史 靜
(上海工程技術(shù)大學(xué),上海 201620)
截至2014年底,中國的老年人口總數(shù)已超過了預(yù)期,占到了總?cè)丝诘?6.5%,達(dá)到了2.12億。據(jù)有關(guān)部門評估統(tǒng)計,中國的老年人口數(shù)量有望在2050年超過4億人。①民政部.2015年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公告[EB/OL].中華人民共和國民政部網(wǎng),[2016-7-12].網(wǎng)址:http://www.mca.go v.cn/article/ztzl/tjtb/201607/20160700001158.shtml.
從民政部門公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看,南京市老年人口數(shù)量有129.49萬人,這些老年人都是60歲以上的,占到了南京戶口的19.96%。居家養(yǎng)老模式的出現(xiàn)很大程度上緩解了養(yǎng)老的壓力,它利用了家庭養(yǎng)老的優(yōu)點(diǎn),借鑒了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的好處,更好地提供了養(yǎng)老服務(wù)。
隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,老年人的需要也越來越多樣化。非營利組織的產(chǎn)生恰巧滿足了養(yǎng)老服務(wù)需求多樣化的要求,因此得到了迅速的發(fā)展且發(fā)揮的作用越來越大。本文以南京市玄武區(qū)臺城花園社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心為研究對象,深入研究非營利組織參與居家養(yǎng)老模式的運(yùn)行機(jī)制,以便很大程度上解決居家養(yǎng)老問題。
1.非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的功能優(yōu)勢研究
非營利組織彈性和自發(fā)性使得它能夠?qū)γ癖姷男枨蟾鼮槊舾校纱丝梢愿玫馗鶕?jù)具體的需求提供服務(wù),讓民眾的多樣化愿望得到更好的滿足。老年人不僅可以得到家人的陪伴和照顧,而且非營利組織還會根據(jù)老年人的需求派遣專業(yè)的服務(wù)人員到家中為老年人提供上門服務(wù)(朱思韻,2013)。
非營利組織在提供居家養(yǎng)老服務(wù)方面有兩大優(yōu)勢。第一,非營利組織不同于政府,它能夠了解到老年人的各類需求,可以根據(jù)老年人的不同要求來為其服務(wù)。第二,不同于官僚制結(jié)構(gòu)所帶來的效率低下,非營利組織能夠提高服務(wù)質(zhì)量和效率(祁峰,2011;趙青,2010)。
2.非營利組織參與居家養(yǎng)老發(fā)展中遇到的問題
非營利組織在發(fā)展中也會遇到各種困境。目前非營利組織的運(yùn)營資金還主要由政府提供,還不能依靠它的募捐能力為組織募集到更多的資金。資金來源大部分仍然依靠政府財政撥款,政府財政預(yù)算壓力大,只有很少一部分是從其他渠道獲得的(李鳳琴,陳泉辛,2012)。
關(guān)于服務(wù)如何提供、怎樣提供、服務(wù)質(zhì)量必須達(dá)到什么樣的標(biāo)準(zhǔn),服務(wù)人員的水平都沒有明確的規(guī)定。這導(dǎo)致現(xiàn)有的管理制度不健全,從業(yè)人員專業(yè)素養(yǎng)和水平不一,使得服務(wù)的質(zhì)量也得不到保證。這些問題都制約了居家養(yǎng)老服務(wù)的繼續(xù)發(fā)展,必須針對這些問題采取具體的解決措施來保證居家養(yǎng)老服務(wù)的繼續(xù)發(fā)展(李力,2015)。
國內(nèi)外學(xué)者在對居家養(yǎng)老模式進(jìn)行探討分析的時候,詳細(xì)列舉了政府和市場提供服務(wù)的局限,政府和市場在提供服務(wù)時通常存在服務(wù)質(zhì)量普遍不高,效率低下,成本過高等問題,但并沒有更深入地分析非營利組織參與居家老養(yǎng)模式所出現(xiàn)的本質(zhì)的不足,也沒有提出具體可行的改進(jìn)措施。
以南京市玄武區(qū)臺城花園社區(qū)作為案例,不僅是因?yàn)榕_城花園社區(qū)是非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的典型,政府撥款購買服務(wù),社區(qū)負(fù)責(zé)為老年人提供具體服務(wù)。政府在運(yùn)作機(jī)制中主要是供給主體的角色,而社區(qū)承擔(dān)的是生產(chǎn)主體的角色。與此同時,建立在寸土寸金的玄武區(qū)的臺武花園社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心是非營利組織,是承擔(dān)了政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)的主體,于2007年建立,曾被評為全國老年人宜居示范社區(qū),在養(yǎng)老環(huán)境、體育設(shè)備、娛樂設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備等多方面都較為優(yōu)越。
在玄武臺城花園居家養(yǎng)老服務(wù)中心運(yùn)作中,政府承擔(dān)了過多的經(jīng)濟(jì)職能和社會職能,本應(yīng)該由生產(chǎn)機(jī)制組織為老年人提供服務(wù)的過程,政府也直接參與了進(jìn)來,而政府的包攬很大程度上影響了服務(wù)效率和服務(wù)質(zhì)量。
政府在社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)供給中,擔(dān)任了供給主體和管理者的角色,在社區(qū)提供居家養(yǎng)老服務(wù)中,政府或多或少會存在角色沖突。一方面,政府需要作為供給機(jī)制,來組織臺城花園居家養(yǎng)老中心提供服務(wù);另一方面,政府又必須以臺城花園居家養(yǎng)老服務(wù)中心的供給主體進(jìn)行管理,以管理者的身份對其運(yùn)營資格進(jìn)行準(zhǔn)入限制和審查,保證所選擇的生產(chǎn)機(jī)制能夠提供高質(zhì)量的服務(wù)。
非營利組織舉辦的南京玄武區(qū)臺城花園居家養(yǎng)老服務(wù)中心由于資金短缺或者人員聘用問題等原因,很大一部分服務(wù)人員都是下崗工人、志愿者或者是文化水平較低的人群,不同于其他服務(wù)行業(yè)。由于服務(wù)對象的特殊性,對于老年人的服務(wù)需要較高的專業(yè)知識并且要有足夠的耐心和必要的細(xì)心,能夠觀察到老年人身體情況的變化及時作出判斷,采取必要的措施。目前南京市玄武區(qū)臺城花園社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)中心還在摸索發(fā)展,人員結(jié)構(gòu)比較單一,且大多依賴政府的資金補(bǔ)助,并沒有能力高薪聘請專業(yè)人員來對老年人進(jìn)行護(hù)理。
供給機(jī)制在運(yùn)行機(jī)制中是不直接提供服務(wù)的,而是提高對提供服務(wù)的生產(chǎn)機(jī)制的管理水平,從而保證非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的水平,滿足老年人多樣化需要和高水平的追求。其次要主導(dǎo)和監(jiān)管并重。政府要制定相關(guān)政策,規(guī)范非營利組織的行為,杜絕資金的濫用以及服務(wù)質(zhì)量的降低,保證居家養(yǎng)老的健康發(fā)展。政府需要監(jiān)督的方面應(yīng)當(dāng)是非營利組織自身無法進(jìn)行管理和改造的方面,而不應(yīng)當(dāng)是非營利組織可以根據(jù)行業(yè)準(zhǔn)則進(jìn)行自我管理的方面,要保證能夠做到供給與監(jiān)督并重。
為了使非營利組織能夠以高質(zhì)量為老年人提供服務(wù),就需要拓寬其籌集資金的渠道。要加大政府財政投入和預(yù)算支出以及政府購買服務(wù)的力度,僅僅依靠政府的補(bǔ)貼明顯是不夠的,并且會加劇政府的財政壓力。只有建立多元化的籌資機(jī)制,從不同渠道籌集資金,才能保證資金來源的穩(wěn)定性??梢怨膭钏綘I企業(yè)投資、社會公益捐助,聚集社會資金,減輕政府財政壓力。
引入市場機(jī)制,對于原本一些無償提供的服務(wù)進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖召M(fèi),能夠保證成本回收,在一定程度上可以減少養(yǎng)老成本。政府可以制定相關(guān)合同,委托轉(zhuǎn)讓企業(yè)來運(yùn)行管理養(yǎng)老機(jī)構(gòu),政府只需要在其中起到監(jiān)督者作用,從而減少財政支出。