2013年底召開的全國政府采購工作網(wǎng)絡(luò)視頻會議首次提出的政府采購制度從注重節(jié)資防腐向?qū)崿F(xiàn)物有所值轉(zhuǎn)變，不僅指明了我國政府采購的發(fā)展方向，而且也為近期政府采購管理提出了新的要求。然而，因采購管理理念、采購環(huán)境等方面的差異，我國政府采購單位引入物有所值原則仍存在許多局限，需予以關(guān)注解決。

一、物有所值原則的形成發(fā)展及經(jīng)驗(yàn)借鑒

(一)物有所值原則的形成與發(fā)展。

物有所值的概念形成于英國上世紀(jì)八十年代興起的“新公共管理運(yùn)動”，并在現(xiàn)代公共管理中得到廣泛應(yīng)用與發(fā)展。上世紀(jì)中期，天價(jià)采購使得英國民眾極為不滿，嚴(yán)重影響了政府采購的聲譽(yù)。撒切爾夫人執(zhí)政初期，英國推行強(qiáng)制競爭招標(biāo)。這在一定程度上節(jié)約了公共資金，但使英國政府又陷入過度注重產(chǎn)品采購時(shí)的價(jià)格高低、忽視采購產(chǎn)品質(zhì)量和后期維護(hù)費(fèi)用，從而陷入了追求最低價(jià)中標(biāo)的誤區(qū)，并導(dǎo)致部分中標(biāo)產(chǎn)品不能完全滿足采購需求或中標(biāo)產(chǎn)品全生命周期支付的總體費(fèi)用較高。為打破這種僵局，1997年英國工黨上臺后開始推廣物有所值的采購理念，追求最佳性價(jià)比。歐洲經(jīng)濟(jì)學(xué)家如英國白金漢國際管理中心格蘭迪(R. Glendinning)等逐漸展開對物有所值的評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研究，并在世界范圍內(nèi)形成了關(guān)于物有所值定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)入新世紀(jì)后，物有所值理念得到進(jìn)一步完善和充實(shí)，并逐漸成為許多國家政府采購的核心原則或是采購法的立法宗旨。2014年1月歐盟通過的新的公共采購指令，確立的合同授予標(biāo)準(zhǔn)就體現(xiàn)了“最佳物有所值”原則，即采購合同要授予“最經(jīng)濟(jì)有利投標(biāo)”。

(二)物有所值原則的核心理念。

歐洲經(jīng)濟(jì)學(xué)家研究結(jié)論和世界許多國家政府采購立法實(shí)際表明，物有所值原則的核心理念主要集中兩點(diǎn)，即最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和出價(jià)最低。英國在政府采購中明確界定了物有所值的含義：綜合評估每一次采購的成本和收益，而不僅僅關(guān)注最低價(jià)格，以追求每一分錢的花銷都獲得最佳效果。其核心內(nèi)容包含兩點(diǎn)：一方面采購時(shí)必須考慮價(jià)格因素，追求物美價(jià)廉；另一方面必須要綜合考慮采購標(biāo)的質(zhì)量、運(yùn)作成本、產(chǎn)品或服務(wù)的替代成本甚至環(huán)保成本等，關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)價(jià)格與質(zhì)量、性能的最佳組合，以滿足公共需要。歐盟政府采購合同授予制度，直接以“最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和出價(jià)最低”作為合同授予的核心標(biāo)準(zhǔn)。歐盟之所以在政府采購合同授予制度中確定這樣的標(biāo)準(zhǔn)，主就是基于物有所值理論與原則。目前，歐盟乃至世界許多國家都在其政府采購法中近似或類似地規(guī)定了最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和出價(jià)最低作為合同授予的標(biāo)準(zhǔn)。

(三)國外實(shí)施物有所值原則的經(jīng)驗(yàn)借鑒——以英國為例。

從世界上許多國家特別是歐洲等西方發(fā)達(dá)國家在政府采購工作中引入物有所值原則的成功經(jīng)驗(yàn)看，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。一是有完善的法律制度保障。如英國政府為引入物有所值理念，完善了政府采購的法律保障，對采購單位、采購產(chǎn)品范圍、采購原則等方面的內(nèi)容作了詳細(xì)規(guī)定。二是有管理和執(zhí)行相統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)保障。2010年6月，卡梅倫聯(lián)合執(zhí)政政府設(shè)立了新的政府集中采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)——政府采購署，采購署在全國設(shè)立了50多個(gè)采購機(jī)構(gòu)，為各部門、各地方采購機(jī)構(gòu)開展采購業(yè)務(wù)提供具體指導(dǎo)和協(xié)調(diào)。三是有忠誠高效的采購人員隊(duì)伍保障。英國政府對采購人員實(shí)行資質(zhì)和能力認(rèn)定制度。四是有公平公正的采購環(huán)節(jié)保障。英國政府采購實(shí)行必須有第三方機(jī)構(gòu)參與的內(nèi)部評估和由國家審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)的雙重評估制度、推動陽光采購、加強(qiáng)供應(yīng)商監(jiān)管。

二、目前我國政府采購原則與物有所值原則的比較

當(dāng)前，我國政府采購的核心原則是節(jié)資防腐。與西方國家政府采購所普遍采用的物有所值原則相比，節(jié)資防腐原則與物有所值原則最主要的共同點(diǎn)是注重節(jié)約資金。但兩原則又有明顯不同，主要表現(xiàn)以下三個(gè)方面。

一是管理目標(biāo)不同。我國《政府采購法》第一條明確規(guī)定：為了規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法。從立法宗旨可以看出，我國現(xiàn)行政府采購法律制度主要圍繞節(jié)資防腐這一原則設(shè)計(jì)，即節(jié)約資金和預(yù)防腐敗，具體條文也是圍繞節(jié)資防腐這一管理目標(biāo)進(jìn)行規(guī)定。物有所值原則管理目標(biāo)重點(diǎn)是控制產(chǎn)品的終身成本，具體體現(xiàn)在最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和出價(jià)最低兩個(gè)方面。從管理目標(biāo)看，我國政府采購原則更側(cè)重于節(jié)約資金與廉潔規(guī)范，往往把節(jié)約多少采購資金、是否存在腐敗違規(guī)行為作為對采購成效好壞的評判標(biāo)準(zhǔn)；物有所值原則更側(cè)重于強(qiáng)調(diào)資金使用綜合效益和節(jié)約資金方面，把是否最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和節(jié)約多少資金作為對采購成效好壞的評判標(biāo)準(zhǔn)。

二是控制重點(diǎn)不同。我國《政府采購法》規(guī)定，政府采購應(yīng)遵循“公開透明、公平競爭、公正和誠實(shí)信用”的基本原則。從我國《政府采購法》相關(guān)規(guī)定不難看出，我國政府采購控制重點(diǎn)是放在政府采購過程控制上。也可以說我國政府采購的節(jié)資防腐目標(biāo)，其控制重點(diǎn)在采購程序是否規(guī)范。我國政府采購管理明顯強(qiáng)調(diào)過程管理，也由此出現(xiàn)了部分采購單位只追求程序合格、過程規(guī)范而忽視采購結(jié)果合理的情況。盡管英國等西方發(fā)達(dá)國家對政府采購的規(guī)范性要求也很多，但其核心原則只有一條，即物有所值。物有所值原則是對政府采購終極目標(biāo)的規(guī)定，不僅要考慮商品的性價(jià)比，還要考慮運(yùn)行維護(hù)成本和在商品生命周期結(jié)束后的處置成本，甚至還要考慮對社會產(chǎn)業(yè)、公平效率的影響等方面。物有所值原則其控制重點(diǎn)是采購結(jié)果，而不是采購過程。

三是評價(jià)視角不同。從評價(jià)視角看，我國政府采購側(cè)重從微觀方面對采購資金節(jié)約情況進(jìn)行評價(jià)，物有所值原則側(cè)重從宏觀方面對采購資金效益情況進(jìn)行評價(jià)。我國政府采購評價(jià)對象是使用財(cái)政性資金采購的各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，評價(jià)內(nèi)容主要是單次或預(yù)算年度內(nèi)采購資金節(jié)約情況。從實(shí)際情況看，我國很少對政府采購單位采購資金進(jìn)行社會綜合效益情況評價(jià)。實(shí)行物有所值采購原則的國家在對采購進(jìn)行評價(jià)時(shí)，評價(jià)重點(diǎn)在采購資金的綜合效益方面，主要看是否控制了產(chǎn)品的終身成本、是否有利于提高采購資金社會效益，而資金節(jié)約情況居于次要位置。從物有所值原則在確定中標(biāo)單位時(shí)首先考慮是否“最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢”這一要求也可以看出，實(shí)行物有所值采購原則的國家對采購進(jìn)行評價(jià)的最主要方面是采購資金的社會綜合效益。

三、我國政府采購引入物有所值原則的局限性

(一)頂層設(shè)計(jì)要求與制度保障不足的矛盾。

政府采購實(shí)行物有所值原則，除了需要有成熟的供給市場外，還需要有完善的以物有所值為原則的政府采購法律制度體系。我國現(xiàn)行政府采購法律制度主要圍繞節(jié)資防腐目標(biāo)設(shè)計(jì)，不是根據(jù)物有所值原則設(shè)計(jì)?，F(xiàn)行采購法規(guī)主要針對采購單位的微觀管理，很少有宏觀方面的要求與規(guī)定。這就導(dǎo)致了我國現(xiàn)行采購法規(guī)不能保障政府采購單位有效執(zhí)行物有所值采購原則。國辦發(fā)文件《政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)》也只是對采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品做出提示性要求，而不是強(qiáng)制性規(guī)定。

(二)公平效率兼顧與個(gè)體利益優(yōu)先的矛盾。

這實(shí)際上也是我國政府采購單位內(nèi)部需求與社會公共需求難以統(tǒng)一的矛盾。實(shí)行物有所值原則采購的國家在選擇中標(biāo)機(jī)構(gòu)時(shí)，在不突破物有所值原則底線的情況下，往往會充分考慮社會經(jīng)濟(jì)、環(huán)境價(jià)值、商品性價(jià)等因素，并允許適當(dāng)向環(huán)保型、中小型和少數(shù)民族企業(yè)等傾斜，鼓勵打破由大企業(yè)集團(tuán)獨(dú)家提供政府采購商品的壟斷格局，通過市場充分競爭促進(jìn)社會公平效率。在目前預(yù)算體制下，我國政府采購單位在預(yù)算總額內(nèi)首先考慮的主要是滿足本單位需求與節(jié)約資金，很少考慮是否有利中個(gè)企業(yè)發(fā)展、是否有利市場培育和充分競爭。

(三)評估監(jiān)督需要與內(nèi)外實(shí)施不足的矛盾。

實(shí)行物有所值原則進(jìn)行政府采購都會對該采購行為進(jìn)行綜合評估，評估采購是否最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和出價(jià)最低，而且還會對采購評估工作進(jìn)行監(jiān)督。如英國政府采購實(shí)行項(xiàng)目雙重評估制度，就規(guī)定內(nèi)部評估必須有第三方私人機(jī)構(gòu)參與，外部評估由國家審計(jì)辦公室負(fù)責(zé)。目前，我國對采購單位的采購活動進(jìn)行評估監(jiān)督，一般都是由各采購單位內(nèi)設(shè)管理部門或是同系統(tǒng)上級主管部門承擔(dān)，專門審計(jì)機(jī)構(gòu)很少對采購單位采購情況進(jìn)行評估監(jiān)督。評估監(jiān)督重點(diǎn)也僅限于是否滿足本單位需求、是否存在腐敗行為、節(jié)約資金情況等方面，很少有最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢方面的評估監(jiān)督。

(四)政府政策引導(dǎo)與采購自我決策的矛盾。

實(shí)行物有所值原則采購能更充分發(fā)揮政府采購的政策引導(dǎo)功能。政府在物有所所值采購原則下通過大客戶的角色影響企業(yè)資本投資、技術(shù)創(chuàng)新、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一以及人力資源培訓(xùn)等，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展。在我國，由于一級政府一級財(cái)政等行政管理體制影響，在預(yù)算總額內(nèi)，采購什么、采購多少一般都由各級采購單位自行決定，在沒達(dá)到規(guī)定限額標(biāo)準(zhǔn)的情況下向誰采購也由采購單位自主組織決定。由此，造成我國政府采購特別是基層政府采購單位分散、次數(shù)多、采購項(xiàng)目要求和標(biāo)準(zhǔn)不一或難以統(tǒng)一，不利于發(fā)揮政府采購的政策引導(dǎo)作用。

四、我國政府采購引入物有所值原則的幾點(diǎn)建議

(一)加強(qiáng)制度建設(shè)，完善頂層設(shè)計(jì)。

以實(shí)現(xiàn)物有所值為目標(biāo)，全面梳理現(xiàn)行政府采購法律制度，認(rèn)真開展相關(guān)制度的修訂完善等建設(shè)工作，確保政府采購法規(guī)制度體系與物有所值價(jià)值內(nèi)涵相銜接，并相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一。首先要在《政府采購法》、《招投標(biāo)法》等政府采購上層法律中明確采購實(shí)行物有所值原則。其次要在政府采購相關(guān)條例、規(guī)章制度中按物有所值核心理念修改有關(guān)規(guī)定，明確監(jiān)督、評估、機(jī)構(gòu)、人員、信息等方面管理要求，實(shí)現(xiàn)物有所值價(jià)值內(nèi)涵涵蓋整個(gè)法律制度體系，確保政府采購最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和出價(jià)最低。第三要加強(qiáng)對政府采購單位在采購時(shí)要注重采購資金社會綜合效益等方面的宏觀要求與操作規(guī)定。如強(qiáng)制要求一定金額以上、重要項(xiàng)目采購必須引入第三方評估機(jī)構(gòu)、強(qiáng)制采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等。

(二)實(shí)行信息公開，加強(qiáng)評估監(jiān)督。

物有所值采購原則將賦予采購方更大的自由裁量權(quán)，在無法將權(quán)力全部關(guān)進(jìn)制度籠子情況下，采購方有濫用權(quán)力的沖動。因此，必須進(jìn)一步加大政府采購信息公開力度，強(qiáng)化政府采購評估、監(jiān)督、考核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府采購重要環(huán)節(jié)或重大事項(xiàng)都納入社會公眾或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)監(jiān)督范圍，確保社會公眾或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)能有效評估監(jiān)督物有所值原則是否落到實(shí)處，預(yù)防濫用資金。建議按行政區(qū)劃設(shè)立政府采購專門評估監(jiān)督機(jī)構(gòu)或在目前國家審計(jì)機(jī)構(gòu)內(nèi)增設(shè)政府采購評估監(jiān)督部門，對限額范圍內(nèi)的政府采購在合同授予前、合同授予及授予后進(jìn)行評估監(jiān)督；適時(shí)引入第三方評估機(jī)構(gòu)，對政府采購單位的重大采購行為進(jìn)行全程跟蹤式評估監(jiān)督；加強(qiáng)專門審計(jì)機(jī)構(gòu)或政府采購單位內(nèi)部審計(jì)部門審計(jì)人員的培訓(xùn)，增強(qiáng)審計(jì)人員判斷采購是否物有所值的能力。

(三)注重政策引導(dǎo)，強(qiáng)化市場培育。

政府部門要及時(shí)公布政府采購商品和服務(wù)目錄(工程項(xiàng)目根據(jù)核批情況按有關(guān)規(guī)定公開信息并采購)，通過大客戶的角色影響企業(yè)資本投資、技術(shù)創(chuàng)新以及人力資源培訓(xùn)等，讓生產(chǎn)商、供應(yīng)商根據(jù)目錄組織生產(chǎn)銷售。政府部門可邀請市場參與產(chǎn)品或服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)制定，定期公開購買商品和服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)供應(yīng)商、生產(chǎn)商統(tǒng)一服務(wù)或商品標(biāo)準(zhǔn)。政府可強(qiáng)制要求政府采購單位向未中標(biāo)供應(yīng)商通報(bào)招投標(biāo)結(jié)果并說明未中標(biāo)的原因，避免供應(yīng)商再犯相同錯(cuò)誤，提高其參與市場競爭的能力；可適當(dāng)降低參加政府采購準(zhǔn)入門檻，支持更多中小企業(yè)或機(jī)構(gòu)參與競爭；加大獎勵激勵引導(dǎo)力度，對符合國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策、能提供合適商品和服務(wù)的中小企業(yè)適當(dāng)給予業(yè)務(wù)傾斜，促進(jìn)其較快發(fā)展等。

(四)拓展采購集成，促進(jìn)信息共享。

按行政區(qū)劃或按行業(yè)種類，分全國、省、地市三級進(jìn)行聯(lián)合集成采購，集中交易量，以大規(guī)模采購所獲得的折扣實(shí)現(xiàn)出價(jià)最低，并統(tǒng)籌考慮全國、省、地市的產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展等需要實(shí)現(xiàn)采購最具經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢目標(biāo)。同時(shí)，要考慮我國地域遼闊、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、集中采購時(shí)間較長等缺點(diǎn)輔之以分散采購。在聯(lián)合集成采購時(shí)應(yīng)以保障行政效率為要求，不能片面集成采購。另外，可依托財(cái)政部《政府采購計(jì)劃管理系統(tǒng)》構(gòu)建政府采購信息共享平臺，按區(qū)域、行業(yè)等分類增加系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)抽取、歸集、索引、查詢功能。各采購單位導(dǎo)入系統(tǒng)的采購信息數(shù)據(jù)除包括采購項(xiàng)目名稱、數(shù)量、單價(jià)、規(guī)格、供應(yīng)商名稱、地址、聯(lián)系方式等信息外，還應(yīng)增加政府采購單位、第三方機(jī)構(gòu)或是專門審計(jì)機(jī)構(gòu)評估監(jiān)督情況等內(nèi)容，以供其他政府采購單位按權(quán)限進(jìn)行信息查詢并參考利用。

(中國人民銀行長沙中心支行，湖南長沙410005)