付宏才，甘義權(quán)，李若賢，付明忠

（1.云南農(nóng)業(yè)大學 機電工程學院，昆明 650201；2.湖北省隨縣厲山鎮(zhèn)人民政府，湖北 隨縣 441329）

改革開放以來，中國大多數(shù)人擺脫了貧困，當前社會的主要矛盾也已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。在城鄉(xiāng)問題上，作為農(nóng)業(yè)大國和崛起中的工業(yè)大國，中國農(nóng)村與城市之間仍然普遍存在著貧富懸殊、發(fā)展很不平衡的問題。在這些發(fā)展不平衡問題的背后，土地制度似乎是其中的重要原因之一，因為：（1）從經(jīng)濟管理角度看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化需要兩步走，第一步是理清市場要素（特別是土地）和主體（所有者、承包者、經(jīng)營者）及其關(guān)系，第二步是要素資源的優(yōu)化配置、實現(xiàn)現(xiàn)代化。但目前由于第一步不夠完善，勢必影響第二步的實施，從而影響廣大農(nóng)民的生產(chǎn)能力和收益水平。（2）當前土地制度不利于城鄉(xiāng)人口、城市資本等要素在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)之間自然的雙向流動[1]，人口流動實際以農(nóng)村流向城市為主，產(chǎn)生了城市房價偏高、而很多進城農(nóng)民的農(nóng)村土地不能變現(xiàn)等諸多畸形不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。中國最新修訂的土地管理法雖然適度放寬了農(nóng)村宅基地和建設(shè)用地入市，但農(nóng)業(yè)用地的流動性仍然受到嚴格限制：經(jīng)營權(quán)已普遍放開、流轉(zhuǎn)容易，但承包權(quán)不能流轉(zhuǎn)。隨著經(jīng)濟發(fā)展，農(nóng)村人口流動加速、年輕人流失嚴重，導致對土地的實際管理出現(xiàn)大量問題，比如空置化傾向；實際存在的承包權(quán)交易不透明不公平，以及局部地區(qū)土地享受高市場化福利[2]而偏遠地區(qū)農(nóng)民卻甩賣土地、土地價值被嚴重低估等。這些現(xiàn)象顯示農(nóng)村土地的權(quán)責不明晰，現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度和社會經(jīng)濟發(fā)展之間存在著矛盾，跟不上現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展要求。另一方面，城市里人口密度越來越大、交通堵塞、環(huán)境污染、食品安全問題令人擔憂，因此城市人口對農(nóng)村土地和環(huán)境開放共享的呼聲也越來越高。反觀美歐許多發(fā)達國家，土地的自由交易體制健全，土地劃分明確，法律保障完善，從而使城鄉(xiāng)自然環(huán)境長期保持良好、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率也較高。因此，在中國改革的下一個階段，應(yīng)充分重視農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新問題[3]，增加土地的市場流動性，以改善土地圈人的現(xiàn)狀。但土地是農(nóng)村中最基本的生產(chǎn)資料，因此解決土地問題成為動員民眾、解決社會問題的關(guān)鍵[4]。總之，土地制度是一個國家最基礎(chǔ)性的制度，土地制度改革典型地具有“牽一發(fā)而動全身”的作用，因此土地制度改革需要十分慎重，但如果改得好，則具有極其廣泛而深遠的影響。也正因如此，當國家社會經(jīng)濟暴露出很多新問題的時候，對基礎(chǔ)性的土地制度進行重新審視，以及對其改革的研究也就顯出重要意義所在?？v觀對中國目前土地制度研究的現(xiàn)狀，認為現(xiàn)有土地制度導致了農(nóng)村土地權(quán)屬模糊[5]、土地流動性不足、需要改革已是普遍性的觀點。但在改革措施上，不少人提出產(chǎn)權(quán)制度改革[3]，而這種措施不符合中國國情、拋棄了土地公有制的優(yōu)越性，因此長期得不到采用；還有一些改革建議如統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地市場[5]等，這種改革建議似乎并不完整和到位，因此適用性不足。還要注意的是，目前對農(nóng)村土地制度改革的研究，顯得有些忽視城鄉(xiāng)發(fā)展的聯(lián)動、互動性，尤其是土地制度改革對快速發(fā)展的城市、城市人口生活的深層影響，沒有太注意到城市人口對農(nóng)村土地和環(huán)境開放共享的呼聲和基本需求，以及部分城市人口在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的職業(yè)選擇性需要。徐忠[1]注意到其中的某些影響，強調(diào)城鄉(xiāng)人員、資本和土地要素應(yīng)雙向流動，但卻沒有提出具體的改革措施?？傊?，在現(xiàn)有研究的基礎(chǔ)上，有必要考慮城鄉(xiāng)各方面的利益與相互影響，結(jié)合實際進行系統(tǒng)的研究，探索土地制度進一步改革中更廣泛適用的制度措施。

一、解放后中國土地制度經(jīng)歷的兩個階段與其中的得失

中國經(jīng)歷的土地改革可以總結(jié)為兩個階段：1952—1978年的人民集體所有制土地改革，可稱為解放后土地改革的1.0版；1979至今，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的實施，可稱為土地改革的2.0版。

1952—1978年，自頒布《中華人民共和國土地改革法》起，新中國廢除了階級封建土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制，農(nóng)民生產(chǎn)積極性和革命熱情提高，摧毀了地主階級的反動統(tǒng)治，為新中國的工業(yè)化開辟了道路[6]。1953年，國家實行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有的土地改革，將土地的農(nóng)民私有制改變?yōu)檗r(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社集體所有制，國家完成了三大改造，確立了中國社會主義制度[7]。人民公社化所有制的確立，是典型的計劃經(jīng)濟下的產(chǎn)物，超越了當時的社會經(jīng)濟發(fā)展水平，脫離了實際，“吃大鍋飯”的情況比較嚴重，導致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率日漸低下。土地改革1.0版以集體經(jīng)營為主，農(nóng)民積極性不高，土地為集體所有，沒有交易、流通的能力。

從1979年至今實行了土地改革2.0版，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，在農(nóng)村以“包產(chǎn)到戶”和“包干到戶”的責任制形式實行，取消了工分分配制度，使勞動者的報酬和勞動成果相聯(lián)系，調(diào)動了勞苦人民的積極性和創(chuàng)造性[8]。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在改革開放的幾十年里解放了生產(chǎn)力，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，改善了農(nóng)村生活條件，并以農(nóng)業(yè)反哺了工業(yè)。但家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制在取得優(yōu)異的成績背后也出現(xiàn)了許多問題。例如，人口與土地之間的矛盾、農(nóng)民的基本生活和限制農(nóng)民發(fā)展之間的矛盾、農(nóng)業(yè)機械化受限制等，都說明這種土地制度已經(jīng)不適合現(xiàn)在農(nóng)村的經(jīng)濟需求和農(nóng)民的物質(zhì)需求[9]，需要進行土地制度的改革以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制“包產(chǎn)到戶”的情況下，土地經(jīng)營規(guī)模小、農(nóng)民資金少、農(nóng)業(yè)自動化程度較低，作業(yè)效率有限。而且，很多從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動、不再以土地作為生活資料來源的農(nóng)民的身份問題、經(jīng)濟利益問題難以處理；粗放經(jīng)營或拋荒現(xiàn)象并不少見。事實證明，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制一定程度上阻礙了土地資源的市場優(yōu)化配置。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制從實施以來為中國糧食增產(chǎn)、農(nóng)業(yè)發(fā)展做出了巨大貢獻，但隨著農(nóng)業(yè)技術(shù)、農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理水平的提高，以及考慮到整個社會系統(tǒng)、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展需求，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制模式需要做必要的改革、改變，以適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

二、發(fā)達國家的土地制度簡析與參考

土地是一個國家的立國之本，也是國家發(fā)展核心的經(jīng)濟要素之一。無論一個國家的社會制度如何，目的上都希望對土地進行高效利用和有效保護。作為社會主義國家，中國的土地公有制首先保證了土地資源分配的公平性、權(quán)威性，但也需要利用市場機制來兼顧效率和公平。隨著中國科學技術(shù)的發(fā)展和社會整體經(jīng)濟水平的提高，美國等發(fā)達國家在土地高效利用、長期保護等方面的技術(shù)和管理經(jīng)驗值得借鑒，因為其直接效果就是美國的每個農(nóng)民平均養(yǎng)活的人口是中國一個農(nóng)民只能養(yǎng)活4人的10倍以上。

美國的私人土地占有量約為58%，其余為聯(lián)邦政府和地方政府等所有。美國的土地所有權(quán)受規(guī)劃權(quán)約束，額外土地須依法通過市場買賣或租賃取得相對應(yīng)的權(quán)益，若國家基礎(chǔ)設(shè)施占用私人土地也要按照市場價格支付租金。在美國的資本主義體制中，土地不僅僅是社會資源與自然資源，同時也是一種可以通過市場進行交換的商品[10]。美國的土地流動性強，交易租賃方便，土地市場相對靈活，土地產(chǎn)權(quán)邊界明晰。從分封土地制度到土地私有權(quán)的變革下，英國土地在市場經(jīng)濟中以買賣、租賃、抵押等形式為主[11]，土地的商品化推動了土地制度的縱深發(fā)展，在市場背景下英國土地制度激發(fā)了活力，但英國通過立法限制土地的濫用，任何土地保持原有類別的使用與管理。

在當今的國情下，為了建設(shè)好中國特色的社會主義，借鑒發(fā)達國家的土地管理經(jīng)驗與優(yōu)點，為揚長（“長”主要是社會主義土地公有制的公平性和權(quán)威性優(yōu)勢）避短（“短”即中國土地市場機制不足的劣勢）和補短益長，建議在市場機制方面適當加強吸收發(fā)達國家土地制度中好的經(jīng)驗?？紤]到中國目前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易主要限于中短期的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)層面，還沒有廣泛適用而明確的土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)交易制度、土地流轉(zhuǎn)范圍有限，而實際又需要且存在許多承包權(quán)流轉(zhuǎn)的市場交易現(xiàn)象，特別是跨區(qū)域的搬遷戶、長期異地就業(yè)的農(nóng)戶、婚嫁變更等，為此，建議中國早日建立和完善以承包權(quán)為流轉(zhuǎn)核心的土地交易體制，進一步放寬土地市場交易，增加市場調(diào)節(jié)能力和活力。同時，完善土地法制，明確土地使用性質(zhì)，依法嚴格進行土地用途、類別監(jiān)控，保護生態(tài)環(huán)境與自然資源；依法保障土地流轉(zhuǎn)交易后使用者的合法權(quán)利；通過多種現(xiàn)代化管理手段規(guī)范土地流動。不過也要看到，中國是有幾千年農(nóng)耕文明的國度，人口多、人均耕地少是我們的現(xiàn)實，精耕細作是我們的傳統(tǒng)習慣，因此中國土地制度改革的方向之一是適度增加土地流動性、市場配置的能力，但絕不能把農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的步子邁的太大，也不能過分用別人的標準來衡量，如林萬龍強調(diào)中國的“土地生產(chǎn)率”和農(nóng)地的適度經(jīng)營規(guī)模，而不是片面強調(diào)勞動生產(chǎn)率[12]。

三、限量限位差別管理制度的提出

（一）限量限位差別管理制度的概念

中國土地的三權(quán)是指所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。中國是社會主義國家，土地實行公有制，而這種土地公有制有其無法比擬的社會優(yōu)越性，這種優(yōu)越性的核心體現(xiàn)是土地所有中的公平性和集體的權(quán)威性。在保持這種優(yōu)越性、公平性的前提下，建議在國家土地規(guī)劃和用途管制等制度框架下，對土地實施限量限位差別管理制度，該制度的核心內(nèi)容包括：（1）限量，即按家庭和人數(shù)限制土地承包權(quán)數(shù)量，只能少于、不能多于規(guī)定量的標準；（2）限位，即每個家庭、每個人只能擁有一個地方范圍內(nèi)的土地承包權(quán)，這將維持現(xiàn)有土地管理的行政框架不變；（3）所謂“差別”管理是指，由于各個不同“集體”所有制下的土地質(zhì)量和人均分配數(shù)量是不同的，因此不同“集體”（比如不同鄉(xiāng)鎮(zhèn)）所限制的各類量的標準可能是不同的，因此各地的承包權(quán)交易是有差別或有梯度的，這實際上是對限量限位的補充說明，有利于維護集體所有制的穩(wěn)定。該制度的設(shè)計思路是，在現(xiàn)有土地用途管控等制度安排的基礎(chǔ)上，在土地管理法中增加限量限位差別管理制度，用來解決增強土地市場流動性的問題；將農(nóng)村集體所有制土地承包權(quán)按照市場化程度、合理的比例（各個集體內(nèi)采用的比例可能有所不同）劃分成三塊（以下簡稱“三塊地”）：（1）可完整市場化流動的宅基地和生活用地，該部分土地雖然可以自由流動，但土地面積要記入到每個家庭的限量標準中去；（2）掌握在本集體內(nèi)不同家庭手中、有條件流轉(zhuǎn)的農(nóng)用地和未利用地，但該部分土地不能對長期非農(nóng)從業(yè)者或符合其他限制條件的家庭做承包權(quán)流轉(zhuǎn)；（3）掌握在集體手中、一般不流動的農(nóng)用地和未利用地，該部分土地除了滿足集體使用之外，還要承擔一個重要責任，就是對承包權(quán)流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的一些問題的調(diào)節(jié)功能。這種土地交易制度特別方便農(nóng)業(yè)從業(yè)者之間的土地流轉(zhuǎn)交易，但也可以讓非農(nóng)從業(yè)者（非農(nóng)從業(yè)者和農(nóng)業(yè)從業(yè)者的“唯一區(qū)別”標準將會統(tǒng)一，只是他們享受的社會保障類型不同）在農(nóng)村擁有土地承包權(quán)，只是其土地流轉(zhuǎn)范圍有條件限制。這一改革制度的設(shè)計可以守住“不能把集體土地所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把糧食生產(chǎn)能力改弱了，不能把農(nóng)民利益損害了”這四條底線。

“限量限位差別管理制度”是對土地管理制度的改革，具體體現(xiàn)在以下方面。

1.更加明確了土地的三權(quán)（所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)），從而有利于承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)，并且流轉(zhuǎn)交易的核心是土地承包權(quán)。這是對目前“只能流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”而承包權(quán)流轉(zhuǎn)范圍很有限這一現(xiàn)狀的改善。更重要的是，城市非農(nóng)從業(yè)人口可以購買部分農(nóng)村土地承包權(quán)（尤其是農(nóng)村宅基地和生活用地），這將成為中國城市資本進入農(nóng)業(yè)領(lǐng)域最好的保障和紐帶，從而可能會帶來農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的加速和農(nóng)村“社區(qū)”翻天覆地的變化。

2.限量限位差別管理制度在土地交易與管理中易于理解、方便操作；一旦變成維護公平的社會共識，就不用擔心封建土地思想的復蘇。這種交易制度實際上仍然繼承了以家庭為單位的聯(lián)產(chǎn)承包責任制，保留了已有的長期穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)行政管理框架；由于交易的主流是全國更大范圍內(nèi)的土地承包權(quán)互換式流轉(zhuǎn)，不存在承包權(quán)的相互兼并問題，土地承包總戶數(shù)一定時期內(nèi)相對穩(wěn)定，因此依然維護了土地分配的公平性，保證了“耕者有其田”；這一點不僅與廣大農(nóng)民的真實意愿和農(nóng)村實際發(fā)生的許多情況很貼近，方便了農(nóng)業(yè)從業(yè)者，減少了土地管理中出現(xiàn)的許多難以處理的矛盾性問題，以至對社會穩(wěn)定無大的影響，而且對土地資源的市場優(yōu)化配置作用甚大，因此有必要早日立法改革進行規(guī)范和統(tǒng)一。同時，從產(chǎn)權(quán)角度保留下來的集體的權(quán)威性只增不減，體現(xiàn)在：一是在承包權(quán)流轉(zhuǎn)交易的過程中，農(nóng)村集體所有制下的土地產(chǎn)權(quán)（指交易者自己的那份集體產(chǎn)權(quán)）及其附帶的集體利益分配權(quán)轉(zhuǎn)移還必須慎重地經(jīng)過村民委員會和地方政府同意、審批，集體有權(quán)審查土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓方和受讓方的真實意圖和家庭狀況，有權(quán)否決交易行為的執(zhí)行。二是集體有權(quán)對已經(jīng)長期從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)工作、已失去農(nóng)業(yè)勞動能力、已因婚外嫁、已經(jīng)享受非農(nóng)類型社會保障待遇等類型的家庭的農(nóng)用地和未利用地及時采取按市場價有償收回、或強制轉(zhuǎn)讓承包權(quán)、或強制租賃經(jīng)營權(quán)的處置措施。三是法律賦予的其他管理和處置本集體內(nèi)土地的各種權(quán)力，如對本集體內(nèi)土地的日常監(jiān)督管理、未利用地尤其三荒地（荒山、荒灘、荒地）的開發(fā)利用等。集體權(quán)威的強化發(fā)揮了基層一線的監(jiān)管職能，還有利于農(nóng)村文化建設(shè)。

3.土地的價值和經(jīng)濟性獲得社會的普遍認可，勢必激發(fā)其巨大的經(jīng)濟潛能。

4.由于土地的估值變得清晰，公共設(shè)施建設(shè)的征地補償也變得容易。

當然，對于一些地方特色鮮明的民族地區(qū)、特殊地區(qū)，鑒于其重要的文化、宗教等特征，國家可以采取優(yōu)先級的政策限制土地流動來區(qū)別對待。

（二）限量限位差別交易制度的優(yōu)勢、劣勢分析

進行限量限位差別交易制度改革，其優(yōu)勢體現(xiàn)在以下方面。

1.責權(quán)更加明晰，有利于農(nóng)村土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，從而有利于農(nóng)業(yè)向科學有序和規(guī)?；?jīng)營的方向發(fā)展，有利于土地的高效利用。這樣做雖然放松了土地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，讓土地承包權(quán)更加自由、平等，但通過控制土地的使用范圍，不僅不會減少耕地面積，而且非常有利于土地資源按照市場經(jīng)濟進行優(yōu)化配置，讓土地得到更加合理、有效的使用，以充分發(fā)揮其潛力。截至2015年，全國因建設(shè)占用、災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等原因減少耕地面積30.17萬公頃，因此嚴守中國耕地18億畝的紅線是個嚴峻的問題；而一旦采取這種土地制度改革，有利于土地產(chǎn)出效率的提高，土地紅線的壓力將有所緩解。

2.有利于耕地保護。美國土地資源豐富，人均耕地占有量約是中國人均耕地占有量的9倍，但美國十分重視耕地保護工作，嚴格土地用途管制，建立了購買開發(fā)權(quán)和保護地役權(quán)（簡稱 PDRS）制度、可交易開發(fā)權(quán)（簡稱 TDRS）制度[13]，對美國的耕地進行了有效的保護。中國對于耕地保護還停留在土地制度不變，通過法律、經(jīng)濟、技術(shù)等手段和措施進行保護。但現(xiàn)在土地制度不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，農(nóng)村生活不能滿足人民的物質(zhì)文化需求，從《中國統(tǒng)計年鑒》得知，2015年中國農(nóng)村人口是60 346萬人，比2014年減少了1 520萬人，這就是明證。若實行改革，進行合理的土地資源、人力資源配置，增加土地的流動性，對農(nóng)民提供更加廣闊的勞動平臺，提升農(nóng)村學習新知識、新理念的機會，用少量的農(nóng)民來工作，便于使用機械化及自動化設(shè)備，也使更多的人投身經(jīng)濟和文化建設(shè)，可以有效保護耕地減少土地破壞。目前，制約中國經(jīng)濟發(fā)展的巨大問題之一就是土地資源的流動性障礙，農(nóng)民擁有土地但目前大多數(shù)農(nóng)民科學文化水平不高，土地利用和管理的自動化程度低，效率發(fā)揮不足；但若土地流動性好，勢必有利于城市人才、資本、技術(shù)、文化等早日下鄉(xiāng)，促進農(nóng)村規(guī)劃發(fā)展、企業(yè)培育、基礎(chǔ)設(shè)施改善、農(nóng)民物質(zhì)和文化生活的共同提高。

3.限量限位差別交易制度有利于建立全國統(tǒng)一規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)交易市場，將使土地流轉(zhuǎn)交易和流動變得簡單而易于操作，公開而透明。這也勢必有利于減少目前農(nóng)村土地捆綁模式在實際運營中造成的很多難操作的復雜性問題，如涉農(nóng)補貼對象爭議、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的不穩(wěn)定性、短期租賃帶來的耕地保護責任承擔等問題。而且，由于土地市場足夠大又公開透明，有意轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)的農(nóng)業(yè)從業(yè)者可以通過比較分辨來決定是否轉(zhuǎn)讓以及是否容易重新獲得承包權(quán)；公共設(shè)施等用地的征地和補償也更容易用經(jīng)濟手段來解決，有利于節(jié)約補償成本、減少糾紛?？傊瑖医y(tǒng)一的土地規(guī)劃、包含土地用途管控制度和土地限量限位差別交易制度等在內(nèi)的土地管理法可構(gòu)成中國土地制度的關(guān)鍵內(nèi)容，對土地交易與管理的方便性優(yōu)勢是明顯的，這種制度整體上簡明、易于操作。這一點也有利于把城市國有（全民所有制）土地納入統(tǒng)一的市場，有利于土地的同權(quán)與公平。

4.有利于促進農(nóng)村實體服務(wù)業(yè)（如醫(yī)療、教育、體育、文化、娛樂等）的健康發(fā)展。同時，由于農(nóng)業(yè)的合理價值被激活，也將激發(fā)出農(nóng)村服務(wù)業(yè)市場巨大的商機。

5.有利于推動中國城市的健康發(fā)展。至少體現(xiàn)在以下兩個方面。

（1）若城鄉(xiāng)之間的人口動態(tài)流動變成一種自發(fā)性、內(nèi)生性的流動，更加有利于促進城市改進軟硬件環(huán)境，改進管理和服務(wù)，讓中國城市真正進入內(nèi)涵性競爭發(fā)展階段，必將促進中國城市綜合環(huán)境獲得很大的實質(zhì)性改進。

（2）有利于推進花園式城市[14]的建設(shè)。一般來說，經(jīng)濟越發(fā)達的地區(qū)，對城市自然環(huán)境的要求也越高，越利于貫徹“綠水青山就是金山銀山”的可持續(xù)發(fā)展思想。城市的經(jīng)濟發(fā)展必然需要更多人才，可是當城市的經(jīng)濟發(fā)展到達一定程度，城市的人口閾值也將達到飽和。隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，歷史上第一次遇到不少嚴重的“大城市病”問題，如交通堵塞、生態(tài)環(huán)境惡化、醫(yī)療設(shè)施緊張、食品安全問題突出、房價偏高等，不利于人們的基本生存和居住。而花園式城市建設(shè)是改善城市自然環(huán)境、從根本上解決“大城市病”問題的重要手段。建設(shè)花園式城市即建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的城市，建設(shè)成一個用地合理、功能齊全、環(huán)境適宜、物流暢通、生態(tài)平衡的城市。隨著城市的不斷發(fā)展，大量的人才匯集發(fā)達城市。但中國社科院《人才發(fā)展報告》表明，目前中國主流城市的白領(lǐng)亞健康比例高達76%，處于過勞狀態(tài)的白領(lǐng)接近六成，七成人有過勞死的危險；近幾年霧霾的危害嚴重，各地污染嚴重，各種交通事故頻發(fā)。在這種情況下，建設(shè)花園式城市的必要性顯得格外重要，但花園式城市建設(shè)需要土地制度改革的配合，讓城鄉(xiāng)之間無縫地連接，形成無邊界城市的概念。花園式城市強調(diào)城市市容整潔、建筑合理，且公共綠地占城市面積的50%以上。公共綠地建設(shè)可以緩解人類的壓力，降低空氣污染和噪聲污染。

但是，限量限位差別管理制度改革，也有一些擔憂，如改革開放以來中國已經(jīng)經(jīng)歷了城市房地產(chǎn)過度金融化帶來的不利影響，因此，針對土地制度增強市場化改革的進程，其制度設(shè)計則要從一開始就對過度金融化有所防范，讓制度改革紅利切實落到促進農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟發(fā)展、改善城鄉(xiāng)人民生活的實際中來。對此，國家可以采取一些好的辦法，如建立統(tǒng)一的交易與資金管理平臺、規(guī)范交易合同與交易行為，不僅有助于土地交易的資金安全、保證公平透明、防范炒作，而且有助于交易緩沖，以切實保護交易雙方的利益。

結(jié)語

隨著中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化的同步發(fā)展，大型城市化暴露出許多新問題，越來越要求打破城鄉(xiāng)土地制度約束。如何在上有壓力、下有改革動力的前提下，利用系統(tǒng)工程的思維打開土地制度改革這扇關(guān)鍵之門？結(jié)合統(tǒng)一的土地規(guī)劃、土地產(chǎn)權(quán)公有、用途管控等已有的制度，增加對土地的限量限位差別管理制度改革，特別是對農(nóng)村宅基地和生活用地、家庭承包的農(nóng)用地的適度市場化開放，可能就是打開這扇關(guān)鍵之門的鑰匙。因為增加“限量限位”管理可以使中國土地流動性問題基本得到解決，彌補了過去土地制度在適應(yīng)新的生產(chǎn)力發(fā)展和社會進步方面的不足并有利于全面做大做強農(nóng)業(yè)，有利于激發(fā)農(nóng)村和城市的內(nèi)生性發(fā)展動力和潛力，使社會人力資源和土地資源得到更廣泛的市場優(yōu)化配置和整合，使中國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展進入到可持續(xù)的內(nèi)生性競爭發(fā)展階段。