚力?；诖?，政府能夠起到很好的宏觀組織作用，為社會各方提供參與平臺，進行全局把控。

其次，“協(xié)調(diào)型”治理只是對政府地位的一種界定，并不是摒棄其他治理模式。它強調(diào)在一個開放多元的社會治理網(wǎng)絡(luò)中，政府作用能夠得到極大的發(fā)揮。與此同時，政府必須對自身的職能進行“協(xié)調(diào)型”界定，既參與到治理體系中，又要將權(quán)力下放并提供制度上的保障。

基于“協(xié)調(diào)型”治理初步的概念闡釋可知，元治理理論視角下的“協(xié)調(diào)型”治理對于政府的角色定位和職能發(fā)揮具有新的界定，認為政府既不是權(quán)力的“獨裁者”，也不是無所作為的“守夜人”，而是多元治理網(wǎng)絡(luò)中的“領(lǐng)頭羊”。政府通過對市場、公民等不同社會部分的協(xié)調(diào)和溝通，在復(fù)雜的環(huán)境中履行協(xié)調(diào)功能，確保社會的正常有序運行。

三、扎根理論指導(dǎo)下的政府“協(xié)調(diào)型”治理維度研究

“協(xié)調(diào)型”治理的實質(zhì)在于對政府職能的重新劃定，希望政府在進行公共事務(wù)管理時，利用自身的資源優(yōu)勢，協(xié)調(diào)不同的治理主體。這既是對治理理論的完善，也是對政府權(quán)力模式的新探索。究竟何謂“協(xié)調(diào)型”治理、具體構(gòu)成維度有哪些、此概念是否具有實用價值？針對上述疑問，我們將以扎根理論作為研究方法，通過選取具有代表意義的Y市為調(diào)研對象，對“協(xié)調(diào)型”治理的維度進行探索。

（一）扎根理論方法概述

扎根理論最早是由Glaser和Strauss在著作《發(fā)現(xiàn)扎根理論》一書中提出的一種定性研究方法，[14]其實質(zhì)是通過直接從調(diào)查資料中進行經(jīng)驗總結(jié)而提煉出反映社會現(xiàn)象的概念，進而將其類屬之間的關(guān)聯(lián)最終提升為理論。[15]90-95扎根理論研究的一般流程如圖1所示。

（二）研究個案選擇與訪談樣本描述

本文將選擇Y市作為研究對象。該市由于歷史原因和經(jīng)濟原因，一直以來環(huán)境污染問題眾多，其中大氣污染最為嚴重。為了治理嚴重的環(huán)境污染問題，Y市政府制定了一系列政策方針，通過排污企業(yè)和社會各界等多年來的不懈努力，極大改善了本市的環(huán)境條件。之所以選擇Y市作為研究對象，一方面是因為其近年來在環(huán)境治理過程中取得了一定成績，而政府在這其中發(fā)揮的主導(dǎo)力量值得研究；另一方面，Y市作為典型的資源枯竭型城市，其在轉(zhuǎn)型過程中遇到的問題具有代表意義，探索它的發(fā)展過程對于我國其他有相同困境的城市具有借鑒意義。

研究主要采用的是半結(jié)構(gòu)化的深度訪談，一對一地直接與相關(guān)人員進行對話。在搜集資料階段，選擇了百余名就職于Y市相關(guān)部門的政府工作人員，以及生活在當(dāng)?shù)氐木用襁M行深入訪談。在訪談結(jié)束后將資料整理為文字記錄，形成訪談文本。此次訪談一共采訪了120位相關(guān)人員，其主要信息如表1所示。

（三）政府“協(xié)調(diào)型”治理的維度提取

基于扎根理論的研究流程，本研究運用扎根理論三級編碼探索“協(xié)調(diào)型”治理的具體維度。

1.開放性編碼

在開放性編碼階段，要先將收集到的原始資料記錄進行逐句、逐級編碼，通過不斷地對比和分析，抽象出最能夠反映原始資料的概念和范疇。

經(jīng)過多次整理分析，本研究從訪談資料中得出了12個維度，如表2所示。

2.主軸編碼

主軸編碼是編碼的第二個主要階段?；谥鬏S分析可以發(fā)現(xiàn)，訪談對象在訪談過程中，對于問題的問答體現(xiàn)了一定的邏輯關(guān)系，訪談結(jié)果也存在一定的因果關(guān)系。通過對存在的因果關(guān)系和邏輯分析思路進行歸納，形成5大類關(guān)系，如表3所示。

經(jīng)過主軸編碼，總共得到了5個主范疇，分別是解決多元沖突、規(guī)劃引領(lǐng)、執(zhí)行力建設(shè)、規(guī)范企業(yè)以及引導(dǎo)社會參與。

3.選擇性編碼

通過對原始資料的三級編碼過程，逐步分析得出了“協(xié)調(diào)型”治理的范疇并形成了關(guān)系模型。具體關(guān)系可以通過表4體現(xiàn)出來。

通過對開放性編碼得出的12個一般范疇的考查，以及對5個主范疇的深入分析，同時結(jié)合原始的訪談文本進行反復(fù)對比和分析，可以將這些范疇的關(guān)系歸納為三個核心模塊：多元協(xié)調(diào)、宏觀規(guī)劃以及微觀執(zhí)行。這三大核心模塊與“協(xié)調(diào)型”治理維度的關(guān)系可以通過圖2呈現(xiàn)出來。

由圖2可知，多元協(xié)調(diào)是政府“協(xié)調(diào)型”治理的核心維度，主要體現(xiàn)在解決多元沖突、促進多元主體的協(xié)作與溝通上；宏觀規(guī)劃和微觀執(zhí)行作為其他兩個維度則從頂層設(shè)計和主體完善兩個方面豐富了“協(xié)調(diào)型”治理。這三個維度包括從整體協(xié)調(diào)到規(guī)劃引領(lǐng)再到主體建設(shè)，彼此間相互影響作用，共同構(gòu)成了“協(xié)調(diào)型”治理模式。

四、政府“協(xié)調(diào)型”治理的維度闡釋

基于扎根理論可以初步得出“協(xié)調(diào)型”治理維度的整體構(gòu)架。通過對訪談資料的三級編碼過程，綜合分析相關(guān)的文獻和資料，可以發(fā)現(xiàn)雖然不同的個人或群體對政府在環(huán)境治理過程中所發(fā)揮的作用及意義有著不同的描述或界定，但是這其中仍然存在著諸多共同點，包括政府對自身的治理、對市場的監(jiān)管作用、對公眾參與的支持以及對沖突的協(xié)調(diào)?？梢钥闯?，政府“協(xié)調(diào)型”治理的維度主要可從以下幾方面來闡釋。

（一）解決多元沖突

在“協(xié)調(diào)型”治理下，政府成為公共事務(wù)管理的主力軍，但這并不意味著摒棄政府之外的治理主體。相反，政府的責(zé)任則更多是體現(xiàn)在協(xié)調(diào)多方矛盾、解決多元沖突上。一方面，政府可以利用自身的權(quán)威，促進各治理主體間的協(xié)商，從宏觀層面上保證整個社會的凝聚力；另一方面，對于“協(xié)調(diào)型”治理而言，政府被賦予了更重要的任務(wù)，即協(xié)調(diào)組織代表著不同利益群體的多元治理主體，發(fā)揮自身權(quán)威，有效進行資源分配，促進各個利益主體之間進行互動交流，減少利益沖突，發(fā)揮各自優(yōu)勢，共同提高治理水平。[16]37-45

（二）規(guī)劃引領(lǐng)

“協(xié)調(diào)型”治理倡導(dǎo)政府能夠站在宏觀角度，進行頂層規(guī)劃、設(shè)計法律制度。作為發(fā)展藍圖的“規(guī)劃者”，政府要積極推動社會各個階層的交流協(xié)作，樹立共同愿景。此外，政府還承擔(dān)著“承上啟下”的雙重責(zé)任，不僅要落實貫徹國家政策，還要緊密聯(lián)系地方部門以及企業(yè)群眾，做好不同利益主體間的承接、溝通工作。一些帶有公共性的事務(wù)，如公共設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理以及社會保障提供等，這些事務(wù)都需要由政府牽頭，制定政策并投入人力、物力和財力來建設(shè)。而地方政府作為承接者，必須積極對上反映情況，爭取得到更多的資源來促進自身發(fā)展。

（三）執(zhí)行力建設(shè)

“協(xié)調(diào)型”治理是針對加強政府工作和管理能力所提出的概念，因而要想完善其內(nèi)涵，就必須設(shè)計好政府執(zhí)行力建設(shè)的維度。從得出的“協(xié)調(diào)型”治理研究結(jié)果來看，政府的執(zhí)行力建設(shè)體現(xiàn)在以下幾點：首先，在執(zhí)行政策時要做好和上級政府的溝通和協(xié)調(diào)，將地方特殊因素與國家政策相結(jié)合，重點落實，差異執(zhí)行。其次，“協(xié)調(diào)型”治理所認為的政策制定，更多是從“中央-地方”互動的視角出發(fā)，讓不同層級都能夠參與到政策制定過程中。通過對Y市環(huán)境治理成功案例的調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)，來自基層的政策實踐和試驗是推動政策改革的重要資源，應(yīng)當(dāng)被重視并加以利用。第三，問責(zé)制是落實政府責(zé)任，提高政府工作效率的有效制度。[17]5-12“協(xié)調(diào)型”治理強調(diào)了政府責(zé)任，要在此背景下最大程度地發(fā)揮政府作用、利用社會資源，政府的工作效率至關(guān)重要。[18]253

（四）規(guī)范企業(yè)行為

在市場治理模式中，市場化充分實現(xiàn)了資源的優(yōu)化配置，政府的職能開始轉(zhuǎn)變?yōu)闉樯鐣峁┓?wù)。然而，由于市場機制本身的缺陷，政府干預(yù)在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中有著不可或缺的作用，但要界定好政府職能的邊界。讓市場最大限度地發(fā)揮資源配置的作用，需要穩(wěn)定的外部環(huán)境，這同樣需要政府來進行宏觀的市場監(jiān)控，加強制度建設(shè)，維持穩(wěn)定的外部環(huán)境。[19]43-48想要市場能夠有效地發(fā)揮作用，就必須具有相關(guān)的法律和監(jiān)督體系來規(guī)范環(huán)境。政府不必再大包大攬地負責(zé)所有事物，但它必須對市場秩序進行維護，營造一個良好的交易環(huán)境。此外，政府也要及時地對那些違規(guī)、違法的企業(yè)進行懲治，凈化市場環(huán)境。

（五）引導(dǎo)社會參與

隨著治理主體的多元化，社會力量越來越多參與到公共事務(wù)的管理中。然而，社會力量必須在合理、有序的前提下參與社會管理。因此，政府要做到“有所為，有所不為”，要將更多的精力放到對公眾參與的引導(dǎo)上來。毋庸置疑，引導(dǎo)社會參與是政府公共服務(wù)職能的重要體現(xiàn)，對于建設(shè)服務(wù)型政府有重要意義。同時，作為“協(xié)調(diào)型”治理的重要維度，這不僅僅要求政府發(fā)揮自己的主導(dǎo)性地位，積極推動信息公開進程，依托基于信任的對話、協(xié)商、合作來調(diào)整參與者之間的關(guān)系。[20]更需要其轉(zhuǎn)變原先的辦事方式和觀念意識，來承擔(dān)新的責(zé)任和義務(wù)，更好地維護公共知情權(quán)和參與權(quán)，調(diào)動社會各階層共同參與社會事務(wù)。公眾的參與需要政府的支持和法律上的保障，政府”協(xié)調(diào)型”治理的核心內(nèi)涵在于政府要利用自身的權(quán)威性承擔(dān)起對各個治理主體的支持責(zé)任，鼓勵其參與到政府決策中，彼此以更加平等的姿態(tài)相互對話。

五、結(jié) 論

治理理論的興起改變了以往的公共管理范式，使得公共事務(wù)的主體更加多元化。作為一種新興的公共治理范式，治理主體的多樣性、權(quán)力運行的互動性以及治理模式的網(wǎng)絡(luò)化已經(jīng)成為其不可置否的特點。近年來，政府職能的轉(zhuǎn)變、市場經(jīng)濟的發(fā)展以及公民社會的參與都極大推動了我國公共行政改革。但需要引起注意的是，國外盛行的理論和經(jīng)驗是否同樣適合于中國的行政管理改革之路，任何理論的借鑒都需要一定的界定。

文章正是基于上述思考，以元治理理論為理論研究視角，針對當(dāng)前我國公共管理過程中存在的問題和特點提出了“協(xié)調(diào)型”治理這一概念。需要強調(diào)的是，“協(xié)調(diào)型”治理關(guān)注政府如何在一個主體多元化的治理網(wǎng)絡(luò)中更好地履行自己的責(zé)任和義務(wù)。所謂“政府主導(dǎo)”，并不是回歸到過去的包攬模式，而是注重政府權(quán)力的合理運用，使得政府責(zé)任最大化，并建立政府“協(xié)調(diào)型”治理維度關(guān)系模型。

然而，本文的研究仍然有諸多不足，在提出了“協(xié)調(diào)型”治理這一概念后并未對其理論前提和適用性進行詳細說明，也未對“協(xié)調(diào)型”治理各個維度的影響程度進行實際驗證。這些都將成為政府“協(xié)調(diào)型”治理的未來研究方向。

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（責(zé)任編輯 焦德武）