2018年2月，中央一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興必須堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。而縣域是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要載體與基本空間單元?？h域經(jīng)濟(jì)作為城鄉(xiāng)發(fā)展的紐帶，則是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要基礎(chǔ)和支撐力量。1978年是我國(guó)改革開放元年，當(dāng)年城鎮(zhèn)化率僅為17.92%。2017年我國(guó)戶籍人口城鎮(zhèn)化率則為42.35%，常住人口城鎮(zhèn)化率則為58.52%。在新時(shí)代大力推進(jìn)鄉(xiāng)村振興背景下，城鄉(xiāng)相互聯(lián)動(dòng)將更加密切，縣域經(jīng)濟(jì)無疑更加具有城鄉(xiāng)融合的特征。當(dāng)然，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合也是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。

一、改革開放以來城鄉(xiāng)關(guān)系演變

在實(shí)踐中，國(guó)外城鄉(xiāng)關(guān)系演變過程一般分為城鄉(xiāng)依存、城鄉(xiāng)分離和城鄉(xiāng)融合。改革開放以來，我國(guó)城鄉(xiāng)關(guān)系的政策理念演變歷程則分為城鄉(xiāng)失衡——城鄉(xiāng)統(tǒng)籌——城鄉(xiāng)一體——城鄉(xiāng)融合。

(一)城鄉(xiāng)失衡

改革開放前，我國(guó)實(shí)行“重工抑農(nóng)”的工業(yè)化戰(zhàn)略、“重城輕鄉(xiāng)”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以及城鄉(xiāng)分割的社會(huì)管理體制，致使城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步固化。改革開放后，我國(guó)開始逐步從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，城鄉(xiāng)關(guān)系開始由政府管制向市場(chǎng)調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，激活了農(nóng)村強(qiáng)勁的發(fā)展動(dòng)力。雖然城鄉(xiāng)隔離狀態(tài)在一定程度上被打破，但城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)特征依然凸顯，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、鄉(xiāng)村支持城市的發(fā)展格局并未發(fā)生根本性改變。依舊是以農(nóng)業(yè)的發(fā)展替代農(nóng)村的發(fā)展，鄉(xiāng)村的獨(dú)特價(jià)值并未引起足夠的重視。當(dāng)然，財(cái)政資金還是投資在有限的農(nóng)田水利等生產(chǎn)設(shè)施上，對(duì)鄉(xiāng)村的生活設(shè)施投資近乎空白。城鄉(xiāng)差距曾在20世紀(jì)80年代前期短時(shí)期內(nèi)呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì)，但隨后城鄉(xiāng)關(guān)系進(jìn)一步呈現(xiàn)失衡態(tài)勢(shì)，農(nóng)村要素向城市單向流動(dòng)更加突出，城鄉(xiāng)差距急劇擴(kuò)大。

(二)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

2002年11月，十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理念。2003年10月，十六屆三中全會(huì)再次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”。2007年10月，十七大又提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。2008年10月，十七屆三中全會(huì)系統(tǒng)提出“五個(gè)統(tǒng)籌”戰(zhàn)略部署，內(nèi)容涵蓋城鄉(xiāng)土地利用與規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)管理等主要方面。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌旨在打破城鄉(xiāng)“汲取型”關(guān)系，通過政府不斷減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，持續(xù)增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，基本實(shí)現(xiàn)了對(duì)農(nóng)民由“取”向“予”的重大轉(zhuǎn)折。同時(shí)，推進(jìn)征地制度、戶籍制度等改革步伐，發(fā)展理念上也注重兼顧農(nóng)村教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)事業(yè)的不斷改善。但城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在一定程度上還是城鄉(xiāng)被統(tǒng)籌，市場(chǎng)力量和地位有所弱化，側(cè)重于政府進(jìn)行要素資源配置，城和鄉(xiāng)均處于被動(dòng)和服從地位。在發(fā)展核心理念上，鄉(xiāng)村發(fā)展是為城市服務(wù)，農(nóng)業(yè)發(fā)展是為工業(yè)服務(wù)并未得到根本扭轉(zhuǎn)。

(三)城鄉(xiāng)一體

2012年11月，十八大提出推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，并把“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化”確立為破解“三農(nóng)問題”的根本途徑。全面推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力開展新農(nóng)村建設(shè)，致力于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化。但在實(shí)踐探索中，一些地方政府靠單純的城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)“去農(nóng)村化”的做法，其實(shí)是不符合國(guó)情的。城鄉(xiāng)一體化不是城鄉(xiāng)同樣化，城鎮(zhèn)化建設(shè)肯定也不是消滅鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村不應(yīng)該是微縮版的城市。城鄉(xiāng)是血脈相融、地域相連的有機(jī)整體，關(guān)系定位應(yīng)為相互支撐、相互促進(jìn)、相得益彰。

(四)城鄉(xiāng)融合

2017年10月，十九大首次提出“城鄉(xiāng)融合”，體現(xiàn)了發(fā)展觀念上的重大轉(zhuǎn)變和發(fā)展思路上的重大調(diào)整。2018年2月，中央一號(hào)文件提出建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系。當(dāng)前，亟待對(duì)鄉(xiāng)村本真性進(jìn)行再認(rèn)識(shí)，立足城鄉(xiāng)關(guān)系的理論應(yīng)然與發(fā)展結(jié)合，重新審視鄉(xiāng)村生態(tài)價(jià)值、文化價(jià)值。城鄉(xiāng)發(fā)展主體均需得到尊重，通過城鄉(xiāng)融合構(gòu)建相互依存、互促共榮的命運(yùn)共同體。當(dāng)然，城鄉(xiāng)融合更多地體現(xiàn)了市場(chǎng)機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)地位平等，城鄉(xiāng)要素互動(dòng)，城鄉(xiāng)空間共融，進(jìn)而構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)由城鄉(xiāng)二元向城鄉(xiāng)融合發(fā)展轉(zhuǎn)變。

二、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展主要難點(diǎn)

我國(guó)現(xiàn)已經(jīng)進(jìn)入新時(shí)代的改革開放，城鄉(xiāng)融合無疑將助推鄉(xiāng)村振興以及深層次破解“三農(nóng)”問題。但縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展仍然存在諸多難點(diǎn)問題亟待解決。

(一)鄉(xiāng)村發(fā)展不充分，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡

長(zhǎng)期以來，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后與公共服務(wù)供給不足共存。鄉(xiāng)村文化、教育、衛(wèi)生等遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于城市?！俺鞘薪ㄔO(shè)的像歐洲，農(nóng)村發(fā)展的像非洲”現(xiàn)象在不同程度上是存在的。農(nóng)產(chǎn)品增加產(chǎn)量與提升品質(zhì)、成本攀升與價(jià)格低迷等矛盾亟待破解。農(nóng)耕文明衰敗、鄉(xiāng)賢文化缺失、社區(qū)治理不足等因素制約了鄉(xiāng)村振興與城鄉(xiāng)融合。盡管農(nóng)村居民收入增長(zhǎng)率已連續(xù)8年高于城鎮(zhèn)居民，但城鄉(xiāng)居民收入差距到2017已擴(kuò)大到22964元。另一方面，2017年末我國(guó)農(nóng)村貧困人口比2016年末減1289萬人，減貧成就舉世矚目，但農(nóng)村貧困人口仍有3046萬人。2016年全國(guó)居民收入基尼系數(shù)為0.465，2017年仍然是超過0.4的“警戒線”。

(二)要素資源單向流動(dòng)，產(chǎn)業(yè)城強(qiáng)鄉(xiāng)弱

城市對(duì)鄉(xiāng)村的虹吸效應(yīng)明顯，鄉(xiāng)村發(fā)展面臨著要素資源凈流出的嚴(yán)峻現(xiàn)實(shí)，人才、資金、技術(shù)等嚴(yán)重不足。一些鄉(xiāng)村逐步走向衰落，“農(nóng)村空心化、農(nóng)業(yè)邊緣化、農(nóng)民老齡化”的“新三農(nóng)”問題日益凸顯。GDP至上，不注重質(zhì)量效益，地方政府“公司化”考核，造成“只統(tǒng)地不統(tǒng)人”，失地農(nóng)民配套社會(huì)保障、公共服務(wù)等滯后。長(zhǎng)期以來，要素資源由農(nóng)村流向城市和工業(yè)，尤其是人口的過度流失，導(dǎo)致城鄉(xiāng)發(fā)展失衡，鄉(xiāng)村嚴(yán)重“失血”“貧血”，成為當(dāng)前城鄉(xiāng)融合發(fā)展的主要瓶頸。鄉(xiāng)村大量年輕人到城鎮(zhèn)打工，2017年我國(guó)外出農(nóng)民工為17185萬人，“386199部隊(duì)”(婦女、兒童、老人)成為農(nóng)村主要留守人員，整個(gè)農(nóng)村勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)畸形問題突出，使得鄉(xiāng)村活力越來越小。另外，相當(dāng)一部分縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)突出問題是基礎(chǔ)薄弱，特色性不強(qiáng)，成長(zhǎng)性不足。

(三)城鄉(xiāng)二元體制，重城輕鄉(xiāng)觀念根深蒂固

在實(shí)踐中，“以城市為主”，“以城市統(tǒng)籌農(nóng)村”的觀念根深蒂固。城鄉(xiāng)分治，重城輕鄉(xiāng)、重工輕農(nóng)的思維慣性和政策導(dǎo)向，致使公共產(chǎn)品供給制度改革滯后，鄉(xiāng)村基本民生問題比較突出。在一些鄉(xiāng)村污水和垃圾處理等環(huán)境問題亟待解決。農(nóng)業(yè)發(fā)展方式粗放，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境退化。農(nóng)村部分宅基地空廢嚴(yán)重，土地利用格局散亂無序。土地要素市場(chǎng)尚不完善，相對(duì)于城市居民，長(zhǎng)期以來農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利一直處于弱勢(shì)地位。另外，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展各成一體，產(chǎn)業(yè)鏈條無法有效對(duì)接。城鄉(xiāng)要素資源流動(dòng)的藩籬仍未完全拆除，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村、要素資源市場(chǎng)化配置的體制機(jī)制均尚未有效建立。

三、縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展對(duì)策建議

縣域經(jīng)濟(jì)是一種典型的城鄉(xiāng)融合的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。當(dāng)前，立足城鄉(xiāng)關(guān)系的理論應(yīng)然與發(fā)展實(shí)然，重新審視鄉(xiāng)村價(jià)值，重塑城鄉(xiāng)關(guān)系，并通過城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。

(一)加強(qiáng)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，加快公共服務(wù)均等化

破除城鄉(xiāng)二元體制，強(qiáng)化城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施銜接互補(bǔ)，推進(jìn)城鄉(xiāng)交通、水電氣等公共基礎(chǔ)設(shè)施融合對(duì)接，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)網(wǎng)、城鄉(xiāng)共享。逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等公共服務(wù)均等化。同時(shí)推進(jìn)鄉(xiāng)村“廁所革命”，以及畜禽養(yǎng)殖廢棄物處理和資源化。對(duì)于縣域城鄉(xiāng)社會(huì)融合，可按照“鄉(xiāng)村(社區(qū))幼兒園——中心(特色)鎮(zhèn)小學(xué)——縣(市)中學(xué)”和“鄉(xiāng)村(社區(qū))衛(wèi)生所——中心(特色)鎮(zhèn)衛(wèi)生院——縣(市)醫(yī)院”的教育和醫(yī)療衛(wèi)生資源配置模式。另外，德國(guó)“城鄉(xiāng)等值”戰(zhàn)略具有很強(qiáng)借鑒價(jià)值。城鄉(xiāng)等值，即人們無論在城市或鄉(xiāng)村，享受相當(dāng)?shù)墓卜?wù)水平。德國(guó)實(shí)施城鄉(xiāng)等值戰(zhàn)略，年輕人還是流向城市，但鄉(xiāng)村吸引了大量城市退休的老人養(yǎng)老，實(shí)現(xiàn)了“人”的城鄉(xiāng)互動(dòng)。當(dāng)然，鄉(xiāng)村規(guī)劃需因地制宜，充分體現(xiàn)地域和村落特色，兼具濃厚的鄉(xiāng)愁村韻。即在保持農(nóng)村、山村、漁村、牧區(qū)等不同文化和風(fēng)情基礎(chǔ)上，注重優(yōu)化鄉(xiāng)村功能布局，提升鄉(xiāng)村居住品質(zhì)與生活質(zhì)量。最終構(gòu)建新型城鄉(xiāng)形態(tài)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展。

(二)健全城鄉(xiāng)融合支持政策，促進(jìn)要素雙向流動(dòng)

消除有關(guān)政策障礙，通過公共財(cái)政、價(jià)格杠桿等手段，暢通智力、技術(shù)、管理下鄉(xiāng)通道。在破解城市資源要素進(jìn)入農(nóng)村的體制機(jī)制障礙的同時(shí)，大力發(fā)展農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)，為城市資源要素進(jìn)入農(nóng)村營(yíng)造良好的外部環(huán)境。城鄉(xiāng)融合的發(fā)展過程是要素資源在城鄉(xiāng)之間的大流動(dòng)、大整合的過程。改變過去要素資源由鄉(xiāng)村向城市單向流動(dòng)局面，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)。另外，打破城鄉(xiāng)土地的“雙軌制”，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。同時(shí)，建立健全以要素流動(dòng)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)融合、以產(chǎn)業(yè)融合引致要素流動(dòng)的城鄉(xiāng)融合機(jī)制。另外，鼓勵(lì)農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。在地方實(shí)踐中，河南虞城全縣120萬人口，曾多達(dá)30萬人在外務(wù)工，是典型的勞務(wù)輸出大縣。但2015—2017年，虞城通過實(shí)施“鳳還巢”工程，構(gòu)建農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)全鏈條扶持政策，將返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員納入招商引資范圍。共吸引10萬“城歸”回鄉(xiāng)發(fā)展，共創(chuàng)辦企業(yè)8458家，并帶動(dòng)就業(yè)5萬余人。

(三)實(shí)施多點(diǎn)多極縣域發(fā)展戰(zhàn)略，支持特色村鎮(zhèn)建設(shè)

縣域經(jīng)濟(jì)是一種塊狀特色經(jīng)濟(jì)，主要是依托重點(diǎn)鎮(zhèn)培育縣域增長(zhǎng)極。城鄉(xiāng)融合要求在縣域空間上由單極發(fā)展向多點(diǎn)多極發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變。其中的經(jīng)濟(jì)支撐點(diǎn)即是“村”，而所謂的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極就是“鎮(zhèn)”。因?yàn)猷l(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展到一定程度后，生產(chǎn)要素在某一地域集聚，從而形成各具特色、分工協(xié)作的塊狀經(jīng)濟(jì)。其中，小城鎮(zhèn)聯(lián)接城鄉(xiāng)、亦城亦鄉(xiāng)，是城鄉(xiāng)融合無可替代的平臺(tái)，具有獨(dú)特的天然優(yōu)勢(shì)。在頂層設(shè)計(jì)方面，突出發(fā)展交通方便、設(shè)施配套、環(huán)境優(yōu)美、特色鮮明的小城鎮(zhèn)。同時(shí)增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的輻射帶動(dòng)能力，使其逐步成為城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的集聚地。鼓勵(lì)人口向小城鎮(zhèn)集中，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。對(duì)貧困地區(qū)來講，在2020年之前的鄉(xiāng)村振興核心還是打好精準(zhǔn)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。通過實(shí)施多點(diǎn)多極縣域發(fā)展戰(zhàn)略，支持特色村鎮(zhèn)建設(shè)，逐步打破城鄉(xiāng)功能區(qū)域分割形態(tài)，在縣域構(gòu)建以主城區(qū)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、新型社區(qū)與傳統(tǒng)村落為主要節(jié)點(diǎn)的城鄉(xiāng)融合新格局。

(四)推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合，培育鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)能

建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、以企幫村的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合機(jī)制。打造城鄉(xiāng)分工合理、功能互補(bǔ)、梯度布局的產(chǎn)業(yè)新格局，著力增強(qiáng)鄉(xiāng)村自我“造血”功能。實(shí)行縣域城鄉(xiāng)區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、規(guī)?；ㄔO(shè)、系列化加工、社會(huì)化服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)由延伸型、互補(bǔ)型融合到整合重組融合的轉(zhuǎn)型升級(jí)。此外，通過打造區(qū)域公用品牌，開展農(nóng)超對(duì)接、農(nóng)社對(duì)接，幫助小農(nóng)戶對(duì)接大市場(chǎng)。還可以借鑒日本的“造村運(yùn)動(dòng)”、德國(guó)的“村莊更新”，以及韓國(guó)的“新村運(yùn)動(dòng)”，發(fā)展鄉(xiāng)村共享經(jīng)濟(jì)、創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、特色文化產(chǎn)業(yè)等。通過推進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)深度融合，助力鄉(xiāng)村振興，并培育鄉(xiāng)村振興內(nèi)生動(dòng)能。在地方探索方面，河南商水自2012年開始大力發(fā)展主要由留守婦女參與的“巧媳婦工程”，該工程以手工加工產(chǎn)業(yè)為主。經(jīng)過2012-2017近五年的發(fā)展，已覆蓋漁網(wǎng)編織、針織紡織、草編塑編等20多個(gè)產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，穩(wěn)定從業(yè)人數(shù)在11萬人以上，人均年收入增收1.2萬元。

(鄭州工業(yè)應(yīng)用技術(shù)學(xué)院商學(xué)院，河南鄭州451150)