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        增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給的路徑建議

        2018-12-08 11:28:10李勇
        北方經(jīng)濟 2018年9期
        關(guān)鍵詞:制度保障公共服務(wù)供給

        李勇

        摘 要:我國養(yǎng)老公共服務(wù)存在著供給側(cè)改革的巨大空間,本文從金融、財稅和行政管理體制三個維度,探討增加養(yǎng)老公共服務(wù)的具體路徑,希冀為政策的制定和完善提供些許參考。

        關(guān)鍵詞:養(yǎng)老 公共服務(wù) 供給 制度保障

        黨的十九大明確指出,要積極應(yīng)對人口老齡化,構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系,推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合,加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。這是實施積極老齡化政策的現(xiàn)實表現(xiàn),也是不斷滿足老年人日益增長的美好生活需要的現(xiàn)實要求,為此,相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實國情,圍繞金融、財稅和行政管理體制等方面的深化改革,探求進一步增加養(yǎng)老公共服務(wù),提升服務(wù)質(zhì)量的可行性路徑。

        一、深化金融體制改革,為增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給提供持續(xù)資金保障

        (一)設(shè)立養(yǎng)老金銀行,做大養(yǎng)老金規(guī)模

        針對我國養(yǎng)老基金投資于商業(yè)銀行導(dǎo)致不斷縮水的現(xiàn)狀,建議國務(wù)院成立政策性銀行——中國養(yǎng)老金銀行。中國養(yǎng)老金銀行(以下簡稱為“養(yǎng)行”)的功能是在養(yǎng)老保險領(lǐng)域內(nèi),直接或間接地從事基本養(yǎng)老金的政策性融資活動?!梆B(yǎng)行”選擇直線職能制的組織結(jié)構(gòu)形式;總行行長對國務(wù)院負責,上級行對下級行實行垂直管理,下級分支機構(gòu)對上級負責?!梆B(yǎng)行”的設(shè)立,在促進基本養(yǎng)老金做大做強方面具有重要的現(xiàn)實意義。一是便于網(wǎng)絡(luò)化管理?!梆B(yǎng)行”由中央政府設(shè)立總行,依托各省、縣、鄉(xiāng)社保中心設(shè)立分行、支行和儲蓄所。憑借總行、分行、支行及儲蓄所形成覆蓋全國的經(jīng)營網(wǎng)點,實施網(wǎng)絡(luò)管理,方便養(yǎng)老金客戶就地支付和領(lǐng)取,降低管理成本和交易成本。二是易于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。以已積累的養(yǎng)老金作為注冊資本,加上財政注入的資金,必然產(chǎn)生極大的資本規(guī)模,規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)才能得以顯現(xiàn)。三是有利于強化養(yǎng)老金投資運營監(jiān)督管理。將成熟的銀行管理制度用于養(yǎng)老金運營的監(jiān)督和管理,有助于提高管理效率,減少跑冒滴漏現(xiàn)象。四是有利于資本收益率顯著提高。通過總行與央行之間的再貸款與再貼現(xiàn)等業(yè)務(wù),獲取較高回報率,遠高于銀行定期存款和國債利率,加之產(chǎn)業(yè)及實業(yè)投資,必然能迅速增大養(yǎng)老金規(guī)模。五是為社保銀行的創(chuàng)立進行有益探索。養(yǎng)老金銀行“先行先試”,在此基礎(chǔ)上建立社保銀行,能有效應(yīng)對目前流動農(nóng)民工“退保潮”現(xiàn)象。

        (二)恰當運用衍生工具,提高基金運營收益

        建議依托全國社?;鹄硎聲葯C構(gòu)通過股市和債市提升養(yǎng)老金投資收益率。截至2017年底,全國社會保障基金已由設(shè)立之初的200億元發(fā)展到22231.24億元,成立以來累計投資收益達到8227.31億元,年均投資收益率8.37%,遠超同期通貨膨脹率。經(jīng)過十多年的投資實踐,全國社?;鹄硎聲袃r值投資理念,已經(jīng)積累了非常豐富的經(jīng)驗,廣東和山東的委托投資良好投資收益也證明了理事會養(yǎng)老金投資的能力。更多的省市應(yīng)借助理事會這一平臺,在做實個人賬戶的基礎(chǔ)上,委托理事會穩(wěn)妥地運用股市、債券等資本工具提高養(yǎng)老金運營收益,避免養(yǎng)老金逐步縮水的悲劇。

        (三)創(chuàng)新投資渠道,提高投資收益

        在審慎的投資理念下創(chuàng)新投資渠道是實現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值的關(guān)鍵招數(shù)。建議借鑒國外的成功經(jīng)驗,擴大養(yǎng)老基金的實體投資渠道。一是基礎(chǔ)設(shè)施,利用其長期穩(wěn)定的收益實現(xiàn)投資價值;二是房地產(chǎn)類資產(chǎn),包括寫字樓、工業(yè)廠房、酒店等,通過租金回報和資產(chǎn)增值實現(xiàn)投資收益;三是投資于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),包括軟件、生物技術(shù)、工業(yè)能源、醫(yī)療設(shè)備、IT服務(wù)等,借助高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高回報率實現(xiàn)投資價值;四是投資于綠色投資,包括再生能源、清潔技術(shù)和能源項目,實現(xiàn)養(yǎng)老金投資的長期穩(wěn)定收益。

        二、深化財稅體制改革,為增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給提供強勁動力保障

        (一)科學(xué)劃分養(yǎng)老具體事權(quán),完善政府共同分擔機制

        為民眾提供優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老公共服務(wù)是各級政府應(yīng)盡之責,然而,各級政府在公共服務(wù)中究竟承擔哪些事權(quán),一直是應(yīng)用層面的難題。居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老都需要財政扶持,將基礎(chǔ)養(yǎng)老事權(quán)全部交給中央財政,必然造成中央財政巨大的支付壓力。因此,基礎(chǔ)養(yǎng)老只能是央地的共同事權(quán)。在事權(quán)劃分上,建議中央政府負責推動養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌,劃轉(zhuǎn)部分央企國有資本充實養(yǎng)老基金,加大中央財政對地方的養(yǎng)老公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付;省、市、縣級政府負責劃分地方國有企業(yè)資本充實養(yǎng)老金,加大城市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投入,推進服務(wù)人員隊伍建設(shè);鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責加大農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)體系建設(shè)投入,實施養(yǎng)老扶貧結(jié)合計劃。

        (二)盡快推進全國統(tǒng)籌,調(diào)節(jié)地區(qū)資金余缺

        現(xiàn)實層面,基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致無法建立集中的投資管理制度,養(yǎng)老保險當期收不抵支的省份壓力巨大,省際之間養(yǎng)老基本公共服務(wù)參差不齊,養(yǎng)老金的便攜性、投資運營、財務(wù)風險防范等問題得不到解決,巨量資金不能調(diào)節(jié)使用,資金使用效率低下。中央層面正著手完善頂層設(shè)計,人社部已開始制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌方案。雖然,全國統(tǒng)籌會引起東部盈余的養(yǎng)老金來彌補處于虧空狀態(tài)的中西部地區(qū)從而影響部分省份積極性,但從全國范圍內(nèi)來看,能有效解決上述諸多問題,是不得不啃得一塊硬骨頭。建議省級政府摸清底數(shù),推進省內(nèi)統(tǒng)籌,做好全國統(tǒng)籌的準備工作。

        (三)完善合理調(diào)整機制,保證基金持續(xù)增長

        基礎(chǔ)養(yǎng)老金曾經(jīng)八年固定上調(diào)10%,2016年首次打破這一慣例,上調(diào)比例從當年的6.5%下降到今年的5%,似乎也讓民眾感覺到政府財力緊張。國際上關(guān)于養(yǎng)老金調(diào)整標準包括物價指數(shù)、工資增長率和兩者綜合三類,我國到底適合采用哪種標準,學(xué)界較為一致的觀點是采用綜合物價指數(shù)和實際工資增長率兩種指標。在經(jīng)濟新常態(tài)下,這項工作變得非常迫切,因為既往的高幅上漲給財政支付造成了巨大壓力。由于涉及千家萬戶的根本利益,也需要謹慎對待。建議相關(guān)部門遵循保障基本生活、分享改革成果和基金可負擔三項原則盡快確定,幫助退休人員建立良好的待遇預(yù)期。

        (四)做大養(yǎng)老資金儲備,增強服務(wù)供給能力

        中央決定,逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例,同時劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實養(yǎng)老金。建議相關(guān)部門應(yīng)做好兩方面的前期工作。一是針對提高比例編制時間表,《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》已經(jīng)明確“2020年提高到30%”,應(yīng)該將目標細化,分年度推進工作;二是實現(xiàn)國資收益上繳范圍“全覆蓋”,特別將金融、鐵路、交通等關(guān)系國計民生領(lǐng)域的盡早納入其中。

        (五)完善延稅型企業(yè)年金政策,提升員工社保繳費積極性

        我國的延稅型企業(yè)年金政策出臺可謂一波三折,天津等省市曾經(jīng)試水這項政策而被叫停。隨著《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》《企業(yè)年金辦法》的陸續(xù)出臺,政策終于落地,但市場反響不一,促動的是國有企業(yè),民營企業(yè)卻反應(yīng)平平,因為民企職工沒有機會繳納補充養(yǎng)老保險,自然享受不到改革的紅利。建議相關(guān)部門借鑒《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》,試點推進企業(yè)年金強制性繳納,增強政策剛性。此舉必然會增加企業(yè)的用工成本,可以通過降低個稅稅率來統(tǒng)籌考慮。

        (六)促進財稅優(yōu)惠政策落地,降低養(yǎng)老機構(gòu)運營成本

        銀發(fā)時代,政府應(yīng)借助社會資本增加養(yǎng)老基本公共服務(wù)供給。近些年來,不少省份出臺了促進社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的財稅優(yōu)惠政策。比如,天津市出臺了《天津市養(yǎng)老服務(wù)促進條例》等支持政策,充分運用財稅手段降低社會養(yǎng)老機構(gòu)的運營成本,有效調(diào)動了社會資本發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的積極性。這項政策能否復(fù)制到西部省市,很顯然,囿于地方財力緊張,不少省份恐怕是心有余力而不足。建議相關(guān)部門完善政策,跟蹤政策執(zhí)行,保證政策落地,以犧牲部分國稅收入為代價,激發(fā)民間資本的熱情。

        三、深化行政管理體制改革,為增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給提供體制機制保障

        (一)加強養(yǎng)老服務(wù)標準體系建設(shè),完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策

        政府購買服務(wù)是彌補政府供給不足的有效方式。我國不少地方,基層政府都動用財政資金購買養(yǎng)老服務(wù),但令人遺憾的是,由于缺乏完善的服務(wù)標準認定,導(dǎo)致寶貴的財政資金利用率不高。從國家標準來看,截至2015年,22個養(yǎng)老服務(wù)國家標準涵蓋醫(yī)療、衛(wèi)生、制度管理等方面,完全針對養(yǎng)老服務(wù)的只有《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準》等9項,對于紛繁復(fù)雜的養(yǎng)老服務(wù)來說,可謂少之又少。建議相關(guān)部門借鑒國外先進經(jīng)驗,制定完善包括資質(zhì)標準、基礎(chǔ)設(shè)施標準、管理標準、質(zhì)量標準、安全衛(wèi)生標準、環(huán)境標準、設(shè)施標準等在內(nèi)的一整套養(yǎng)老服務(wù)標準體系;圍繞老人基本需求提升服務(wù)標準的操作性和針對性。這項工作可依據(jù)技術(shù)監(jiān)督部門,發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生、建筑設(shè)計、安全管理等職能部門的技術(shù)優(yōu)勢,聯(lián)合攻關(guān),進行系統(tǒng)建設(shè);也可以通過自然科學(xué)基金和社科基金的重大課題進行招標,發(fā)揮社會智力資源優(yōu)勢,逐步妥善推進。

        (二)深化養(yǎng)老服務(wù)人才工作機制,健全服務(wù)人才培養(yǎng)評價激勵制度

        第一,教育主管部門應(yīng)在職業(yè)教育中加強護理專業(yè)培養(yǎng),面對中西部經(jīng)濟欠發(fā)達省市區(qū)擴大招生,采取定向培養(yǎng)等方式,通過減免學(xué)雜費和助學(xué)金吸引和保障農(nóng)牧區(qū)學(xué)員接受職業(yè)技術(shù)教育,提高職業(yè)操作技能。第二,人力資源管理部門建立完善護理從業(yè)人員考核與職業(yè)資格認證制度,依據(jù)工齡、技術(shù)等級等指標確定工資職級,以獎勤罰懶的激勵制度提升養(yǎng)老護理人員隊伍層次。第三,財政部門和民政部門通過培訓(xùn)補貼、床位補貼、保險補貼等手段增強養(yǎng)老機構(gòu)招錄護理人員的積極性,通過相關(guān)指標等驗收強化從業(yè)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)。第四,基層政府出臺和實施養(yǎng)老機構(gòu)煤、水、電、氣的優(yōu)惠價格,降低其運營成本;在居(村)委會設(shè)置養(yǎng)老專職社工,對轄區(qū)內(nèi)老人登記造冊,通過APP軟件等介質(zhì)實施網(wǎng)格化管理。第五,黨委宣傳部門要加大宣傳,通過“五一勞動獎?wù)隆薄叭思t旗手”等精神激勵提升養(yǎng)老從業(yè)人員工作地位,轉(zhuǎn)變社會就業(yè)觀念,增強從業(yè)意愿。

        (三)下沉醫(yī)療資源,推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

        老人屬風燭殘年,各種疾病畢將終其一生。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。建議相關(guān)部門通力合作,做實醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。一是實現(xiàn)醫(yī)療資源下沉。在城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源不均衡的現(xiàn)實條件下,資源下沉到農(nóng)村、社區(qū)是實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的關(guān)鍵。2015年,浙江實施 “雙下沉、雙提升”工程( 人才下沉、資源下沉;服務(wù)能力提升,服務(wù)效率提升),取得了良好的工作成效,也為我們提供了很好的工作思路。二是打破醫(yī)療結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)各自為政的局面??赏茝V河南省的做法,該省以協(xié)作聯(lián)盟的形式實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)老人享受醫(yī)療和養(yǎng)護“一站式”服務(wù)。三是基層政府通過辦公用房、醫(yī)療設(shè)備等方面的投入,為醫(yī)聯(lián)體建設(shè)提供硬件保障。四是改善基層老年人的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和水平。根據(jù)當?shù)貙嶋H情況,衛(wèi)生行政部門確定和適時更新本區(qū)域常見老年病和慢性病藥品目錄,配齊基層醫(yī)院的藥品供應(yīng),下大力氣解決基層醫(yī)療機構(gòu)“有醫(yī)無藥”的問題;醫(yī)保部門通過特種病門診等形式適當延長處方用量(最低為一個月);定期配齊或更新常規(guī)醫(yī)療設(shè)備,提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力。五是做好職稱評定、專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育等方面的制度銜接工作。衛(wèi)生管理部門應(yīng)針對養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中的醫(yī)務(wù)人員應(yīng)同等對待;完善薪酬、職稱評定等激勵機制,鼓勵醫(yī)護人員到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)執(zhí)業(yè);加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護理、營養(yǎng)等方面專業(yè)人才。

        (四)妥善推進延遲退休政策,研究對沖長壽風險路徑

        2015年版《世界衛(wèi)生統(tǒng)計》報告顯示,中國男性女性人口平均壽命分別為74歲和77歲。按現(xiàn)行養(yǎng)老金計算公式,養(yǎng)老金=個人部分養(yǎng)老金+基礎(chǔ)養(yǎng)老金=退休時個人賬戶余額/139+上年社會平均工資*(1+個人工資指數(shù))/2* n%,60歲退休的職工在71歲7個月的時候,個人賬戶資金被領(lǐng)空,剩下的時間就得“消耗”基礎(chǔ)養(yǎng)老金。因此,預(yù)期壽命的增加與“計發(fā)月數(shù)139”的制度規(guī)定遭遇在一起,必然造成養(yǎng)老金被一步步被“掏空”,延遲退休政策的推出是不得已的選擇。雖然反對的聲音一直存在,但延遲退休已悄然進行,2015年中組部和人社部聯(lián)合下發(fā)通知,將機關(guān)事業(yè)單位縣處級女干部和具有高級職稱的女職工退休年齡調(diào)整為60歲。建議在政策實施過程中避免“一刀切”,尊重本人意愿,可結(jié)合延遲加政策獎勵的方式進行。政府相關(guān)部門在完善頂層設(shè)計的時候,要深入研究對沖長壽風險的具體路徑,通過長壽風險證券化試點完善資本市場建設(shè)。延遲退休和對沖長壽風險等工作必須在我國老齡化峰值年份完成,一定要結(jié)合現(xiàn)實國情,創(chuàng)新思維,試點推進,逐步完善這一關(guān)系民族偉大復(fù)興的公共政策。

        參考文獻:

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        (作者單位:中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院)

        責任編輯:張莉莉

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