李勇

摘 要：我國養(yǎng)老公共服務(wù)存在著供給側(cè)改革的巨大空間，本文從金融、財稅和行政管理體制三個維度，探討增加養(yǎng)老公共服務(wù)的具體路徑，希冀為政策的制定和完善提供些許參考。

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老 公共服務(wù) 供給 制度保障

黨的十九大明確指出，要積極應(yīng)對人口老齡化，構(gòu)建養(yǎng)老、孝老、敬老政策體系，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，加快老齡事業(yè)和產(chǎn)業(yè)。這是實施積極老齡化政策的現(xiàn)實表現(xiàn)，也是不斷滿足老年人日益增長的美好生活需要的現(xiàn)實要求，為此，相關(guān)部門應(yīng)結(jié)合現(xiàn)實國情，圍繞金融、財稅和行政管理體制等方面的深化改革，探求進一步增加養(yǎng)老公共服務(wù)，提升服務(wù)質(zhì)量的可行性路徑。

一、深化金融體制改革，為增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給提供持續(xù)資金保障

（一）設(shè)立養(yǎng)老金銀行，做大養(yǎng)老金規(guī)模

針對我國養(yǎng)老基金投資于商業(yè)銀行導(dǎo)致不斷縮水的現(xiàn)狀，建議國務(wù)院成立政策性銀行——中國養(yǎng)老金銀行。中國養(yǎng)老金銀行（以下簡稱為“養(yǎng)行”）的功能是在養(yǎng)老保險領(lǐng)域內(nèi)，直接或間接地從事基本養(yǎng)老金的政策性融資活動?！梆B(yǎng)行”選擇直線職能制的組織結(jié)構(gòu)形式；總行行長對國務(wù)院負責，上級行對下級行實行垂直管理，下級分支機構(gòu)對上級負責?！梆B(yǎng)行”的設(shè)立，在促進基本養(yǎng)老金做大做強方面具有重要的現(xiàn)實意義。一是便于網(wǎng)絡(luò)化管理?！梆B(yǎng)行”由中央政府設(shè)立總行，依托各省、縣、鄉(xiāng)社保中心設(shè)立分行、支行和儲蓄所。憑借總行、分行、支行及儲蓄所形成覆蓋全國的經(jīng)營網(wǎng)點，實施網(wǎng)絡(luò)管理，方便養(yǎng)老金客戶就地支付和領(lǐng)取，降低管理成本和交易成本。二是易于產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。以已積累的養(yǎng)老金作為注冊資本，加上財政注入的資金，必然產(chǎn)生極大的資本規(guī)模，規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)才能得以顯現(xiàn)。三是有利于強化養(yǎng)老金投資運營監(jiān)督管理。將成熟的銀行管理制度用于養(yǎng)老金運營的監(jiān)督和管理，有助于提高管理效率，減少跑冒滴漏現(xiàn)象。四是有利于資本收益率顯著提高。通過總行與央行之間的再貸款與再貼現(xiàn)等業(yè)務(wù)，獲取較高回報率，遠高于銀行定期存款和國債利率，加之產(chǎn)業(yè)及實業(yè)投資，必然能迅速增大養(yǎng)老金規(guī)模。五是為社保銀行的創(chuàng)立進行有益探索。養(yǎng)老金銀行“先行先試”，在此基礎(chǔ)上建立社保銀行，能有效應(yīng)對目前流動農(nóng)民工“退保潮”現(xiàn)象。

（二）恰當運用衍生工具，提高基金運營收益

建議依托全國社?；鹄硎聲葯C構(gòu)通過股市和債市提升養(yǎng)老金投資收益率。截至2017年底，全國社會保障基金已由設(shè)立之初的200億元發(fā)展到22231.24億元，成立以來累計投資收益達到8227.31億元，年均投資收益率8.37%，遠超同期通貨膨脹率。經(jīng)過十多年的投資實踐，全國社?；鹄硎聲袃r值投資理念，已經(jīng)積累了非常豐富的經(jīng)驗，廣東和山東的委托投資良好投資收益也證明了理事會養(yǎng)老金投資的能力。更多的省市應(yīng)借助理事會這一平臺，在做實個人賬戶的基礎(chǔ)上，委托理事會穩(wěn)妥地運用股市、債券等資本工具提高養(yǎng)老金運營收益，避免養(yǎng)老金逐步縮水的悲劇。

（三）創(chuàng)新投資渠道，提高投資收益

在審慎的投資理念下創(chuàng)新投資渠道是實現(xiàn)養(yǎng)老基金保值增值的關(guān)鍵招數(shù)。建議借鑒國外的成功經(jīng)驗，擴大養(yǎng)老基金的實體投資渠道。一是基礎(chǔ)設(shè)施，利用其長期穩(wěn)定的收益實現(xiàn)投資價值；二是房地產(chǎn)類資產(chǎn)，包括寫字樓、工業(yè)廠房、酒店等，通過租金回報和資產(chǎn)增值實現(xiàn)投資收益；三是投資于高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，包括軟件、生物技術(shù)、工業(yè)能源、醫(yī)療設(shè)備、IT服務(wù)等，借助高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的高回報率實現(xiàn)投資價值；四是投資于綠色投資，包括再生能源、清潔技術(shù)和能源項目，實現(xiàn)養(yǎng)老金投資的長期穩(wěn)定收益。

二、深化財稅體制改革，為增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給提供強勁動力保障

（一）科學(xué)劃分養(yǎng)老具體事權(quán)，完善政府共同分擔機制

為民眾提供優(yōu)質(zhì)高效的養(yǎng)老公共服務(wù)是各級政府應(yīng)盡之責，然而，各級政府在公共服務(wù)中究竟承擔哪些事權(quán)，一直是應(yīng)用層面的難題。居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老和機構(gòu)養(yǎng)老都需要財政扶持，將基礎(chǔ)養(yǎng)老事權(quán)全部交給中央財政，必然造成中央財政巨大的支付壓力。因此，基礎(chǔ)養(yǎng)老只能是央地的共同事權(quán)。在事權(quán)劃分上，建議中央政府負責推動養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，劃轉(zhuǎn)部分央企國有資本充實養(yǎng)老基金，加大中央財政對地方的養(yǎng)老公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付；省、市、縣級政府負責劃分地方國有企業(yè)資本充實養(yǎng)老金，加大城市養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)投入，推進服務(wù)人員隊伍建設(shè)；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負責加大農(nóng)村養(yǎng)老公共服務(wù)體系建設(shè)投入，實施養(yǎng)老扶貧結(jié)合計劃。

（二）盡快推進全國統(tǒng)籌，調(diào)節(jié)地區(qū)資金余缺

現(xiàn)實層面，基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致無法建立集中的投資管理制度，養(yǎng)老保險當期收不抵支的省份壓力巨大，省際之間養(yǎng)老基本公共服務(wù)參差不齊，養(yǎng)老金的便攜性、投資運營、財務(wù)風險防范等問題得不到解決，巨量資金不能調(diào)節(jié)使用，資金使用效率低下。中央層面正著手完善頂層設(shè)計，人社部已開始制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)籌方案。雖然，全國統(tǒng)籌會引起東部盈余的養(yǎng)老金來彌補處于虧空狀態(tài)的中西部地區(qū)從而影響部分省份積極性，但從全國范圍內(nèi)來看，能有效解決上述諸多問題，是不得不啃得一塊硬骨頭。建議省級政府摸清底數(shù)，推進省內(nèi)統(tǒng)籌，做好全國統(tǒng)籌的準備工作。

（三）完善合理調(diào)整機制，保證基金持續(xù)增長

基礎(chǔ)養(yǎng)老金曾經(jīng)八年固定上調(diào)10%，2016年首次打破這一慣例，上調(diào)比例從當年的6.5%下降到今年的5%，似乎也讓民眾感覺到政府財力緊張。國際上關(guān)于養(yǎng)老金調(diào)整標準包括物價指數(shù)、工資增長率和兩者綜合三類，我國到底適合采用哪種標準，學(xué)界較為一致的觀點是采用綜合物價指數(shù)和實際工資增長率兩種指標。在經(jīng)濟新常態(tài)下，這項工作變得非常迫切，因為既往的高幅上漲給財政支付造成了巨大壓力。由于涉及千家萬戶的根本利益，也需要謹慎對待。建議相關(guān)部門遵循保障基本生活、分享改革成果和基金可負擔三項原則盡快確定，幫助退休人員建立良好的待遇預(yù)期。

（四）做大養(yǎng)老資金儲備，增強服務(wù)供給能力

中央決定，逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，同時劃轉(zhuǎn)部分國有資本充實養(yǎng)老金。建議相關(guān)部門應(yīng)做好兩方面的前期工作。一是針對提高比例編制時間表，《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》已經(jīng)明確“2020年提高到30%”，應(yīng)該將目標細化，分年度推進工作；二是實現(xiàn)國資收益上繳范圍“全覆蓋”，特別將金融、鐵路、交通等關(guān)系國計民生領(lǐng)域的盡早納入其中。

（五）完善延稅型企業(yè)年金政策，提升員工社保繳費積極性

我國的延稅型企業(yè)年金政策出臺可謂一波三折，天津等省市曾經(jīng)試水這項政策而被叫停。隨著《關(guān)于企業(yè)年金、職業(yè)年金個人所得稅有關(guān)問題的通知》《企業(yè)年金辦法》的陸續(xù)出臺，政策終于落地，但市場反響不一，促動的是國有企業(yè)，民營企業(yè)卻反應(yīng)平平，因為民企職工沒有機會繳納補充養(yǎng)老保險，自然享受不到改革的紅利。建議相關(guān)部門借鑒《機關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，試點推進企業(yè)年金強制性繳納，增強政策剛性。此舉必然會增加企業(yè)的用工成本，可以通過降低個稅稅率來統(tǒng)籌考慮。

（六）促進財稅優(yōu)惠政策落地，降低養(yǎng)老機構(gòu)運營成本

銀發(fā)時代，政府應(yīng)借助社會資本增加養(yǎng)老基本公共服務(wù)供給。近些年來，不少省份出臺了促進社會養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的財稅優(yōu)惠政策。比如，天津市出臺了《天津市養(yǎng)老服務(wù)促進條例》等支持政策，充分運用財稅手段降低社會養(yǎng)老機構(gòu)的運營成本，有效調(diào)動了社會資本發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)的積極性。這項政策能否復(fù)制到西部省市，很顯然，囿于地方財力緊張，不少省份恐怕是心有余力而不足。建議相關(guān)部門完善政策，跟蹤政策執(zhí)行，保證政策落地，以犧牲部分國稅收入為代價，激發(fā)民間資本的熱情。

三、深化行政管理體制改革，為增加養(yǎng)老公共服務(wù)供給提供體制機制保障

（一）加強養(yǎng)老服務(wù)標準體系建設(shè)，完善政府購買養(yǎng)老服務(wù)政策

政府購買服務(wù)是彌補政府供給不足的有效方式。我國不少地方，基層政府都動用財政資金購買養(yǎng)老服務(wù)，但令人遺憾的是，由于缺乏完善的服務(wù)標準認定，導(dǎo)致寶貴的財政資金利用率不高。從國家標準來看，截至2015年，22個養(yǎng)老服務(wù)國家標準涵蓋醫(yī)療、衛(wèi)生、制度管理等方面，完全針對養(yǎng)老服務(wù)的只有《養(yǎng)老護理員國家職業(yè)標準》等9項，對于紛繁復(fù)雜的養(yǎng)老服務(wù)來說，可謂少之又少。建議相關(guān)部門借鑒國外先進經(jīng)驗，制定完善包括資質(zhì)標準、基礎(chǔ)設(shè)施標準、管理標準、質(zhì)量標準、安全衛(wèi)生標準、環(huán)境標準、設(shè)施標準等在內(nèi)的一整套養(yǎng)老服務(wù)標準體系；圍繞老人基本需求提升服務(wù)標準的操作性和針對性。這項工作可依據(jù)技術(shù)監(jiān)督部門，發(fā)揮醫(yī)療衛(wèi)生、建筑設(shè)計、安全管理等職能部門的技術(shù)優(yōu)勢，聯(lián)合攻關(guān)，進行系統(tǒng)建設(shè)；也可以通過自然科學(xué)基金和社科基金的重大課題進行招標，發(fā)揮社會智力資源優(yōu)勢，逐步妥善推進。

（二）深化養(yǎng)老服務(wù)人才工作機制，健全服務(wù)人才培養(yǎng)評價激勵制度

第一，教育主管部門應(yīng)在職業(yè)教育中加強護理專業(yè)培養(yǎng)，面對中西部經(jīng)濟欠發(fā)達省市區(qū)擴大招生，采取定向培養(yǎng)等方式，通過減免學(xué)雜費和助學(xué)金吸引和保障農(nóng)牧區(qū)學(xué)員接受職業(yè)技術(shù)教育，提高職業(yè)操作技能。第二，人力資源管理部門建立完善護理從業(yè)人員考核與職業(yè)資格認證制度，依據(jù)工齡、技術(shù)等級等指標確定工資職級，以獎勤罰懶的激勵制度提升養(yǎng)老護理人員隊伍層次。第三，財政部門和民政部門通過培訓(xùn)補貼、床位補貼、保險補貼等手段增強養(yǎng)老機構(gòu)招錄護理人員的積極性，通過相關(guān)指標等驗收強化從業(yè)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)。第四，基層政府出臺和實施養(yǎng)老機構(gòu)煤、水、電、氣的優(yōu)惠價格，降低其運營成本；在居（村）委會設(shè)置養(yǎng)老專職社工，對轄區(qū)內(nèi)老人登記造冊，通過APP軟件等介質(zhì)實施網(wǎng)格化管理。第五，黨委宣傳部門要加大宣傳，通過“五一勞動獎?wù)隆薄叭思t旗手”等精神激勵提升養(yǎng)老從業(yè)人員工作地位，轉(zhuǎn)變社會就業(yè)觀念，增強從業(yè)意愿。

（三）下沉醫(yī)療資源，推進醫(yī)養(yǎng)結(jié)合

老人屬風燭殘年，各種疾病畢將終其一生。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵。建議相關(guān)部門通力合作，做實醫(yī)養(yǎng)結(jié)合。一是實現(xiàn)醫(yī)療資源下沉。在城鄉(xiāng)衛(wèi)生資源不均衡的現(xiàn)實條件下，資源下沉到農(nóng)村、社區(qū)是實現(xiàn)醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的關(guān)鍵。2015年，浙江實施 “雙下沉、雙提升”工程（ 人才下沉、資源下沉；服務(wù)能力提升，服務(wù)效率提升），取得了良好的工作成效，也為我們提供了很好的工作思路。二是打破醫(yī)療結(jié)構(gòu)和養(yǎng)老機構(gòu)各自為政的局面?？赏茝V河南省的做法，該省以協(xié)作聯(lián)盟的形式實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)老人享受醫(yī)療和養(yǎng)護“一站式”服務(wù)。三是基層政府通過辦公用房、醫(yī)療設(shè)備等方面的投入，為醫(yī)聯(lián)體建設(shè)提供硬件保障。四是改善基層老年人的醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和水平。根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，衛(wèi)生行政部門確定和適時更新本區(qū)域常見老年病和慢性病藥品目錄，配齊基層醫(yī)院的藥品供應(yīng)，下大力氣解決基層醫(yī)療機構(gòu)“有醫(yī)無藥”的問題；醫(yī)保部門通過特種病門診等形式適當延長處方用量（最低為一個月）；定期配齊或更新常規(guī)醫(yī)療設(shè)備，提升基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)能力。五是做好職稱評定、專業(yè)技術(shù)培訓(xùn)和繼續(xù)醫(yī)學(xué)教育等方面的制度銜接工作。衛(wèi)生管理部門應(yīng)針對養(yǎng)老機構(gòu)和醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)中的醫(yī)務(wù)人員應(yīng)同等對待；完善薪酬、職稱評定等激勵機制，鼓勵醫(yī)護人員到醫(yī)養(yǎng)結(jié)合機構(gòu)執(zhí)業(yè)；加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護理、營養(yǎng)等方面專業(yè)人才。

（四）妥善推進延遲退休政策，研究對沖長壽風險路徑

2015年版《世界衛(wèi)生統(tǒng)計》報告顯示，中國男性女性人口平均壽命分別為74歲和77歲。按現(xiàn)行養(yǎng)老金計算公式，養(yǎng)老金=個人部分養(yǎng)老金+基礎(chǔ)養(yǎng)老金=退休時個人賬戶余額/139+上年社會平均工資*（1+個人工資指數(shù)）/2* n%，60歲退休的職工在71歲7個月的時候，個人賬戶資金被領(lǐng)空，剩下的時間就得“消耗”基礎(chǔ)養(yǎng)老金。因此，預(yù)期壽命的增加與“計發(fā)月數(shù)139”的制度規(guī)定遭遇在一起，必然造成養(yǎng)老金被一步步被“掏空”，延遲退休政策的推出是不得已的選擇。雖然反對的聲音一直存在，但延遲退休已悄然進行，2015年中組部和人社部聯(lián)合下發(fā)通知，將機關(guān)事業(yè)單位縣處級女干部和具有高級職稱的女職工退休年齡調(diào)整為60歲。建議在政策實施過程中避免“一刀切”，尊重本人意愿，可結(jié)合延遲加政策獎勵的方式進行。政府相關(guān)部門在完善頂層設(shè)計的時候，要深入研究對沖長壽風險的具體路徑，通過長壽風險證券化試點完善資本市場建設(shè)。延遲退休和對沖長壽風險等工作必須在我國老齡化峰值年份完成，一定要結(jié)合現(xiàn)實國情，創(chuàng)新思維，試點推進，逐步完善這一關(guān)系民族偉大復(fù)興的公共政策。

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（作者單位：中共天津市委黨校、天津行政學(xué)院）

責任編輯：張莉莉