●梁素萍 李欽琳

一、引言

隨著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，人民生活水平日益提升，對(duì)公共服務(wù)的需求迅速擴(kuò)張，但政府財(cái)力有限，無法為公共服務(wù)提供足夠的資金。一種新型籌資建設(shè)模式“PPP”開始進(jìn)入人們的視線。PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府和社會(huì)資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系，適用于政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目。PPP模式一方面緩解了日益繁重的財(cái)政壓力，另一方面又調(diào)動(dòng)了社會(huì)資本的積極性，是一個(gè)雙贏的商業(yè)模式。

在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，政府需通過甄別和論證將不適合的項(xiàng)目剔除，以保證PPP項(xiàng)目全生命周期的安全，其中，項(xiàng)目甄別和論證的費(fèi)用由財(cái)政部門設(shè)立的PPP基金會(huì)提供；在PPP項(xiàng)目前期，政府和社會(huì)資本按比例共同出資成立項(xiàng)目公司，并由政府出資代表輸送政府財(cái)政資金到項(xiàng)目公司；在PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中，政府每年會(huì)按運(yùn)營(yíng)效果對(duì)項(xiàng)目公司支付服務(wù)費(fèi)，對(duì)于一些使用者付費(fèi)不足以滿足項(xiàng)目公司成本回收和合理回報(bào)的項(xiàng)目，政府會(huì)予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼支持。這些財(cái)政支出政府會(huì)通過財(cái)政資金預(yù)算進(jìn)行安排和撥付。根據(jù)全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第九期季報(bào)顯示，截至 2017年12月底，全國(guó) PPP中心項(xiàng)目庫(kù)中政府付費(fèi)項(xiàng)目2884個(gè)，投資額3.3萬億元，分別占管理庫(kù)的40.4%和30.6%；可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目2930個(gè)、投資額5.9萬億元，分別占管理庫(kù)的41.1%和54.7%，可見，政府財(cái)政資金在PPP項(xiàng)目中承擔(dān)了較大的支出責(zé)任。

績(jī)效評(píng)價(jià)作為一種管理工具，通過把績(jī)效目標(biāo)轉(zhuǎn)化成具體的目標(biāo)和測(cè)評(píng)指標(biāo)，能夠快速、全面地了解績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度和在實(shí)現(xiàn)績(jī)效目標(biāo)過程中存在的不足，據(jù)此改進(jìn)和完善，以保證績(jī)效目標(biāo)最終的完成；還可總結(jié)此次成功的經(jīng)驗(yàn)和失敗的教訓(xùn)，為下次績(jī)效目標(biāo)的順利實(shí)施提供可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)和模式?，F(xiàn)今，我國(guó)正在積極開展全面預(yù)算績(jī)效管理，2014年9月，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》，要求實(shí)施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度，深化財(cái)稅體制改革，完善公共財(cái)政體系，建立現(xiàn)代財(cái)政制度；2018年9月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》，要求力爭(zhēng)用3-5年時(shí)間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系。為了保證和提高財(cái)政資源配置效率和使用效益，建立PPP項(xiàng)目 績(jī)效評(píng)價(jià)體系刻不容緩。

二、基于模糊綜合評(píng)價(jià)法的績(jī)效評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

（一）模糊綜合評(píng)價(jià)方法

人們?cè)谏钪校鶗?huì)遇到很多模糊的現(xiàn)象，比如“美”和“丑”、“胖”和“瘦”、“熱”和“冷”等等，人們無法對(duì)此劃分出一個(gè)明確的界限，也無法精確定量地去判斷。在此背景下，美國(guó)控制論專家扎德(Lotfi A．Zadeh)教授于1965年提出用“隸屬函數(shù)”來描述現(xiàn)象差異的中間過渡，標(biāo)志著模糊數(shù)學(xué)的誕生。模糊數(shù)學(xué)的核心思想是：通過精確的數(shù)學(xué)手段對(duì)現(xiàn)實(shí)世界中大量存在的模糊現(xiàn)象進(jìn)行描述、分析和建模，以達(dá)到對(duì)其精確定量分析和評(píng)判的目的。

模糊綜合評(píng)價(jià)法是以模糊數(shù)學(xué)為基礎(chǔ)，運(yùn)用層次分析法確定多層評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的一種綜合評(píng)價(jià)方法，大多適用于多因素和多層次的復(fù)雜問題，其評(píng)判效果是別的數(shù)學(xué)分支和模型難以代替的。目前，模糊綜合評(píng)價(jià)法應(yīng)用范圍極為廣泛，且取得了很好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

PPP項(xiàng)目具有高度復(fù)雜的特性，這種復(fù)雜性來源于以下三個(gè)方面：第一，PPP項(xiàng)目是由政府與社會(huì)資本兩方共同投資、融資進(jìn)行建設(shè)的，雙方立場(chǎng)不同，考慮的利益也就不同，還有公眾的利益也是需要考慮進(jìn)去的；第二，PPP項(xiàng)目生命周期較長(zhǎng)，一般在10-30年之間，由此帶來的外界不穩(wěn)定因素也就增多了；第三，PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較大，工程較為復(fù)雜，對(duì)技術(shù)要求也較高，運(yùn)營(yíng)難度增大。由于PPP項(xiàng)目復(fù)雜性較高，加之在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中存在的大量模糊現(xiàn)象，便使得模糊綜合評(píng)價(jià)法成為PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)較為適宜的一種方法。

（二）評(píng)價(jià)模型構(gòu)建步驟

1、確定評(píng)價(jià)指標(biāo)集合。評(píng)價(jià)者按照特定原則設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)，然后進(jìn)行分類和匯總。首先，可設(shè)計(jì)N個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，即A={A1,A2,...,An}；其次，依據(jù)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)的具體情況，可在每個(gè)一級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)Ai=（i=1,...,n）之下設(shè)計(jì)若干個(gè)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)；最后，如若需要，可按此方法設(shè)計(jì)二級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)下的三級(jí)評(píng)價(jià)指標(biāo)，以此構(gòu)建出多層評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

2、確定評(píng)價(jià)因素的權(quán)重。常用的確定權(quán)重方法有主觀經(jīng)驗(yàn)法、德爾斐法、層次分析法、專家評(píng)估法等。在進(jìn)行模糊綜合評(píng)價(jià)時(shí)，權(quán)重會(huì)直接影響最終結(jié)果，所以，確定權(quán)重的方法選擇直接關(guān)系到模型的成敗。不同的評(píng)價(jià)對(duì)象，不同的評(píng)價(jià)目的，所賦予的權(quán)重也會(huì)隨之不同。因此，應(yīng)從實(shí)際情況出發(fā)，結(jié)合項(xiàng)目的特點(diǎn)，選擇適合項(xiàng)目的賦權(quán)方法?？捎肬={U1,U2,..,Un}表示指標(biāo)權(quán)重。

3、確定評(píng)語集合。評(píng)語集是評(píng)價(jià)者對(duì)被評(píng)價(jià)對(duì)象可能做出的各種評(píng)價(jià)結(jié)果組成的集合，一般可劃分為3-5個(gè)等級(jí)。比如顧客的滿意度可分為V={非常滿意、較為滿意、不滿意}，評(píng)價(jià)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可分為V={高、較高、一般、較低、低}，評(píng)價(jià)員工工作質(zhì)量可分為V={好、較好、一般、較差、差}等?？捎肰表示:V={V1,V2,...,Vn}。

4、進(jìn)行單因素模糊評(píng)價(jià)。通過確定評(píng)價(jià)對(duì)象對(duì)評(píng)價(jià)集合V的隸屬程度對(duì)單因素進(jìn)行評(píng)價(jià)，進(jìn)而得到單因素模糊關(guān)系矩陣R=(ri1,ri2...,rim)。

5、進(jìn)行多因素綜合評(píng)價(jià)，合成模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果向量B。選擇一個(gè)適合的模糊綜合評(píng)價(jià)模型，將模糊權(quán)向量U與單因素模糊評(píng)價(jià)矩陣R相乘，從而得到最終的模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果向量B。

6、分析合成模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。實(shí)際中最常用的方法是最大隸屬度原則和加權(quán)平均原則，可根據(jù)實(shí)際情況，選擇最適合的方法對(duì)模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果向量進(jìn)行分析。本文據(jù)最大隸屬原則，模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果向量為：B=（b1,b2，...,bn),若則被評(píng)價(jià)對(duì)象總體上來講隸屬于第r等級(jí)。

三、那考河流域治理PPP項(xiàng)目模糊綜合績(jī)效評(píng)價(jià)案例分析

（一）項(xiàng)目概況

那考河流域位于廣西南寧市南湖竹排江水系的上游，具有重要的城市水系生態(tài)價(jià)值以及城市休閑作用。那考河流域治理PPP項(xiàng)目是廣西壯族自治區(qū)首個(gè)PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目總投資約11.9億元，建設(shè)全長(zhǎng)約6.35公里，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括河道整治、截污治理、生態(tài)修復(fù)、污水處理廠、沿岸景觀、海綿城市示范和信息化管理等工程，采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等海綿化技術(shù)改造，同時(shí)結(jié)合“全流域治理”創(chuàng)新理念和PPP模式進(jìn)行建設(shè)。經(jīng)過競(jìng)爭(zhēng)性磋商方式，北京某集團(tuán)中標(biāo)，根據(jù)協(xié)議約定，政府與社會(huì)資本方按9:1比例共同出資2000萬元組建項(xiàng)目公司“南寧北排水環(huán)境發(fā)展有限公司”，作為那考河流域治理PPP項(xiàng)目的建設(shè)和營(yíng)運(yùn)主體負(fù)責(zé)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。雙方合作期限為10年，其中2年建設(shè)期、8年運(yùn)營(yíng)期，政府采用按績(jī)效考核結(jié)果支付流域治理服務(wù)費(fèi)。因此，通過開展績(jī)效評(píng)價(jià)考核項(xiàng)目活動(dòng)的結(jié)果成為了項(xiàng)目能否有效運(yùn)營(yíng)的關(guān)鍵。

（二）那考河流域治理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)

1、確定評(píng)價(jià)指標(biāo)集合。經(jīng)過對(duì)那考河流域治理PPP項(xiàng)目深入細(xì)致地研究分析，本文以獨(dú)立第三方的視角，按照項(xiàng)目投入、項(xiàng)目過程、項(xiàng)目產(chǎn)出、項(xiàng)目成效和項(xiàng)目影響績(jī)效評(píng)價(jià)邏輯框架設(shè)計(jì)了指標(biāo)體系，其中，一級(jí)指標(biāo)5個(gè)，二級(jí)指標(biāo)27個(gè)。詳細(xì)指標(biāo)見表1：

2、確定評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重。項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中各指標(biāo)的權(quán)重，均采用層次分析法構(gòu)建對(duì)比較矩陣計(jì)算整理獲得，且均已進(jìn)行過檢驗(yàn)計(jì)算，檢驗(yàn)計(jì)算結(jié)果顯示CR均小于0.100，表示指標(biāo)的賦權(quán)均通過了一致性檢驗(yàn)。詳細(xì)指標(biāo)權(quán)重見表2：

表1 那考河流域治理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

表2 那考河流域治理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重表

3、確定評(píng)語集合。將那考河流域治理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的評(píng)價(jià)結(jié)果分為五個(gè)不同等級(jí)，即V={V1,V2,...,V5}分別對(duì)應(yīng)優(yōu)、良、中、差、劣五種不同的評(píng)價(jià)結(jié)果等級(jí)。

4、構(gòu)建模糊評(píng)價(jià)矩陣R。本文組織了5位精通PPP領(lǐng)域的專家，其中2位PPP項(xiàng)目學(xué)術(shù)界的專家，2位參與過PPP項(xiàng)目實(shí)踐的專家，1位參與過PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的政府官員，5位專家就各二級(jí)指標(biāo)對(duì)評(píng)價(jià)語集合V的隸屬度進(jìn)行評(píng)判，對(duì)評(píng)判結(jié)果進(jìn)行整理匯總后，可得到如下的各二級(jí)指標(biāo)模糊評(píng)價(jià)矩陣:

5、進(jìn)行單因素模糊評(píng)價(jià)。將U與R的模糊評(píng)價(jià)矩陣相乘，可得到單因素模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果向量Bi，整理后即為新的模糊評(píng)價(jià)矩陣R。運(yùn)算結(jié)果如下:

新的模糊矩陣為：

6、多因素綜合評(píng)價(jià)，合成模糊綜合評(píng)價(jià)結(jié)果向量B。

根據(jù)上述運(yùn)算結(jié)果顯示，那考河流域治理PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果隸屬于 “優(yōu),良,中,差,劣”的隸屬度為“0.6801,0.2380,0.0819,0,0”，即項(xiàng)目有68.01%的可能性為優(yōu)，有23.80%的可能性為良，有8.19%的可能性為中，有0%的可能性為差，有0%的可能性為劣。因此，根據(jù)最大隸屬原則，那考河流域治理PPP項(xiàng)目的整體績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果為優(yōu)。

四、結(jié)論和建議

那考河流域治理項(xiàng)目在投入一級(jí)指標(biāo)上達(dá)到了“良”，進(jìn)一步觀察二級(jí)指標(biāo)模糊矩陣可知，政府與社會(huì)資本有效溝通程度指標(biāo)得分較低，主要原因在于，項(xiàng)目是廣西區(qū)首個(gè)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目，政府相關(guān)經(jīng)驗(yàn)稍顯不足，政府與北京某集團(tuán)也是第一次合作，雙方磨合時(shí)間不夠，導(dǎo)致了前期溝通的不足。另外，該項(xiàng)目地形起伏大，治理河流涉及的主支河道較多，復(fù)雜程度較高，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，涉及到的資金、工程技術(shù)、管理、溝通協(xié)調(diào)等界面因素更加復(fù)雜，北京某集團(tuán)是首次在廣西參與此類項(xiàng)目，在此方面相關(guān)經(jīng)驗(yàn)還有待加強(qiáng)。

該項(xiàng)目過程方面表現(xiàn)很好，達(dá)到了“優(yōu)”等級(jí)，項(xiàng)目管理制度和資金管理制度相對(duì)完整，一定程度確保了項(xiàng)目的可行性與可操作性。社會(huì)投資方是大型國(guó)企，資本雄厚，加之政府給予的極大信任，使得社會(huì)資本方融資費(fèi)用較低，加快了資金到位的時(shí)間，確保了項(xiàng)目的順利實(shí)施。

項(xiàng)目產(chǎn)出指標(biāo)達(dá)到了“優(yōu)”,根據(jù)合同約定的再生水產(chǎn)和河道周邊景觀均建設(shè)完工，項(xiàng)目于2016年11月下旬正式進(jìn)入試營(yíng)運(yùn)階段，比預(yù)計(jì)完工時(shí)間提前一個(gè)多月，這也從側(cè)面說明項(xiàng)目完工質(zhì)量和效率較為良好。

項(xiàng)目效果良好，得分為“優(yōu)”，項(xiàng)目提前完工并進(jìn)入運(yùn)營(yíng)，說明了項(xiàng)目水質(zhì)維護(hù)標(biāo)準(zhǔn)和防洪標(biāo)準(zhǔn)均已達(dá)到合同約定標(biāo)準(zhǔn)。通過走訪調(diào)查和分析可知，項(xiàng)目實(shí)施增加了周邊居民就業(yè)機(jī)會(huì)，以往泛著黑水的小河溝變成了潺潺清泉,生活環(huán)境變好了，改善了當(dāng)?shù)鼐用裆钯|(zhì)量，所以社會(huì)滿意度較高。

該項(xiàng)目影響指標(biāo)達(dá)到了“良”，項(xiàng)目完工后，周邊樓盤房?jī)r(jià)漲幅超一倍，那考河濕地公園游客數(shù)量呈現(xiàn)穩(wěn)步上升的趨勢(shì)，政府準(zhǔn)備實(shí)行收費(fèi)制，一定程度上帶動(dòng)了周邊商業(yè)小規(guī)模的發(fā)展，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)效益的提升。該項(xiàng)目是廣西區(qū)首個(gè)水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目，政府在摸索實(shí)施過程中總結(jié)了許多有關(guān)流域治理的經(jīng)驗(yàn)，故流域管理模式創(chuàng)新指標(biāo)得分較高。周邊發(fā)展影響指標(biāo)是長(zhǎng)期性指標(biāo)，目前項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)時(shí)間較短，很多數(shù)據(jù)還未能完全顯現(xiàn)出來，有待后續(xù)進(jìn)行評(píng)價(jià)。

通過對(duì)那考河流域治理項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的案例分析可知，PPP項(xiàng)目除需要政府和社會(huì)資本相互合作以外，還需眾多部門的共同協(xié)作，多方的不斷磨合，多進(jìn)行溝通交流；項(xiàng)目公司還應(yīng)加強(qiáng)管理制度執(zhí)行力度，完善檔案管理，以便為公司今后決策提供輔助作用。除此之外，政府在項(xiàng)目監(jiān)管方面還應(yīng)加強(qiáng)，應(yīng)設(shè)置獨(dú)立于政府和社會(huì)資本方的第三方獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，從而能夠客觀全面地發(fā)現(xiàn)不足并加以解決，以促進(jìn)PPP項(xiàng)目順利進(jìn)行?！?/p>