黃建軍

（河南理工大學(xué)，河南焦作454000）

從世界各國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)演變的歷程來(lái)看，農(nóng)地的適當(dāng)集中和適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)是客觀(guān)的趨勢(shì)和普遍的規(guī)律。相比農(nóng)地的細(xì)碎化經(jīng)營(yíng)，農(nóng)地的適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)能夠提高農(nóng)地利用效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，增加農(nóng)民收入，還能與農(nóng)業(yè)科技投入實(shí)現(xiàn)有效契合，推動(dòng)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

20世紀(jì)80年代初，我國(guó)確立了農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，農(nóng)地所有權(quán)和農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分離（即兩權(quán)分離），這一制度在調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、解決溫飽問(wèn)題的同時(shí)，也形成并固化了“家家有地戶(hù)戶(hù)種田”的農(nóng)地細(xì)碎化格局。隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大批的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)，通過(guò)農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)地適當(dāng)集中和適度規(guī)?；?jīng)營(yíng)，就成了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。為響應(yīng)實(shí)踐需要，2014年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，正式確立了“三權(quán)分置”的農(nóng)地制度，為農(nóng)地流轉(zhuǎn)提供了政策依據(jù)和制度保障。鑒于“三權(quán)分置”制度涉及到農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的結(jié)構(gòu)化調(diào)整，如果沒(méi)有相關(guān)政策的配套和制度的協(xié)調(diào)，其運(yùn)行也存在相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，必須加以防范。

一、“三權(quán)分置”推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的機(jī)理———減少不確定性

隨著我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐早已有之。在兩權(quán)分離背景下，農(nóng)地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)沒(méi)有分置，承包農(nóng)戶(hù)對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)始終存有疑慮，擔(dān)心農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后，再也收不回來(lái)，失去生存保障，這嚴(yán)重阻礙了承包農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)農(nóng)地的積極性，導(dǎo)致部分農(nóng)戶(hù)寧可拋荒也不流轉(zhuǎn)的情況。

經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為，制度在一個(gè)社會(huì)中的主要作用是通過(guò)建立一個(gè)人們相互作用的穩(wěn)定的（但不一定有效的）結(jié)構(gòu)來(lái)減少不確定性。[1]中央《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》明確指出：農(nóng)村土地實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行，農(nóng)村土地集體所有權(quán)是土地承包權(quán)的前提，農(nóng)戶(hù)享有承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是集體所有的具體實(shí)現(xiàn)形式，在土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)戶(hù)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)派生出土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。這就從制度上清晰地界定了三權(quán)之間的關(guān)系。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，流轉(zhuǎn)的是農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，不是農(nóng)地的集體所有權(quán)和農(nóng)戶(hù)承包權(quán)。對(duì)于農(nóng)地集體來(lái)說(shuō)，不用擔(dān)心集體所有土地流失的問(wèn)題；對(duì)于農(nóng)戶(hù)來(lái)說(shuō)，在打工的同時(shí)，可以放心地流轉(zhuǎn)自己承包的農(nóng)地，不用擔(dān)心合同期滿(mǎn)收不回承包地的問(wèn)題；對(duì)于農(nóng)地流入方來(lái)說(shuō)，在流轉(zhuǎn)合同規(guī)定的期限內(nèi)，可以自主經(jīng)營(yíng)農(nóng)地，不用擔(dān)心承包農(nóng)戶(hù)的干擾。三權(quán)分置制度，明確了農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中集體、承包農(nóng)戶(hù)和流入農(nóng)戶(hù)的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，減少了相關(guān)各方的不確定性，為流轉(zhuǎn)各方提供了穩(wěn)定的預(yù)期。

二、“三權(quán)分置”框架下農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)

（一）非自愿流轉(zhuǎn)

細(xì)碎的農(nóng)地只有通過(guò)集中連片的流轉(zhuǎn)和整合才能實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，農(nóng)地流入方要想實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，就必須要和同一連片區(qū)域的大量承包戶(hù)簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議。在同一連片區(qū)域，由于家庭勞動(dòng)力數(shù)量、素質(zhì)、非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定性、收入水平、社會(huì)保障水平等因素存在差異，不同農(nóng)戶(hù)對(duì)承包地的流轉(zhuǎn)意愿也存在差異，[2]有些農(nóng)戶(hù)愿意流轉(zhuǎn)土地，有些農(nóng)戶(hù)更愿意選擇自己耕種。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿分化的情況下，農(nóng)地流入方要成功與所有承包戶(hù)就流轉(zhuǎn)價(jià)格、期限、相關(guān)權(quán)利義務(wù)等達(dá)成共識(shí)并簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，必然會(huì)面臨非常高的交易成本。

在過(guò)去的農(nóng)地流轉(zhuǎn)實(shí)踐中，為了簡(jiǎn)化程序，降低交易成本，有些地方會(huì)選擇集中流轉(zhuǎn)。即由村集體（或者村民小組）作為流出方的代表，與流入方進(jìn)行談判；或者由村干部逐家逐戶(hù)做農(nóng)戶(hù)的工作。一部分農(nóng)戶(hù)會(huì)礙于面子，并不是非常情愿地將自己承包的農(nóng)地流轉(zhuǎn)出去。相較與地方政府或者村集體直接強(qiáng)制農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地而言，這種流轉(zhuǎn)方式對(duì)農(nóng)民意愿的違背程度“較輕”，還具有一定的“隱蔽性”，但其風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。一些農(nóng)戶(hù)在沒(méi)有非農(nóng)就業(yè)或者非農(nóng)就業(yè)不穩(wěn)定的情況下流轉(zhuǎn)了土地，非農(nóng)就業(yè)失敗之后返回農(nóng)村，因?yàn)榱鬓D(zhuǎn)合同未到期，會(huì)陷于失地失業(yè)的窘境，成為社會(huì)穩(wěn)定的隱患。

（二）農(nóng)地非農(nóng)化與非糧化

農(nóng)地非農(nóng)化指的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后沒(méi)有用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而是用于第二或者第三產(chǎn)業(yè)；農(nóng)地非糧化指的是農(nóng)地流轉(zhuǎn)后雖然用于廣義上的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但并不是用于糧食生產(chǎn)，而是用來(lái)種植經(jīng)濟(jì)作物，或者用于養(yǎng)殖等用途。非農(nóng)化會(huì)侵蝕農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，非糧化則對(duì)國(guó)家糧食安全造成沖擊。

農(nóng)地非農(nóng)化或者非糧化，客觀(guān)誘因是源于農(nóng)地在不同用途上的利潤(rùn)差異。同樣的農(nóng)地，用于第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，其利潤(rùn)要比用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要高的多；農(nóng)地用于種植經(jīng)濟(jì)作物，要比用于糧食生產(chǎn)的利潤(rùn)高的多。據(jù)農(nóng)業(yè)部門(mén)測(cè)算，一畝地種蔬菜的收益是種糧食的5倍，搞水產(chǎn)養(yǎng)殖和花卉種植是種糧食的7倍。[3]主觀(guān)因素是農(nóng)民對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后使用的漠視。在三權(quán)分置框架下，農(nóng)戶(hù)的土地承包權(quán)能夠得到有效保障，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)戶(hù)會(huì)更關(guān)注流轉(zhuǎn)租金（或收益）的數(shù)量以及支付方式等問(wèn)題，不關(guān)注農(nóng)地流轉(zhuǎn)之后如何使用。與此同時(shí)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，地方政府和村集體（或者村民小組）的監(jiān)管缺失也為流入方改變農(nóng)地用途提供了“機(jī)會(huì)”。作為地方政府來(lái)說(shuō)，農(nóng)地非農(nóng)化能夠?yàn)樽陨韼?lái)經(jīng)濟(jì)上的收益和政績(jī)上的顯示，故而可以“選擇性失明”；作為村集體（或者村民小組）來(lái)說(shuō)，雖然制度上規(guī)定其“有權(quán)對(duì)承包農(nóng)戶(hù)和經(jīng)營(yíng)主體使用承包地進(jìn)行監(jiān)督，并采取措施防止和糾正長(zhǎng)期拋荒、毀損土地、非法改變土地用途等行為”，但在操作層面，村集體（或者村民小組）沒(méi)有行政執(zhí)法權(quán)，也沒(méi)有經(jīng)濟(jì)上的激勵(lì)，導(dǎo)致其監(jiān)管流于形式。

（三）土地流轉(zhuǎn)違約

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，在土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)上，流轉(zhuǎn)雙方簽訂流轉(zhuǎn)合同之后，都有義務(wù)遵守合同約定。就我國(guó)國(guó)情而言，流轉(zhuǎn)雙方都有違約的可能。對(duì)于農(nóng)地流出方來(lái)說(shuō)，流轉(zhuǎn)前過(guò)高地估計(jì)自身城市生存能力和非農(nóng)就業(yè)水平，當(dāng)其失去在城市的非農(nóng)就業(yè)返回農(nóng)村之后，會(huì)重新要求取消流轉(zhuǎn)合同，自己經(jīng)營(yíng)承包地。對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)地流入方來(lái)說(shuō)，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的自然風(fēng)險(xiǎn)和自身的經(jīng)營(yíng)不善，陷于長(zhǎng)期虧損、甚至破產(chǎn)狀態(tài)，不能履行流轉(zhuǎn)合同，農(nóng)戶(hù)無(wú)法獲得相應(yīng)的租金和收益。

“兩權(quán)分離”框架下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)具有一定的封閉性，流轉(zhuǎn)主體的選擇有身份的限制?，F(xiàn)有的《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》均規(guī)定，農(nóng)地流轉(zhuǎn)時(shí)，在同等條件下，受讓方（也就是農(nóng)地流入方）是本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的，享有優(yōu)先權(quán)。這種流轉(zhuǎn)在農(nóng)地的配置效率上沒(méi)有達(dá)到最優(yōu)，但它可以借助風(fēng)俗習(xí)慣、鄉(xiāng)規(guī)民約、公共輿論等農(nóng)村熟人社會(huì)的非正式制度安排，比較有效地化解流轉(zhuǎn)糾紛。在“三權(quán)分置”框架下，農(nóng)地流入方完全突破了成員身份限制，只要是有意愿和能力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)，都可以作為合法的流入主體參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的開(kāi)放性更強(qiáng)。這種格局下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，就只能借助法律手段；考慮到“法不責(zé)眾”，在面對(duì)弱勢(shì)群體的農(nóng)民時(shí)，法律解決的成本可能就會(huì)相當(dāng)高。

三、“三權(quán)分置”框架下農(nóng)地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)防范

“三權(quán)分置”強(qiáng)調(diào)在堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有的前提下，保護(hù)農(nóng)戶(hù)的承包權(quán)，放活農(nóng)地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。針對(duì)上述存在的各種風(fēng)險(xiǎn)，只有制定相應(yīng)的措施，才能有效協(xié)調(diào)各方利益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。

（一）堅(jiān)持以人為本理念

從宏觀(guān)層面來(lái)講，伴隨著我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)業(yè)就業(yè)人口逐漸向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一個(gè)必然的發(fā)展趨勢(shì)。但是，由于我國(guó)農(nóng)民的整體素質(zhì)偏低，其非農(nóng)就業(yè)還存在相當(dāng)程度的不穩(wěn)定性，非農(nóng)就業(yè)失敗后重新返回農(nóng)村就業(yè)的情況在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)會(huì)持續(xù)存在。因此，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)問(wèn)題上，政府必須要堅(jiān)持以人為本理念，充分尊重農(nóng)民意愿，貫徹自愿原則，切不可急躁冒進(jìn)。要因地制宜，綜合考慮農(nóng)地特點(diǎn)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移質(zhì)量、農(nóng)地流入主體情況等因素推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。[4]要處理好效率與公平的關(guān)系、發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系，堅(jiān)決杜絕各種形式的強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)行為，堅(jiān)守“農(nóng)民利益不受損”的底線(xiàn)不動(dòng)搖。

（二）提高農(nóng)戶(hù)素質(zhì)

農(nóng)民由于整體素質(zhì)偏低，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，處于弱勢(shì)群體的地位。在風(fēng)險(xiǎn)防范的過(guò)程中，必須要提高農(nóng)民的素質(zhì)，調(diào)動(dòng)農(nóng)民自身維權(quán)的意識(shí)?？梢砸源鍨閱挝?，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)業(yè)管理部門(mén)組織專(zhuān)家，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行教育。一是要加強(qiáng)對(duì)“三權(quán)分置”農(nóng)地制度的教育，重點(diǎn)圍繞“三權(quán)分置”制度下農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行介紹，提升農(nóng)民的權(quán)利意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民用權(quán)利來(lái)約束村集體（或村民小組）的權(quán)力擴(kuò)張；二是要加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)教育，介紹農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中可能的風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中根據(jù)自身勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)、非農(nóng)就業(yè)情況作出理性選擇，防止盲目跟風(fēng)流轉(zhuǎn)農(nóng)地；三是要加強(qiáng)法制教育，提高農(nóng)民的法律意識(shí)和合同意識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)戶(hù)明確自身在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的權(quán)利義務(wù)，遵守合同約定。

（三）加強(qiáng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)全過(guò)程監(jiān)管

防止農(nóng)地流轉(zhuǎn)非農(nóng)化和非糧化，可以確保農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位和國(guó)家糧食安全，避免出現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。為此，必須要調(diào)動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)相關(guān)主體的積極性，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)管。一是要做好農(nóng)地流入方的資質(zhì)審查。可建立農(nóng)業(yè)管理部門(mén)、村集體（或村民小組）代表、承包戶(hù)代表、農(nóng)業(yè)專(zhuān)家等多方參與的農(nóng)地流轉(zhuǎn)審查監(jiān)督機(jī)制，采取書(shū)面報(bào)告和現(xiàn)場(chǎng)查看等方式，對(duì)農(nóng)地流入方的主體資質(zhì)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力、經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目、土地用途、風(fēng)險(xiǎn)防范，以及是否符合當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)布局和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等事項(xiàng)進(jìn)行審查審核，讓真正愿意從事和關(guān)心農(nóng)業(yè)發(fā)展的人（或組織）擁有土地，從源頭上控制農(nóng)地非農(nóng)戶(hù)和非糧化；二是要做好流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用情況的信息公開(kāi)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)地流入方要通過(guò)一定的渠道，公開(kāi)農(nóng)地使用狀況，接受承包戶(hù)、村集體（或村民小組）、農(nóng)業(yè)管理部門(mén)和社會(huì)的監(jiān)督；三是做好流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用情況的不定期巡查。農(nóng)業(yè)管理部門(mén)要組織專(zhuān)門(mén)人員，對(duì)流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用情況，進(jìn)行不定期巡查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)使用要及時(shí)進(jìn)行制止和糾正。四是調(diào)動(dòng)農(nóng)地流出方（承包戶(hù)）監(jiān)督的積極性。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同中要特別約定，凡是農(nóng)地流入方改變農(nóng)地用途的，農(nóng)地流出方（承包戶(hù)）有權(quán)終止流轉(zhuǎn)合同并要求賠償。

（四）加大對(duì)農(nóng)地流入方的扶持

針對(duì)農(nóng)地流入方可能遭遇的自然風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，政府要積極作為，多措并舉，提高農(nóng)地流入方應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力。一是國(guó)家要加大對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的投入，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)的能力；二是要加大對(duì)農(nóng)業(yè)科技的投入，改良農(nóng)作物品種，幫助農(nóng)地流入方生產(chǎn)出適應(yīng)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下消費(fèi)需求的健康、綠色農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，保障“舌尖上的安全”；三是完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。農(nóng)地流入方圍繞當(dāng)?shù)刂鲗?dǎo)產(chǎn)業(yè)和特色產(chǎn)品，開(kāi)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的，要按其經(jīng)營(yíng)面積和畝均標(biāo)準(zhǔn)由中央財(cái)政對(duì)其進(jìn)行直接的農(nóng)資綜合補(bǔ)貼；對(duì)農(nóng)地流入方開(kāi)展的倉(cāng)儲(chǔ)烘干、晾曬場(chǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給予貸款貼息支持；對(duì)農(nóng)地流入方投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼，分散和降低其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；四是加大金融支持，商業(yè)銀行在縣域的分支機(jī)構(gòu)和農(nóng)村信用社，可以建立新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)直報(bào)系統(tǒng)，為農(nóng)地流入方提供點(diǎn)對(duì)點(diǎn)對(duì)接信貸、保險(xiǎn)等服務(wù)，對(duì)符合信貸條件的靈活確定貸款期限，簡(jiǎn)化審批流程，解決其信貸資金需求。

（五）完善配套制度

一是完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，大力提高失地失業(yè)農(nóng)民（尤其是老年農(nóng)民）的社會(huì)保障水平，消除農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂(yōu)。[5]二是完善農(nóng)地糾紛解決機(jī)制，暢通農(nóng)戶(hù)申訴渠道，依托鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)頁(yè)管理部門(mén)，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)，通過(guò)多種方式及時(shí)解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛，避免矛盾升級(jí)。三是完善農(nóng)民培訓(xùn)制度，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口開(kāi)展非農(nóng)就業(yè)技能培訓(xùn)，提高就業(yè)穩(wěn)定性和收入水平；對(duì)農(nóng)地流入主體進(jìn)行市場(chǎng)需求信息獲取、營(yíng)銷(xiāo)策略、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)等內(nèi)容的培訓(xùn)，使其真正成為愛(ài)農(nóng)業(yè)、懂技術(shù)、善經(jīng)營(yíng)的新型職業(yè)農(nóng)民，降低經(jīng)營(yíng)失敗的風(fēng)險(xiǎn)。四是設(shè)立農(nóng)地流轉(zhuǎn)保證金制度，由農(nóng)地流入方繳納特定數(shù)額資金，用于在經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)支付給農(nóng)戶(hù)，減少農(nóng)戶(hù)損失。

（六）規(guī)范農(nóng)地承包權(quán)互換制度

“三權(quán)分置”框架下，農(nóng)地承包權(quán)始終屬于農(nóng)戶(hù)，不能流轉(zhuǎn)，但是，承包權(quán)可以在同一經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的農(nóng)戶(hù)之間進(jìn)行互換。面對(duì)我國(guó)農(nóng)地細(xì)碎化的分布格局，在承包農(nóng)戶(hù)流轉(zhuǎn)意愿分層的背景下，農(nóng)業(yè)管理部門(mén)要做好農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿摸底調(diào)查工作，選擇農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿高的區(qū)域推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。對(duì)于集中連片區(qū)域內(nèi)不愿意流轉(zhuǎn)的承包戶(hù)，村集體（或村民小組）可以組織同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員進(jìn)行協(xié)商，在愿意流轉(zhuǎn)和不愿意流轉(zhuǎn)農(nóng)戶(hù)之間，互換農(nóng)地承包權(quán)。既可以在同一連片區(qū)域內(nèi)互換農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)地塊位置變更；也可以在不同區(qū)域互換農(nóng)地，實(shí)現(xiàn)地塊合并。關(guān)鍵是要規(guī)范協(xié)商的程序，充分尊重承包戶(hù)的意愿；承包權(quán)互換后，可以重新簽訂承包合同，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。

[1]諾 斯.制度、制度變遷與經(jīng)濟(jì)績(jī)效[M].上海：三聯(lián)書(shū)店，1994.

[2]許恒周，郭玉燕，石淑芹.農(nóng)民分化對(duì)農(nóng)戶(hù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿的影響分析[J].中國(guó)土地科學(xué)，2012(8).

[3]王顏齊，郭翔宇.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)外部性問(wèn)題探索——基于土地發(fā)展權(quán)的討論[J].學(xué)術(shù)交流，2014(7).

[4]趙穎文，呂火明.關(guān)于農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)“度”的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論解析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2015(4).

[5]常 偉，李 夢(mèng).農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)中的風(fēng)險(xiǎn)及其防范化解[J].湖南社會(huì)科學(xué)，2015(5).