張迪迪 李凌超 劉瀟瀟

1.濟(jì)寧市城鄉(xiāng)規(guī)劃局北湖分局 山東濟(jì)寧 272000 2.濟(jì)寧市規(guī)劃咨詢中心 山東濟(jì)寧 272000

進(jìn)入新世紀(jì)以來，受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展的刺激，我國(guó)的城市化進(jìn)入到了高速發(fā)展的階段，這表現(xiàn)在城市人口的迅速擴(kuò)張，大量的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，城市規(guī)模的快速擴(kuò)大。那么，在這樣一個(gè)城市建設(shè)持續(xù)加速的時(shí)期，如何對(duì)城市建設(shè)用地做到有效地規(guī)劃和控制，就成為政府相關(guān)部門高度重視的一個(gè)問題。文章以城市規(guī)劃和土地規(guī)劃作為入手點(diǎn)對(duì)這一問題進(jìn)行考察和分析。

1 城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張靜態(tài)分析

為研究我國(guó)在2010年之后8年內(nèi)的城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張發(fā)展趨勢(shì)，需先按照有關(guān)規(guī)劃及研究?jī)?nèi)容來明確出經(jīng)濟(jì)與人口的變化趨勢(shì)。并在此基礎(chǔ)之上，來判斷城市建設(shè)用地的利用效率的年平均變化基本值，并進(jìn)一步對(duì)于變化現(xiàn)象做出適當(dāng)調(diào)節(jié)，確定出差異化的情景假定。對(duì)于情景預(yù)期的假定所體現(xiàn)的是在未來一段時(shí)期內(nèi)有可能會(huì)產(chǎn)生改變的趨勢(shì)，其重點(diǎn)并非是對(duì)特定情況或是事件行為的精準(zhǔn)預(yù)估，而關(guān)鍵是對(duì)有可能會(huì)導(dǎo)致未來預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與發(fā)展因素做出較為精準(zhǔn)且全面的呈現(xiàn)，對(duì)于存在較大概率的情形提前做出分析，同時(shí)針對(duì)強(qiáng)度不同的節(jié)約集約政策所導(dǎo)致的建設(shè)用地?cái)U(kuò)張結(jié)果予以對(duì)比分析。

2 統(tǒng)籌發(fā)展城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的必要性

統(tǒng)籌發(fā)展城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃的必要性，主要體現(xiàn)在以下兩方面：第一，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間關(guān)系密切，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的發(fā)展，會(huì)對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接影響。因此，城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃相關(guān)部門其體系存在差異，這就使得二者在進(jìn)行規(guī)劃過程中缺少溝通交流，使得城市規(guī)劃和土地規(guī)劃產(chǎn)生脫節(jié)。同時(shí)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃三者之間體系龐雜，經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)相抵觸、內(nèi)容相矛盾的現(xiàn)象；第二，在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，由于城市人口包含農(nóng)業(yè)戶籍人員以及居住區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人員，同時(shí)還包括暫住城區(qū)一年以上的人員，所以在進(jìn)行城市規(guī)劃時(shí)，所在城市人員范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過土地規(guī)劃的城市人員范圍。

3 土地規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的影響

3.1 革新對(duì)新增城市建設(shè)用地的工作內(nèi)容

綜合過去的土地規(guī)劃工作實(shí)際情況看，其傳統(tǒng)工作內(nèi)容主要是在對(duì)新增建設(shè)用地的管理上出現(xiàn)偏重性，過于放大建設(shè)用地總量的重要性，這對(duì)于城市空間規(guī)劃缺乏相應(yīng)的科學(xué)引導(dǎo)和規(guī)范。這樣造成的結(jié)果是城市建設(shè)用地沒有側(cè)重點(diǎn)，而只是按照計(jì)劃進(jìn)行平均分配，這對(duì)于那些經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)較好的區(qū)段明顯是不足的。同時(shí)，計(jì)劃性的管理并不關(guān)注城市空間結(jié)構(gòu)，造成了新區(qū)建設(shè)中的產(chǎn)業(yè)用地和公共設(shè)施用地不足，限制了這些地區(qū)的發(fā)展。對(duì)于這些問題，土地規(guī)劃部門要在掌握城建用地總量的基礎(chǔ)上，結(jié)合近期的規(guī)劃安排，重點(diǎn)對(duì)城市建設(shè)的空間結(jié)構(gòu)加以引導(dǎo)，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地和程序項(xiàng)建設(shè)用地的指標(biāo)要?jiǎng)澐置鞔_，并且要有側(cè)重點(diǎn)地進(jìn)行土地劃分，真正對(duì)于城市建設(shè)起到促進(jìn)作用。

3.2 影響城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張的空間分布

土地規(guī)劃和城市規(guī)劃都與城市建設(shè)用地的空間布局有關(guān)，明確城市規(guī)劃與土地規(guī)劃各自的規(guī)劃職責(zé)與規(guī)劃范圍，有利于城市建設(shè)用地空間資源的合理分配。社會(huì)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，使國(guó)民對(duì)城市建設(shè)用地的需求量不斷增加，我國(guó)部分城市已經(jīng)開始盲目開展城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張工作，致使我國(guó)城市用地資源分配不均勻，出現(xiàn)土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象。

4 加強(qiáng)城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的建議

4.1 優(yōu)化城市建設(shè)用地與功能

針對(duì)城市建設(shè)工地中存在的結(jié)構(gòu)與功能方面的問題，應(yīng)該對(duì)強(qiáng)制性以及控制性的內(nèi)容進(jìn)行明確，通過這種方式可以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地資源的合理配置。對(duì)城市建設(shè)用地進(jìn)行合理的規(guī)劃，最終形成逐漸增長(zhǎng)的城市發(fā)展模式，同時(shí)，在對(duì)新城區(qū)進(jìn)行建設(shè)的過程中，應(yīng)該保證產(chǎn)城融合發(fā)展的全面落實(shí)，保證城市用地在功能上具備一定的協(xié)調(diào)性，從而滿足人們?nèi)粘Ｉ钪械南嚓P(guān)需求。

4.2 制定規(guī)劃管理體系

城市規(guī)劃與土地規(guī)劃制定的行政管理部門不同，導(dǎo)致城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的制定缺少交流借鑒和信息共享。為建立健全更順應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的大部門規(guī)劃管理體系，2018年3月，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)改革方案的決定，重新組建的自然資源部經(jīng)原國(guó)土資源部等部位的規(guī)劃職能整合到一期，統(tǒng)一行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)，這是一次具有里程碑意義的機(jī)構(gòu)改革。統(tǒng)籌城市規(guī)劃與土地規(guī)劃的發(fā)展，制定從上而下以及從下而上相呼應(yīng)的規(guī)劃管理體系，有利于在統(tǒng)一的行政管理下，加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)際制定效果。機(jī)構(gòu)改革將引起國(guó)家—地方治理體系的重構(gòu)，重點(diǎn)應(yīng)制定相呼應(yīng)的規(guī)劃管理體系，進(jìn)一步明確規(guī)劃管理和建設(shè)管理的分界線，理清重構(gòu)的自然資源部門與各級(jí)政府的交叉關(guān)系，防止整合后規(guī)劃與建設(shè)管理脫節(jié)的問題。

4.3 完善空間規(guī)劃編制體系

我國(guó)空間規(guī)劃的發(fā)展歷程，先后經(jīng)歷了“兩規(guī)合一”、“三規(guī)合一”、“多規(guī)合一”到“空間規(guī)劃”等階段?？臻g規(guī)劃就像一張“白紙”，在體系調(diào)整、治理創(chuàng)新、行業(yè)與學(xué)科轉(zhuǎn)變等領(lǐng)域尚未清晰明朗。國(guó)土空間規(guī)劃并不是采用“拼湊模式”將所有規(guī)劃簡(jiǎn)單地進(jìn)行合并，而是將經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、土地、環(huán)境、水資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、綜合交通、社會(huì)事業(yè)等各類規(guī)劃進(jìn)行恰當(dāng)銜接、確保任務(wù)目標(biāo)、保護(hù)性空間、開發(fā)方案、項(xiàng)目設(shè)置、城鄉(xiāng)布局等重要空間參數(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性、以實(shí)現(xiàn)空間優(yōu)化布局和資源有效配置。在實(shí)際的編制中，應(yīng)注意建構(gòu)國(guó)土空間規(guī)劃體系的城際體系、調(diào)整不同尺度下的空間規(guī)劃編制內(nèi)容與方法，以推進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康、可持續(xù)發(fā)展為根本目的，共同為實(shí)現(xiàn)社會(huì)文明建設(shè)和現(xiàn)代化發(fā)展服務(wù)。

5 結(jié)語(yǔ)

總而言之，想要保證城市可持續(xù)發(fā)展，就需要對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張將合理的規(guī)劃。做好科學(xué)合理的國(guó)土空間規(guī)劃才能確保城市健康發(fā)展。本文首先分析了城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展的必要性，闡述了當(dāng)前城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張背景下，城市規(guī)劃的現(xiàn)狀，重點(diǎn)分析了城市規(guī)劃以及土地規(guī)劃對(duì)城市建設(shè)用地?cái)U(kuò)張產(chǎn)生的影響，并就此提出了三點(diǎn)建議，希望對(duì)我國(guó)城市建設(shè)科學(xué)合理的發(fā)展有所幫助。