劉 巖

（深圳清華大學(xué)研究院，廣東 深圳518057）

隨著財政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》和《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》的發(fā)布實施，越來越多的行政事業(yè)單位啟動了內(nèi)控體系建設(shè)和評價工作，經(jīng)過幾年的推進(jìn)已取得初步成效。但是我們也發(fā)現(xiàn)，有部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制意識仍然缺乏，導(dǎo)致其在內(nèi)部控制的規(guī)范實施方面存在諸多問題。需要進(jìn)行梳理、分析并提出進(jìn)一步改進(jìn)措施，確保行政事業(yè)單位能夠更好地適應(yīng)經(jīng)濟市場要求，力求通過對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的規(guī)范，從而實現(xiàn)我國政府管理體制步伐向業(yè)績與結(jié)果為主導(dǎo)的方向轉(zhuǎn)變[1]，最終實現(xiàn)經(jīng)濟效益的最優(yōu)化，促進(jìn)行政事業(yè)單位的長期穩(wěn)定發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的重要性

（一）內(nèi)部控制對行政事業(yè)單位日常管理的重要性

行政事業(yè)單位往往擁有著較大體量的社會公共資源，因此也相應(yīng)承擔(dān)了國有資產(chǎn)管理的責(zé)任和義務(wù)，通過內(nèi)部控制體系的完善能夠保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)，一是能夠有效提高國有資產(chǎn)使用與交易中的公開性及公平性，使社會公共資源的自然利用率得到提高；二是在內(nèi)部控制規(guī)范實施下能夠確保會計信息的真實和完整，保證單位資產(chǎn)安全和使用有效；三是通過內(nèi)部控制有利于提高行政事業(yè)單位的素質(zhì)，從而提供良好的公共服務(wù)，以促進(jìn)社會效益的提升；四是在內(nèi)部控制規(guī)范下能提高對行政事業(yè)單位履職過程中的監(jiān)測力度，并對運行流程進(jìn)行規(guī)劃，從而提高行政事業(yè)單位的行政效率。

（二）內(nèi)部控制對反腐倡廉工作開展的重要性

行政事業(yè)單位作為國家進(jìn)行公共管理與社會服務(wù)的機構(gòu)，其工作人員相應(yīng)擁有一定的公共行政的權(quán)力，這導(dǎo)致他們在行使公共行政權(quán)力時常常會受到個人因素影響進(jìn)而出現(xiàn)自身價值判斷與公共利益相悖的情形[2]，最終導(dǎo)致諸多貪污腐敗案件的發(fā)生。而通過內(nèi)部控制規(guī)范能實現(xiàn)對單位內(nèi)部預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)管理、建設(shè)項目和合同等多項工作的監(jiān)督和管理，比如，對于涉及“重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金的使用重大人事任免”“三重一大”事項實施單位領(lǐng)導(dǎo)班子集體決策等，用規(guī)范的制度手段對個人行為進(jìn)行約束，從而避免貪污舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，促進(jìn)行政事業(yè)單位的良性發(fā)展。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施問題

（一）對內(nèi)部控制缺乏正確認(rèn)識

內(nèi)部控制在行政事業(yè)單位的順利實施，其關(guān)鍵點在于全員參與和單位負(fù)責(zé)人的支持重視程度。有部分行政事業(yè)單位中工作人員缺乏內(nèi)部控制與風(fēng)險控制意識，單位中沒有建立良好的內(nèi)部環(huán)境，導(dǎo)致某些工作人員在實施內(nèi)部控制時抱有應(yīng)付心理，僅僅為完成上級交代任務(wù)其無法形成日?；芾砉ぷ鳎挥械膯挝活I(lǐng)導(dǎo)人沒有制定單位長期發(fā)展規(guī)劃，只注重完成自身任期內(nèi)業(yè)績，甚至將其中存在的難點、疑點問題留置下一任班子；在當(dāng)前的內(nèi)部控制管理中，往往依靠財務(wù)人員進(jìn)行規(guī)范實施，缺乏科學(xué)管理方式，尤其是基層機構(gòu)，多存在過度集權(quán)于行政機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)的情況，使得對單位領(lǐng)導(dǎo)缺乏約束，相關(guān)審批制度無法有效執(zhí)行，因此內(nèi)部控制規(guī)范實施中存在諸多漏洞。

（二）風(fēng)險評估缺乏科學(xué)性

在多種客觀因素的影響下行政事業(yè)單位的工作人員缺乏風(fēng)險評估意識，對風(fēng)險也缺乏正確認(rèn)知，導(dǎo)致行政事業(yè)單位在實際運行過程中，沒有將其自身實際風(fēng)險與應(yīng)對措施建立相互聯(lián)系，也沒有對風(fēng)險評估流程進(jìn)行完善和規(guī)范，因此使得相關(guān)風(fēng)險數(shù)據(jù)分析、風(fēng)險預(yù)警及風(fēng)險評估等防控經(jīng)驗不足[3]，無法對風(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確有效的識別。同時相關(guān)財務(wù)部門工作人員過分重視經(jīng)濟業(yè)務(wù)核算，反而忽略了財務(wù)識別對風(fēng)險評估流程需求；而作為行政事業(yè)單位的風(fēng)險管理部門，則沒有充分發(fā)揮自身作用，導(dǎo)致其對于可能發(fā)生的大概率風(fēng)險事件不能進(jìn)行有效的預(yù)測和防范。

（三）內(nèi)部控制監(jiān)督機制不完善

在實施內(nèi)部控制過程中，監(jiān)督機構(gòu)的建立在其中發(fā)揮著重要作用，通過監(jiān)督機制能夠有效對單位內(nèi)工作人員的行為進(jìn)行監(jiān)督與約束；但在當(dāng)前多數(shù)的行政事業(yè)單位中，沒有針對監(jiān)督部門建立有效的組織和工作機制，使其在內(nèi)部控制規(guī)范實施中無法充分發(fā)揮其監(jiān)督作用，相關(guān)職能部門與監(jiān)督部門之間屬于平行機構(gòu)[4]，因此導(dǎo)致監(jiān)督約束效果不理想，最終對內(nèi)部控制的實施效果產(chǎn)生直接影響。

（四）崗位設(shè)置不合理

行政事業(yè)單位在對人員崗位安排上存在較大的缺陷，對于重大業(yè)務(wù)崗位沒有明確劃分職責(zé)范圍，也沒有對不相容崗位進(jìn)行完全分離。同時在審批流程中常會出現(xiàn)越級現(xiàn)象，這主要是因相關(guān)部門人員數(shù)量不足，通常是一人身兼多職，單個人員所受理業(yè)務(wù)類型較多。另一方面，受到人員編制的現(xiàn)實情況限制，關(guān)鍵崗位沒有實行輪崗制度，對關(guān)鍵崗位的人員是否具備與其工作崗位相適應(yīng)的資格和能力沒有要求，導(dǎo)致崗位職責(zé)、權(quán)力濫用現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

（五）信息溝通不暢

由于一些行政事業(yè)單位缺乏完整的信息管理體系，導(dǎo)致在信息溝通上存在滯后性；財務(wù)部門不能快速獲取經(jīng)營管理信息，進(jìn)而無法及時對其分析與總結(jié)，因此導(dǎo)致相關(guān)財務(wù)決策缺乏足夠的財務(wù)信息作為支撐，使得工作效率降低。

三、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施對策

（一）提高對內(nèi)部控制的正確認(rèn)識

作為行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)者要帶頭提高對內(nèi)部控制的重視，充分認(rèn)識到其對于推動行政事業(yè)單位發(fā)展的重要意義，并樹立其良好的“崗位責(zé)任”觀念[5]，培養(yǎng)自身良好的內(nèi)控意識，對本單位內(nèi)控建設(shè)和實施采取積極支持的態(tài)度，并直接參與全過程。同時注重對單位內(nèi)控制度的建設(shè)，組織全員學(xué)習(xí)內(nèi)控制度，不斷強化其內(nèi)部控制意識，以營造良好的內(nèi)部控制環(huán)境，做到人人參與，人人有責(zé)。同時定期針對財務(wù)人員展開業(yè)務(wù)與職業(yè)道德培訓(xùn)，不斷提高其綜合素質(zhì)，從而為內(nèi)部控制規(guī)范實施創(chuàng)造良好的條件。

（二）建立科學(xué)的風(fēng)險評估機制

行政事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)人與工作人員需提高風(fēng)險防范意識，并對內(nèi)部控制各項監(jiān)控活動中的風(fēng)險評估程序進(jìn)一步完善，進(jìn)一步建立其專門的風(fēng)險評估機構(gòu)，確保在進(jìn)行內(nèi)部控制活動中能夠?qū)︼L(fēng)險進(jìn)行準(zhǔn)確有快速的識別與規(guī)避。在單位內(nèi)部控制風(fēng)險的評估過程中，要從組織架構(gòu)、單位文化、內(nèi)審體系、人力資源政策等多個方面把控，而針對業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制風(fēng)險則需要針對其不同業(yè)務(wù)的特點進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而對風(fēng)險點進(jìn)行確定。另一方面，建立其行政事業(yè)單位經(jīng)濟責(zé)任制，在展開實際工作中對于重大決策發(fā)生錯誤的工作人員要追究責(zé)任，形成懲戒機制，做好反腐工作，嚴(yán)格杜絕腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）完善監(jiān)督機制，并強化溝通

根據(jù)監(jiān)督與執(zhí)行分離的原則，在建立財務(wù)、政府采購、基建、資產(chǎn)管理、合同管理等部門或崗位之間的溝通協(xié)調(diào)運行機制的同時，充分發(fā)揮單位內(nèi)部審計、紀(jì)檢監(jiān)察部門在內(nèi)部控制中的作用，做好內(nèi)部控制規(guī)范實施過程中的監(jiān)督工作。首先單位負(fù)責(zé)人要提高對內(nèi)審部門在內(nèi)部控制監(jiān)督中的作用的認(rèn)識，其次在對其展開監(jiān)督過程中，要確保其始終貫穿于內(nèi)部控制工作的整個環(huán)節(jié)，最后要確保行政事業(yè)單位內(nèi)部審計部門自身的獨立性[6]，充分體現(xiàn)其監(jiān)督工作的動態(tài)性。在執(zhí)行過程中應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定內(nèi)部監(jiān)督的程序和要求，確保內(nèi)部監(jiān)督檢查工作有效開展。

（四）加強對崗位體系的構(gòu)建

建立健全內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制，明確崗位職責(zé)權(quán)限，堅持不相容職務(wù)分離，以免在工作中出現(xiàn)無人管理或者是多人管理情況，確保每一位工作人員都能根據(jù)規(guī)章制度做好自身工作。另一方面，將各項指標(biāo)細(xì)化到相關(guān)部門與具體項目，確保在財務(wù)審批過程中無越權(quán)或越級情況發(fā)生；同時將內(nèi)部控制工作納入至績效管理中，提高其共同管理行政事業(yè)單位經(jīng)營行為的參與度，進(jìn)而實現(xiàn)對公共資金的有效管理。

（五）完善信息化手段

行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)積極推進(jìn)信息化建設(shè)，對信息系統(tǒng)實行歸口管理，在日常辦公、財務(wù)管理和資產(chǎn)管理等領(lǐng)域，盡快實施信息化。應(yīng)當(dāng)將經(jīng)濟活動及其內(nèi)部控制的流程和措施嵌入單位的信息化系統(tǒng)中，減少或消除人為操縱的因素，保護(hù)信息安全。以達(dá)到“戰(zhàn)略指標(biāo)化、管理制度化、制度流程化、流程表單化、表單信息化、信息可視化”內(nèi)控建設(shè)目標(biāo)。

四、結(jié)束語

綜上所述，行政事業(yè)單位在進(jìn)行內(nèi)部控制規(guī)范實施過程中尚存在諸多亟待解決的問題，需要引起高度重視。行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)人和內(nèi)控管理部門的應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識到其重要性和影響程度，牢固樹立以風(fēng)險防范為導(dǎo)向的內(nèi)控理念，制定切實可行的措施，將內(nèi)部控制的規(guī)范實施納入行政事業(yè)單位的常態(tài)化管理日程，為行政事業(yè)單位的發(fā)展和戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)保駕護(hù)航。