呂靜宜 郭彩琴

摘 要：城市河道的流動性特性使局域生態(tài)環(huán)境無法置于精確的治理條件下，導(dǎo)致河道治理主體多元化，涉及地方政府、企業(yè)、社會組織和公眾個人。而且河道治理不單單是水污染治理，還涉及到水生態(tài)修復(fù)、水文化弘揚等多個方面，更應(yīng)該從人文、社會、經(jīng)濟效應(yīng)等多方面來考慮。S市G區(qū)依據(jù)《關(guān)于全面推行河長制的意見》實行的“一河一策”行動計劃只是全國河道治理實踐的一縮影，其治理實踐既有獨特的條件，也有特殊的挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：城市河道治理；河長制；困境；對策

中圖分類號：X322 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）09 — 0094 — 03

城市河道治理成為十九大報告中的關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容之一，是實現(xiàn)中國人民美好生活向往的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于我國流域公共治理在制度安排上的特點，流域管理和區(qū)域行政管理之間以及地區(qū)和地區(qū)之間缺少協(xié)調(diào)，導(dǎo)致出現(xiàn)水治理行政管理碎片化的現(xiàn)象。2007年太湖藍藻爆發(fā)并引起供水危機后，無錫市于當年8月開始了流域治理機制上的創(chuàng)新嘗試，即“河長制”。本文基于S市G區(qū)“河長制”實踐的探索，開展實際調(diào)研，收集了大量一手資料，以此分析河道治理面臨的困境，并相應(yīng)提出有效的多方位、多角度的治理對策。

一、S市G區(qū)河道治理的案例分析

S市境內(nèi)河湖眾多，城市水網(wǎng)貫通，歷史發(fā)展2500多年，各朝代對城內(nèi)河道相繼進行開挖與治理，形成了今天水網(wǎng)交錯的城市河流。由于工業(yè)化的加劇，城市化的推進，自上世紀80年代以來，這些河流絕大多數(shù)遭受到程度不同的水污染侵害，水污染問題嚴重影響人民的生活，制約經(jīng)濟發(fā)展與社會發(fā)展。

（一）S市G 區(qū)的河道治理的目標與任務(wù)

通過全面深化河長制改革，促進河道保護機制基本建立，現(xiàn)代水治理體系率先形成，水治理能力全面提升，水生態(tài)文明格局基本建立。2020年實現(xiàn)“無黑臭、無違排、無違建、無占用、無垃圾、無淤積、無礙汛、無損毀，有堤防、有生態(tài)、有綠化、有景觀、有制度、有隊伍、有管護、有成效”的“八有八無”治理目標，使“河暢、水清、岸潔、景美”成為河道管理現(xiàn)實模樣。

（二）S市G區(qū)“河長制”的實踐

1.“河長制”的組織形式

在“河長制”的組織體系建設(shè)方面，通常的做法是把區(qū)域與流域結(jié)合起來。S市G區(qū)2017年7月全面推行河長制，設(shè)置行政河長和技術(shù)河長，技術(shù)河長由市河道部門擔任。全區(qū)29條重要河湖落實區(qū)、街道兩級雙河長，每名區(qū)級河長安排一名河道主官協(xié)助河長工作。區(qū)級成立全面深化河長制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)置河長制辦公室，辦公室為常設(shè)機構(gòu)，承擔全區(qū)河長制工作日常事務(wù)。

2.“河長制”的決策制度

S市G區(qū)全面深化河長制改革，形成“一龍牽頭治水，各部門配合協(xié)作”的綜合治理格局。S市G區(qū)推行“一河一策”行動計劃，2017年7月開始對區(qū)級以及街道級河道進行“一河一檔”的摸排工作，對每條河流的具體問題進行具體分析，對每條河流進行分段監(jiān)控、分段管理、分段考核、分段問責。區(qū)級對S市境內(nèi)23條區(qū)級河按照規(guī)劃藍本匯總制定了“一河一策”行動計劃書，并對23條河流的“一河一策”進一步細化，形成了分年度實施方案。

3.“河長制”的運行機制

菲利普斯（Phillips）認為橫向治理是通過內(nèi)部相互依賴性而不是權(quán)力關(guān)系進行合作；通過談判而不是控制進行合作；通過推動而不是管理開展合作。〔1〕河流治理的復(fù)雜性決定了“河長制”的推進需要跨部門協(xié)同推進。在S市G區(qū)“河長制”的探索中，部門的職能分工通過多次會議的研討，最終得到一定程度的確立。

（三）S市G區(qū)河道治理的困境

由于前期城市河道治理常態(tài)化不夠，從八個維度檢查河道治理中存在的問題，“一河一策”河道治理行動計劃面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，治理任重而道遠。根據(jù)所掌握的S市G區(qū)80多條河道的信息，認為河道治理目前還面臨如下困境：水污染防治情況復(fù)雜，污染問題仍然比較嚴重；水環(huán)境治理未形成穩(wěn)定周期，沒有形成常態(tài)化治理工作機制；河道公共治理意識薄弱，宣傳力度不到位；水生態(tài)修復(fù)缺乏多樣性和精細性；水域岸線管理保護能力亟待提高；長效管護機制不成熟，責任主體混亂；執(zhí)法監(jiān)督不嚴，流于形式；水文化弘揚與水文化資源利用效率低。

二、城市河道治理困境產(chǎn)生的原因

雖然S市G區(qū)河道治理只是全國河道治理的縮影，從以上的案例分析可以看出城市河道治理主要是政府行為，“河長制”缺乏社會性，河長制雖然完成了對行政權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部動員，但是對社會力量的調(diào)動不足。

（一）各級政府河道治理制度不健全

“哈耶克認為，良好的制度、利益共享的規(guī)則和原則，可以有效引導(dǎo)人們最佳第運用智慧，從而可以有效引導(dǎo)有益于社會目標的實現(xiàn)?！薄?〕政府在河道治理中是不可或缺的，并在河道治理中起著決定性的作用，政府在城市河道治理中應(yīng)承擔制度責任、監(jiān)管責任、財政責任和社會資源整合責任。但是在實際中，政府的存在相關(guān)制度建設(shè)不夠完善，對水污染等行為監(jiān)管機制不成熟等問題。

1.相關(guān)法律法規(guī)的缺失

近年，由于《國家水污染防治計劃》等一系列文件的發(fā)布，省市級政府在治理水污染問題時有了可以遵循的規(guī)章制度，治理的效率和速度都有了質(zhì)的變化。但由于我國水污染防治仍處于起步狀態(tài)，很多涉及到更為精細化、專業(yè)化的知識領(lǐng)域仍趨于空白，法律法規(guī)亟待更為詳細的制定方案。

2.執(zhí)法監(jiān)督力度仍有待加強

為保證水污染治理的有效性，要發(fā)揮市場監(jiān)管和政府調(diào)控的雙重作用。市場監(jiān)管尚未到位，市場長效監(jiān)管機制還未完善，執(zhí)法責任制、責任追究制未得到全面落實，致使一些地方存在監(jiān)管“盲區(qū)”和“死角”，河道兩邊傾倒廢水、堆放垃圾等現(xiàn)象仍有不同程度的存在。同時，上級對下級監(jiān)督檢查的力度不夠，致使一些單位的制度執(zhí)行不嚴格，制度的監(jiān)督約束作用還沒有完全發(fā)揮，造成了實踐與預(yù)期相悖的結(jié)果。

3.部分政府工作官員職業(yè)道德觀存在偏差

職業(yè)道德觀的正確與否直接影響著從事該職業(yè)的人員的方法論亦即具體行為表現(xiàn)，根據(jù)調(diào)查結(jié)果，發(fā)現(xiàn)很多官員存在此類問題。在調(diào)查水域沿線主要問題，制定針對性解決對策的過程中，我們發(fā)現(xiàn)有些官員在對于制定防治預(yù)期的問題上處于十分搖擺的狀態(tài)。一部分官員由于擔心政績考核不達標、資金投入過大不利于對其他行業(yè)的投入，因而選擇放棄水污染治理100%達標來保證考評的通過率。倘若部分官員要將功利性的觀點代入到河道治理的過程中，將河道治理看作是提升政績的絆腳石，那么水污染的問題在今后相當長一段時間內(nèi)都無法得到有效根治，而是會形成“先污染，后治理；再污染，再治理”的惡性循環(huán)。

4.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金落實不到位

基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)作為保護水域岸線保護的物質(zhì)前提，在整個河流治理的過程中有著不可替代的作用?？梢哉f，河流沿線相當大一部分的排污口規(guī)劃的不合理，護欄損壞未能及時修繕的情況，在很大程度上是由于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不到位引起的。由于政府未能將河流周邊的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)擺在一個正確的位置上，致使在進行城市規(guī)劃時資金配備不夠合理，有關(guān)建筑材料的購買一直處于擱置狀態(tài)，河流周邊設(shè)施不能得到及時的更新和維護，造成了很大的安全隱患，對河流的排污能力也產(chǎn)生了不必要的限制。

（二）企業(yè)社會責任缺失

利益驅(qū)動導(dǎo)致某些企業(yè)社會責任喪失，環(huán)境保護責任意識不高，內(nèi)部監(jiān)管力度不夠，創(chuàng)新精神與實踐精神沒有充分發(fā)掘等。

社會公共道德意識薄弱。許多企業(yè)為盲目追求利益最大化，忽視道德建設(shè)，對自身追求經(jīng)濟發(fā)展過程中造成的環(huán)境破環(huán)不管不顧。企業(yè)內(nèi)部對排污標準要求低、監(jiān)管制度不完善，極易影響底下員工對待社會公共道德的態(tài)度。

缺乏創(chuàng)新科研意識。生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢水、廢棄物處理成本高，許多企業(yè)固守先污染后治理甚至是先污染不治理的觀念，忽視從節(jié)能減排出發(fā)，加大資金投入進行科研創(chuàng)新，提高企業(yè)生產(chǎn)、治污技術(shù)做好環(huán)保。

（三）社會成員公共參與意識有待進一步加強

個人主體地位不明確，主人翁意識不強，沒有充分行使政治參與和民主監(jiān)督權(quán)利，環(huán)保公益行為缺乏踐行能力。

1.社會公共道德意識薄弱

我國居民生活垃圾數(shù)量大且利用率低，許多居民甚至會將生活垃圾、廢水等直接傾倒至河湖中，其中攜帶的有機物含量極高，對水環(huán)境造成嚴重污染。

2.參與政治生活積極性低

許多公民不清楚自身享有的建議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，對政府開展的重大水污染事件調(diào)查及環(huán)保執(zhí)法行動漠不關(guān)心，對企業(yè)單位非法排放廢水、廢棄物的行為不聞不問，不積極參加政府等舉辦的水污染防治等相關(guān)的聽證會、網(wǎng)絡(luò)征集等活動。

3.踐行環(huán)保行動能力低

絕大多數(shù)公民有較強的環(huán)保意識，但其環(huán)保行為遠遠落后于其環(huán)保意識，沒有將節(jié)水潔水等環(huán)保意識付諸實際行動；還有許多公民在環(huán)保行動過程中，稍遇瓶頸困難，就放棄堅持，導(dǎo)致環(huán)保行動未達到理想效果。

三、城市河道治理困境的對策

“治理的目的是在各種不同的制度關(guān)系中運用權(quán)力去引導(dǎo)、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益?！薄?〕對照河道治理目標與任務(wù)，圍繞目前河道治理過程中面臨的困境，政府、企業(yè)、社會公眾發(fā)揮各自優(yōu)勢，探索一條綜合治理道路是實現(xiàn)治理目標的有效措施。

（一）發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，加強河道治理制度建設(shè)

霍布斯是最早面對集體行動困境的思想家之一，他對人類如何走出利己狀態(tài)所設(shè)計的經(jīng)典方案是：第三方強制行動。權(quán)威的強制力對于走出集體困境進行合作具有重要作用。因此在河道治理中發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，以公共權(quán)力為后盾，迫使追求效用最大化的個人或追求利潤最大化的企業(yè)偏離他們追求的消費或生產(chǎn)模式，組織或限制個人行為，以達到河道治理的最優(yōu)效果。

首先，健全水污染防治的法律與制度。加強法律法規(guī)意識，完善制度建設(shè)，完善各省、市、地區(qū)法律法規(guī)，對水污染行為嚴厲查處，做到有法可依，有法必依。在立法上加大行政和刑事處罰力度，形成法律威懾力。

其次，建立科學的責任追究和聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)測制度。應(yīng)當樹立科學的政績觀，建立一套涵蓋了綠色GDP指標的科學、規(guī)范、可量化的責任追究體系，以沿線流域的發(fā)展程度為考核基礎(chǔ)，建立環(huán)保工作問責制。加大巡查監(jiān)管力度，建立常態(tài)化的聯(lián)動執(zhí)法機制，實現(xiàn)區(qū)域間、部門間綜合執(zhí)法；加快執(zhí)法大隊隊伍能力建設(shè)，合理配置執(zhí)法力量，加強執(zhí)法培訓與考核。

最后，深化財政體制改革。一方面，河道治理需要相應(yīng)的財政投入，就目前來說，各地政府乃至中央政府開始加大對環(huán)保的資金投入，國家財政預(yù)算中把環(huán)保經(jīng)費開支作為單列項目，保證財政上有力的支持。另一方面，政府鼓勵企業(yè)和非政府組織投入環(huán)保事業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，依法淘汰落后產(chǎn)能。

（二）發(fā)揮企業(yè)主體作用，提高企業(yè)的社會責任意識與擔當能力

1.通過市場途徑，解決河道治理問題?！霸诿鞔_的產(chǎn)權(quán)制度下，可通過市場機制解決環(huán)境污染問題。”〔4〕這一思想源于科斯理論。企業(yè)協(xié)同治理是通過市場手段來達到河道治理，企業(yè)或其他非政府部門在市場規(guī)律作用下進行合作體的構(gòu)建與運作，根據(jù)價值規(guī)律和合作章程進行合理的利益分配，逐步地發(fā)揮出其在水污染治理中的作用。

2.發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，提高環(huán)保意識。在政府引導(dǎo)下，積極發(fā)展綠色環(huán)保行業(yè)，加大科技投入力度，切斷水環(huán)境污染的源頭。建立和完善水定價機制，使水價能夠反映水供給成本；明確水資源產(chǎn)權(quán)，允許水權(quán)交易，通過水權(quán)交易來調(diào)劑和推動節(jié)約用水；完善排污權(quán)交易機制，建立統(tǒng)一的交易原則和交易規(guī)范指導(dǎo)實踐，為水資源交易提供規(guī)則。

3.加強設(shè)備更新，提高企業(yè)的社會效能。企業(yè)踐行社會責任必須由內(nèi)而外，即有內(nèi)在自覺的需求，而后落實在行動中。企業(yè)的利益不是單純依靠企業(yè)自身的力量，它需要得到全社會的支持。同樣，企業(yè)的發(fā)展也必須為了社會的需要，滿足社會的需要。因此，企業(yè)承擔社會責任，提高社會

（三）加強公共道德建設(shè)，鼓勵公眾參與

1.構(gòu)建全民行動格局。積極參與社會建設(shè)，履行保護環(huán)境的義務(wù)，公眾參與和社會監(jiān)督是流域綜合治理的必要補充，是推動河道治理的重要力量。公眾參與既可以降低環(huán)境執(zhí)法的成本，提高環(huán)境監(jiān)管力度，也可以對各級政府形成有力的制約，同時可以緩解公眾輿論對環(huán)保的壓力。

2.提高公民公共意識。學校是培養(yǎng)人的專門機構(gòu)，也是公民教育的理想場所。水污染治理，環(huán)境保護需要年輕一代的努力。學校還要發(fā)揮其理論優(yōu)勢，將水污染防治、水環(huán)境保護等知識帶進社區(qū)、企業(yè)及其其他機構(gòu)，實現(xiàn)水環(huán)境保護知識普及化、大眾化；提高學科專業(yè)水平，為水污染防治建言獻策，積極參與科研創(chuàng)新，為提高污水處理技術(shù)的研發(fā)作出貢獻。

3.加強社會監(jiān)督。公民可以通過以下途徑進行監(jiān)督：1）積極參與重要環(huán)保執(zhí)法行動和重大水污染事件調(diào)查，踴躍舉報不法行為，利用新聞媒體公開曝光環(huán)境違法典型案件。2）通過參與公開聽證、網(wǎng)絡(luò)征集等，積極發(fā)表對重大決策和建設(shè)項目的意見，積極推行環(huán)境公益訴訟。3）設(shè)立熱線電話，建立流域污染投訴處理機制。

我國正處于經(jīng)濟發(fā)展的轉(zhuǎn)型時期，如何實現(xiàn)經(jīng)濟增長與提高綠色GDP平衡發(fā)展，仍然任重道遠。城市河道治理是一項綜合性治理的系統(tǒng)工程，目前我國河道治理主要是由政府推動的，但是在今后的河道治理中應(yīng)重視企業(yè)、社會組織和社會公眾參與治理的合法性，各主體之間良性互動、合作治理，形成多元主體共同參與的綜合治理模式。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕霍小光，張曉松.全面深化改革大潮正起—以習近平同志為總書記的黨中央推進全面深化改革述評〔N〕.人民日報，2014-09-05.

〔2〕哈耶克.自由秩序原理（上）〔M〕.北京：北京三聯(lián)書店，1997：156.

〔3〕俞可平.治理與善治〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2000.

〔4〕楊宏山.構(gòu)建政府主導(dǎo)型水環(huán)境綜合治理機制——以云南滇池治理為例〔J〕.中國行政管理，2012，（03）：13-16.

〔責任編輯：張 港〕