劉 巖

（深圳清華大學(xué)研究院，廣東 深圳518057）

隨著財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的發(fā)布實(shí)施，越來(lái)越多的行政事業(yè)單位啟動(dòng)了內(nèi)控體系建設(shè)和評(píng)價(jià)工作，經(jīng)過(guò)幾年的推進(jìn)已取得初步成效。但是我們也發(fā)現(xiàn)，有部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識(shí)仍然缺乏，導(dǎo)致其在內(nèi)部控制的規(guī)范實(shí)施方面存在諸多問(wèn)題。需要進(jìn)行梳理、分析并提出進(jìn)一步改進(jìn)措施，確保行政事業(yè)單位能夠更好地適應(yīng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)要求，力求通過(guò)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范，從而實(shí)現(xiàn)我國(guó)政府管理體制步伐向業(yè)績(jī)與結(jié)果為主導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變[1]，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的最優(yōu)化，促進(jìn)行政事業(yè)單位的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

（一）內(nèi)部控制對(duì)行政事業(yè)單位日常管理的重要性

行政事業(yè)單位往往擁有著較大體量的社會(huì)公共資源，因此也相應(yīng)承擔(dān)了國(guó)有資產(chǎn)管理的責(zé)任和義務(wù)，通過(guò)內(nèi)部控制體系的完善能夠保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)，一是能夠有效提高國(guó)有資產(chǎn)使用與交易中的公開(kāi)性及公平性，使社會(huì)公共資源的自然利用率得到提高；二是在內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施下能夠確保會(huì)計(jì)信息的真實(shí)和完整，保證單位資產(chǎn)安全和使用有效；三是通過(guò)內(nèi)部控制有利于提高行政事業(yè)單位的素質(zhì)，從而提供良好的公共服務(wù)，以促進(jìn)社會(huì)效益的提升；四是在內(nèi)部控制規(guī)范下能提高對(duì)行政事業(yè)單位履職過(guò)程中的監(jiān)測(cè)力度，并對(duì)運(yùn)行流程進(jìn)行規(guī)劃，從而提高行政事業(yè)單位的行政效率。

（二）內(nèi)部控制對(duì)反腐倡廉工作開(kāi)展的重要性

行政事業(yè)單位作為國(guó)家進(jìn)行公共管理與社會(huì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其工作人員相應(yīng)擁有一定的公共行政的權(quán)力，這導(dǎo)致他們?cè)谛惺构残姓?quán)力時(shí)常常會(huì)受到個(gè)人因素影響進(jìn)而出現(xiàn)自身價(jià)值判斷與公共利益相悖的情形[2]，最終導(dǎo)致諸多貪污腐敗案件的發(fā)生。而通過(guò)內(nèi)部控制規(guī)范能實(shí)現(xiàn)對(duì)單位內(nèi)部預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目和合同等多項(xiàng)工作的監(jiān)督和管理，比如，對(duì)于涉及“重大事項(xiàng)決策、重要干部任免、重要項(xiàng)目安排、大額資金的使用重大人事任免”“三重一大”事項(xiàng)實(shí)施單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策等，用規(guī)范的制度手段對(duì)個(gè)人行為進(jìn)行約束，從而避免貪污舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)行政事業(yè)單位的良性發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施問(wèn)題

（一）對(duì)內(nèi)部控制缺乏正確認(rèn)識(shí)

內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位的順利實(shí)施，其關(guān)鍵點(diǎn)在于全員參與和單位負(fù)責(zé)人的支持重視程度。有部分行政事業(yè)單位中工作人員缺乏內(nèi)部控制與風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，單位中沒(méi)有建立良好的內(nèi)部環(huán)境，導(dǎo)致某些工作人員在實(shí)施內(nèi)部控制時(shí)抱有應(yīng)付心理，僅僅為完成上級(jí)交代任務(wù)其無(wú)法形成日常化管理工作；有的單位領(lǐng)導(dǎo)人沒(méi)有制定單位長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，只注重完成自身任期內(nèi)業(yè)績(jī)，甚至將其中存在的難點(diǎn)、疑點(diǎn)問(wèn)題留置下一任班子；在當(dāng)前的內(nèi)部控制管理中，往往依靠財(cái)務(wù)人員進(jìn)行規(guī)范實(shí)施，缺乏科學(xué)管理方式，尤其是基層機(jī)構(gòu)，多存在過(guò)度集權(quán)于行政機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的情況，使得對(duì)單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏約束，相關(guān)審批制度無(wú)法有效執(zhí)行，因此內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施中存在諸多漏洞。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺乏科學(xué)性

在多種客觀(guān)因素的影響下行政事業(yè)單位的工作人員缺乏風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估意識(shí)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)也缺乏正確認(rèn)知，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，沒(méi)有將其自身實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對(duì)措施建立相互聯(lián)系，也沒(méi)有對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程進(jìn)行完善和規(guī)范，因此使得相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等防控經(jīng)驗(yàn)不足[3]，無(wú)法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確有效的識(shí)別。同時(shí)相關(guān)財(cái)務(wù)部門(mén)工作人員過(guò)分重視經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)核算，反而忽略了財(cái)務(wù)識(shí)別對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程需求；而作為行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，則沒(méi)有充分發(fā)揮自身作用，導(dǎo)致其對(duì)于可能發(fā)生的大概率風(fēng)險(xiǎn)事件不能進(jìn)行有效的預(yù)測(cè)和防范。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督機(jī)制不完善

在實(shí)施內(nèi)部控制過(guò)程中，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的建立在其中發(fā)揮著重要作用，通過(guò)監(jiān)督機(jī)制能夠有效對(duì)單位內(nèi)工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督與約束；但在當(dāng)前多數(shù)的行政事業(yè)單位中，沒(méi)有針對(duì)監(jiān)督部門(mén)建立有效的組織和工作機(jī)制，使其在內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施中無(wú)法充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，相關(guān)職能部門(mén)與監(jiān)督部門(mén)之間屬于平行機(jī)構(gòu)[4]，因此導(dǎo)致監(jiān)督約束效果不理想，最終對(duì)內(nèi)部控制的實(shí)施效果產(chǎn)生直接影響。

（四）崗位設(shè)置不合理

行政事業(yè)單位在對(duì)人員崗位安排上存在較大的缺陷，對(duì)于重大業(yè)務(wù)崗位沒(méi)有明確劃分職責(zé)范圍，也沒(méi)有對(duì)不相容崗位進(jìn)行完全分離。同時(shí)在審批流程中常會(huì)出現(xiàn)越級(jí)現(xiàn)象，這主要是因相關(guān)部門(mén)人員數(shù)量不足，通常是一人身兼多職，單個(gè)人員所受理業(yè)務(wù)類(lèi)型較多。另一方面，受到人員編制的現(xiàn)實(shí)情況限制，關(guān)鍵崗位沒(méi)有實(shí)行輪崗制度，對(duì)關(guān)鍵崗位的人員是否具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力沒(méi)有要求，導(dǎo)致崗位職責(zé)、權(quán)力濫用現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

（五）信息溝通不暢

由于一些行政事業(yè)單位缺乏完整的信息管理體系，導(dǎo)致在信息溝通上存在滯后性；財(cái)務(wù)部門(mén)不能快速獲取經(jīng)營(yíng)管理信息，進(jìn)而無(wú)法及時(shí)對(duì)其分析與總結(jié)，因此導(dǎo)致相關(guān)財(cái)務(wù)決策缺乏足夠的財(cái)務(wù)信息作為支撐，使得工作效率降低。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施對(duì)策

（一）提高對(duì)內(nèi)部控制的正確認(rèn)識(shí)

作為行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者要帶頭提高對(duì)內(nèi)部控制的重視，充分認(rèn)識(shí)到其對(duì)于推動(dòng)行政事業(yè)單位發(fā)展的重要意義，并樹(shù)立其良好的“崗位責(zé)任”觀(guān)念[5]，培養(yǎng)自身良好的內(nèi)控意識(shí)，對(duì)本單位內(nèi)控建設(shè)和實(shí)施采取積極支持的態(tài)度，并直接參與全過(guò)程。同時(shí)注重對(duì)單位內(nèi)控制度的建設(shè)，組織全員學(xué)習(xí)內(nèi)控制度，不斷強(qiáng)化其內(nèi)部控制意識(shí)，以營(yíng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，做到人人參與，人人有責(zé)。同時(shí)定期針對(duì)財(cái)務(wù)人員展開(kāi)業(yè)務(wù)與職業(yè)道德培訓(xùn)，不斷提高其綜合素質(zhì)，從而為內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施創(chuàng)造良好的條件。

（二）建立科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人與工作人員需提高風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，并對(duì)內(nèi)部控制各項(xiàng)監(jiān)控活動(dòng)中的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估程序進(jìn)一步完善，進(jìn)一步建立其專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，確保在進(jìn)行內(nèi)部控制活動(dòng)中能夠?qū)︼L(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行準(zhǔn)確有快速的識(shí)別與規(guī)避。在單位內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估過(guò)程中，要從組織架構(gòu)、單位文化、內(nèi)審體系、人力資源政策等多個(gè)方面把控，而針對(duì)業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)則需要針對(duì)其不同業(yè)務(wù)的特點(diǎn)進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行確定。另一方面，建立其行政事業(yè)單位經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，在展開(kāi)實(shí)際工作中對(duì)于重大決策發(fā)生錯(cuò)誤的工作人員要追究責(zé)任，形成懲戒機(jī)制，做好反腐工作，嚴(yán)格杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）完善監(jiān)督機(jī)制，并強(qiáng)化溝通

根據(jù)監(jiān)督與執(zhí)行分離的原則，在建立財(cái)務(wù)、政府采購(gòu)、基建、資產(chǎn)管理、合同管理等部門(mén)或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制的同時(shí)，充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)在內(nèi)部控制中的作用，做好內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)督工作。首先單位負(fù)責(zé)人要提高對(duì)內(nèi)審部門(mén)在內(nèi)部控制監(jiān)督中的作用的認(rèn)識(shí)，其次在對(duì)其展開(kāi)監(jiān)督過(guò)程中，要確保其始終貫穿于內(nèi)部控制工作的整個(gè)環(huán)節(jié)，最后要確保行政事業(yè)單位內(nèi)部審計(jì)部門(mén)自身的獨(dú)立性[6]，充分體現(xiàn)其監(jiān)督工作的動(dòng)態(tài)性。在執(zhí)行過(guò)程中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，確保內(nèi)部監(jiān)督檢查工作有效開(kāi)展。

（四）加強(qiáng)對(duì)崗位體系的構(gòu)建

建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)權(quán)限，堅(jiān)持不相容職務(wù)分離，以免在工作中出現(xiàn)無(wú)人管理或者是多人管理情況，確保每一位工作人員都能根據(jù)規(guī)章制度做好自身工作。另一方面，將各項(xiàng)指標(biāo)細(xì)化到相關(guān)部門(mén)與具體項(xiàng)目，確保在財(cái)務(wù)審批過(guò)程中無(wú)越權(quán)或越級(jí)情況發(fā)生；同時(shí)將內(nèi)部控制工作納入至績(jī)效管理中，提高其共同管理行政事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)行為的參與度，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資金的有效管理。

（五）完善信息化手段

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)信息化建設(shè)，對(duì)信息系統(tǒng)實(shí)行歸口管理，在日常辦公、財(cái)務(wù)管理和資產(chǎn)管理等領(lǐng)域，盡快實(shí)施信息化。應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位的信息化系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱的因素，保護(hù)信息安全。以達(dá)到“戰(zhàn)略指標(biāo)化、管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化、信息可視化”內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)。

四、結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制規(guī)范實(shí)施過(guò)程中尚存在諸多亟待解決的問(wèn)題，需要引起高度重視。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和內(nèi)控管理部門(mén)的應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到其重要性和影響程度，牢固樹(shù)立以風(fēng)險(xiǎn)防范為導(dǎo)向的內(nèi)控理念，制定切實(shí)可行的措施，將內(nèi)部控制的規(guī)范實(shí)施納入行政事業(yè)單位的常態(tài)化管理日程，為行政事業(yè)單位的發(fā)展和戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)保駕護(hù)航。