一、概述

(一)GPA的基本情況

GPA全稱為《政府采購協(xié)議》(Government Procurement Agreement)，是目前最重要的政府采購國際法規(guī)，旨在促進(jìn)各成員方開放政府采購市場，擴(kuò)大貿(mào)易自由化。GPA最早起源于關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定組織在1979年制定的《政府采購守則》，隨后不斷擴(kuò)大適用范圍，到1994年形成了政府采購協(xié)議法律文件。由于關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定在1995年正式更名為世界貿(mào)易組織(WTO)，故1994年形成確定的政府采購協(xié)議也被稱為《WTO政府采購協(xié)議》。2007年，政府采購委員會(huì)就GPA透明度等條款進(jìn)行修改完善，使得對(duì)參加方的政府采購行為更具有約束力和指導(dǎo)意義。

GPA作為WTO框架下的一項(xiàng)諸邊協(xié)議，目前共有15個(gè)參加方，43個(gè)國家和地區(qū)，約占WTO全部成員的四分之一，主要是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)。而且各GPA參加方受GPA規(guī)則約束的范圍也以各自的承諾為限，具體承諾體現(xiàn)在各自加入GPA文件的附錄之中，附錄中沒有涉及的領(lǐng)域不受GPA的約束。

(二)我國加入GPA的進(jìn)程

我國于2001年正式成為WTO成員國，同時(shí)承諾盡快加入GPA。2007年12月，我國正式遞交申請(qǐng)書，啟動(dòng)了加入GPA的談判。截至2014年底，我國已向WTO提交了加入GPA的第6份出價(jià)清單，在此次出價(jià)清單中，擴(kuò)大了中央實(shí)體覆蓋范圍，增加了5個(gè)省(次中央實(shí)體已達(dá)19個(gè))。同時(shí)列入了大學(xué)、醫(yī)院和國有企業(yè)，工程項(xiàng)目全部列入出價(jià)清單，門檻價(jià)也降至參加方水平。這份出價(jià)清單范圍已與參加方的一般出價(jià)水平大體相當(dāng)，兌現(xiàn)了此前我國政府的相關(guān)承諾，這也意味著我國加入GPA的日子正逐漸臨近。

二、廣東省水利行業(yè)政府采購規(guī)模

(一)“十二五”期間投入和建設(shè)規(guī)模

“十二五”期間，廣東省積極創(chuàng)新水利投融資體制機(jī)制，全省完成水利投資1250億元，比“十一五”水利投資增長41%。列入國務(wù)院172項(xiàng)重大水利工程的汕頭大圍、榕江大圍達(dá)標(biāo)加固工程，高州水庫灌區(qū)、雷州青年運(yùn)河灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程主體基本完成；韓江高陂水利樞紐工程、粵東灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程開工建設(shè)；樂昌峽水利樞紐工程、灣頭水利樞紐工程等相繼建成；完成了病險(xiǎn)水庫除險(xiǎn)加固1290座、海堤加固達(dá)標(biāo)300公里，完成中小河流治理河長3765公里。

(二)“十三五”期間投入規(guī)模和發(fā)展目標(biāo)

根據(jù)《廣東省水利發(fā)展“十三五”規(guī)劃》顯示，廣東省“十三五”水利建設(shè)投資規(guī)模約1803億元。其中：水利防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)投資622億元；水資源保障建設(shè)投資340億元；農(nóng)村水利建設(shè)投資471億元；水生態(tài)文明建設(shè)投資327億元；水利信息化能力建設(shè)投資43億元。到2020年，廣東省要率先建成全國水生態(tài)文明建設(shè)示范省和水利信息化強(qiáng)省，水利現(xiàn)代化水平走在全國前列。

三、加入GPA對(duì)廣東省水利行業(yè)的影響分析

水利工程屬于國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)范疇，資金主要來源于公共財(cái)政性資金，因此適用GPA規(guī)則。按照目前GPA參加方基本統(tǒng)一的門檻價(jià)，工程超過500萬特別提款權(quán)(約相當(dāng)于4000萬元人民幣)的項(xiàng)目，將對(duì)外開放，允許GPA參加方參與競爭。因此，加入GPA對(duì)廣東省水利行業(yè)而言，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，將會(huì)對(duì)廣東省乃至全國水利行業(yè)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

(一)機(jī)遇

1.促進(jìn)水利工程PPP模式效益的發(fā)揮

廣東省部分水利工程建設(shè)項(xiàng)目正在推行PPP模式，PPP模式屬于行政特許合同范疇，由于目前市場競爭程度低，并不利于廣泛推行該建設(shè)模式。如果能夠通過雙邊或多邊談判，將PPP模式納入GPA的規(guī)范范疇，不僅可以提高行政許可合同的市場競爭程度，還可以將GPA參加方的資金、技術(shù)引入到廣東急需的水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中。

2.有利于促進(jìn)水利行業(yè)企業(yè)提高經(jīng)營管理水平

加入GPA以后，GPA參加方的水利水電企業(yè)將有機(jī)會(huì)在中國政府采購領(lǐng)域同國內(nèi)企業(yè)展開公平競爭，在面臨來自國內(nèi)外企業(yè)激烈競爭的多重壓力下，水利行業(yè)企業(yè)必須進(jìn)一步改善經(jīng)營管理，發(fā)揮核心競爭力，提高生產(chǎn)效率和質(zhì)量，以適應(yīng)市場形勢的變化，才能在國內(nèi)外政府采購市場中贏得一席之地。

3.為具備競爭優(yōu)勢的水利水電企業(yè)拓展國內(nèi)外市場提供契機(jī)

加入GPA以后，廣東省水利水電企業(yè)將有機(jī)會(huì)在更廣泛的領(lǐng)域內(nèi)和更深程度上參與國際競爭與合作。當(dāng)前，廣東省不少水利行業(yè)企業(yè)在人才、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)上具備國際競爭優(yōu)勢，這些企業(yè)在不斷鞏固國內(nèi)市場的同時(shí)，也在進(jìn)一步拓展國外市場。因此，我國可以充分發(fā)揮自己的比較優(yōu)勢，以加入GPA為契機(jī)，鼓勵(lì)具備競爭優(yōu)勢的水利水電企業(yè)進(jìn)入GPA參加方的政府采購市場，以獲取更多的市場份額。

(二)挑戰(zhàn)

1.對(duì)水利行業(yè)建設(shè)市場帶來沖擊

目前，廣東省基本形成了較為規(guī)范的市場主體信用登記公開管理制度體系。據(jù)統(tǒng)計(jì)，廣東省主動(dòng)登記信用信息的勘察設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理以及招標(biāo)代理等各類企業(yè)達(dá)700家，這些企業(yè)對(duì)國內(nèi)政府采購的依賴程度相對(duì)較強(qiáng)，一旦加入GPA，原有的依賴關(guān)系將會(huì)被打破，市場競爭加劇，必將擠占廣東水利行業(yè)企業(yè)原有的市場份額。

2.開放部分重要水利工程項(xiàng)目的勘測設(shè)計(jì)服務(wù)將會(huì)對(duì)國家安全造成威脅

廣東省作為我國改革開放的前沿，戰(zhàn)略地位顯著。重要水利工程項(xiàng)目勘測設(shè)計(jì)服務(wù)涉及的地形、地貌、水文、水情等資料均屬國家機(jī)密。加入GPA，如果開放此類工程服務(wù)項(xiàng)目，將會(huì)削弱我國東南部水利基礎(chǔ)設(shè)施工程的防護(hù)能力，進(jìn)而對(duì)國家安全造成威脅。

3.進(jìn)入成員方市場困難大，開放帶來實(shí)質(zhì)市場的不對(duì)等

由于目前GPA參加方主要為歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，廣東省水利水電企業(yè)進(jìn)入這些發(fā)達(dá)國家尚未積累起足夠的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)入難度很大。主要表現(xiàn)在：一是相當(dāng)一部分成員方已渡過了水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的高峰期；二是對(duì)參加方市場環(huán)境、法律制度、政府采購程序及規(guī)則不熟悉，短期內(nèi)難以進(jìn)入。然而，廣東省是我國對(duì)外開放程度和深度最大的省份之一，外方準(zhǔn)入要求相對(duì)不高，且廣東省在政府采購領(lǐng)域也尚未建立起系統(tǒng)的保護(hù)體系。因此，加入GPA在某種程度上將帶來實(shí)質(zhì)性市場開放的不對(duì)等。

四、應(yīng)對(duì)原則與策略分析

(一)出價(jià)原則

1.積極應(yīng)對(duì)原則

我國加入GPA談判工作已開展約10年時(shí)間，廣東省作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份已經(jīng)被列入次中央實(shí)體的出價(jià)清單，在此背景下，廣東省應(yīng)積極開展出價(jià)研究工作，在不影響國家及廣東省整體利益的前提下，制定一份符合廣東省實(shí)情的出價(jià)建議清單。

2.出價(jià)一致原則

財(cái)政部是我國加入GPA談判的牽頭單位，水利部是全國水利行業(yè)GPA研究的牽頭單位。因此，廣東省水利行業(yè)GPA出價(jià)清單應(yīng)與財(cái)政部、水利部保持一致，并適度從嚴(yán)，以維護(hù)全局和行業(yè)利益。同時(shí)，為避免部分采購實(shí)體有的省列入、有的省不列入，而引起參加方關(guān)注，廣東省水利行業(yè)的出價(jià)清單還應(yīng)與其他省(市)出價(jià)保持一致。

3.安全底線原則

廣東省南臨南海，毗鄰港澳，是我國重要的出?？?，是改革開放的最前沿，而水利又是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，因此，對(duì)涉及國家安全的采購領(lǐng)域應(yīng)堅(jiān)決不予開放，或在國內(nèi)保護(hù)措施相對(duì)成熟的情況下，擇機(jī)適度開放。

(二)出價(jià)策略

1.對(duì)等開放策略

對(duì)等開放是參加方開放清單的一個(gè)突出特點(diǎn)，是參加方之間確定政府采購開放實(shí)體、項(xiàng)目、門檻價(jià)所遵循的基本策略。對(duì)等開放包括總量對(duì)等、項(xiàng)目對(duì)等、實(shí)體對(duì)等、門檻價(jià)對(duì)等?！笆濉逼陂g，廣東省水利建設(shè)將投入1800億元，年均約360億元。而大多數(shù)參加方已完成工業(yè)化進(jìn)程，水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)政府采購市場規(guī)模較小。因此，廣東省水利行業(yè)出價(jià)可以采取縮小實(shí)體及項(xiàng)目開放范圍，提高門檻價(jià)等方式實(shí)現(xiàn)總量對(duì)等開放。

2.組合出價(jià)策略

實(shí)體、項(xiàng)目、門檻價(jià)和例外排除條款在保護(hù)力度方面有強(qiáng)弱差別?？傮w來說，實(shí)體保護(hù)力度最強(qiáng)，項(xiàng)目保護(hù)次之，門檻價(jià)保護(hù)力度相對(duì)較低。因此，開放清單的調(diào)整，應(yīng)首先考慮實(shí)體保護(hù)手段，然后是項(xiàng)目保護(hù)手段，最后才是門檻價(jià)保護(hù)手段。此外，這四個(gè)手段既可組合使用也可單獨(dú)使用，還可以通過實(shí)體的細(xì)分、項(xiàng)目的細(xì)分、門檻價(jià)的具體設(shè)定和例外條款的明確列示，設(shè)計(jì)出最大化保護(hù)廣東省水利行業(yè)利益的出價(jià)方案。

3.漸進(jìn)開放策略

GPA允許參加方在非歧視原則框架內(nèi)，根據(jù)本國或本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，兼顧政府采購的社會(huì)性和經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)，自主決定對(duì)相關(guān)成員方開放的范圍和程度。從GPA實(shí)踐來看，無論是發(fā)達(dá)國家成員還是發(fā)展中國家成員的政府采購市場開放都是漸進(jìn)有序進(jìn)行的。加入GPA的談判過程中，應(yīng)充分充分運(yùn)用GPA例外條款和對(duì)發(fā)展中國家給予特別考慮的條款，根據(jù)我國水利行業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，漸進(jìn)有序地開放水利政府采購市場。

五、結(jié)語

加入GPA是我國既定的戰(zhàn)略部署，盡管目前GPA談判還面臨著各種制約，但隨著改革開放的不斷深入，加入GPA勢在必行。在這種情況下，水利行業(yè)必須深入研究，早做準(zhǔn)備，科學(xué)制定談判應(yīng)對(duì)方案，盡可能減輕加入GPA對(duì)水利行業(yè)的沖擊，充分發(fā)揮加入GPA對(duì)水利行業(yè)可能帶來的積極作用。

(廣東省供水工程管理總局，廣東廣州510635)