文 李雪玉
2017年中國散煤治理成效顯著,2018年是“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃”的開局之年,治理難度將倍增,最大的難點(diǎn)在于如何做好平衡,統(tǒng)籌兼顧。
秋曾是文人墨客眼中最美的景致。老舍說過,“秋天一定要住在北平,北平的秋天沒有一樣不令你滿意的”。然而時(shí)光流轉(zhuǎn),近年來,北京甚至整個(gè)北方的秋天常常遭受霧霾的困擾。北方地區(qū)、秋冬季節(jié),即是霧霾污染頻發(fā)的地點(diǎn)和時(shí)間,也是散煤燃燒的主要區(qū)域和高峰時(shí)段 。
現(xiàn)階段狹義的散煤是指城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民取暖和炊事等燃煤;廣義的散煤是指電力和工業(yè)集中燃煤以外的散燒煤,包括工業(yè)、商業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活等領(lǐng)域中使用的小鍋爐(35蒸噸及以下)、小窯爐、小煤爐等燃煤,這些散燒煤通常煤質(zhì)較差、量大面廣、分散使用、直燃直排。
從散煤消費(fèi)的分布和構(gòu)成來看,我國散煤消費(fèi)約占全國煤炭消費(fèi)的20%,主要集中在工業(yè)和民用兩大領(lǐng)域。其中工業(yè)領(lǐng)域的散煤消費(fèi)主要來自落后產(chǎn)能和小型供熱鍋爐;民用散煤總量2億多噸,其中超過90%來自北方地區(qū)農(nóng)村居民冬季取暖。從散煤的環(huán)境外部特征來看,1噸散煤的大氣污染物排放量是1噸電煤的10~15倍。民用散煤在冬季污染的貢獻(xiàn)中超過50%。
這些特點(diǎn)決定了散煤治理不僅是煤炭消費(fèi)總量控制和大氣污染防治的重點(diǎn)和難點(diǎn),也是能源轉(zhuǎn)型的托底任務(wù)?!按髿馐畻l”實(shí)施以來,散煤治理逐年加碼,尤其是收官之年力度空前,然成效幾何?今年是“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃”開啟的第一年,散煤治理這塊最難啃的骨頭,究竟難在哪里?
2017年,散亂污企業(yè)整治、落后產(chǎn)能淘汰、工業(yè)小鍋爐淘汰、禁煤區(qū)建設(shè)以及民用散煤“雙替代”等行動(dòng)措施的強(qiáng)力推進(jìn),政府補(bǔ)貼以及最嚴(yán)環(huán)保督查的有效護(hù)航,使得散煤治理成效顯著。
根據(jù)公開數(shù)據(jù)和調(diào)研數(shù)據(jù)整理,2017年,京津冀及周邊地區(qū)淘汰10萬余臺(tái)燃煤小鍋爐,散亂污企業(yè)整治共涉及近30萬家企業(yè),完成民用“雙替代”近600萬戶。其中,“2+26”城市淘汰燃煤小鍋爐4.4萬臺(tái);淘汰小煤爐等散煤燃燒設(shè)施10萬多個(gè);清理整頓“散亂污”企業(yè)6.2萬余家;民用“雙替代”完成475萬戶,建成約1萬平方公里的“散煤禁燃區(qū)”。
10月27日,北京國家大劇院在藍(lán)天白云的襯托下顯得格外壯觀靚麗。CNSphoto供圖
散煤削減的同時(shí),藍(lán)天變多了,幸福感增強(qiáng)了。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部公布的數(shù)據(jù),2017年10-12月,京津冀大氣污染傳輸通道“2+26”城市PM2.5平均濃度71微克/立方米,同比下降34.3%。根據(jù)環(huán)保部門專家團(tuán)隊(duì)的測算結(jié)果,2017年“雙替代”使整個(gè)京津冀地區(qū)全年P(guān)M2.5平均濃度下降至少2.3微克/立方米;“散亂污”企業(yè)整治、散煤清潔化替代對2017年京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度下降分別貢獻(xiàn)了27%和21%。北京市冬季PM2.5濃度大幅降低,散煤治理貢獻(xiàn)率達(dá)40%左右。
總體而言,2017年,重點(diǎn)區(qū)域散煤治理一刀切的政策得到了一定程度的矯正,在“雙替代”的基礎(chǔ)上強(qiáng)調(diào)因地制宜,宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱;農(nóng)村清潔取暖工作破題,但經(jīng)濟(jì)性難點(diǎn)尚未解決、清潔能源的冬季供應(yīng)短缺問題突出;散亂污企業(yè)整治和工業(yè)小鍋爐淘汰工作初見成效,但仍須加大力度,疏堵結(jié)合,避免散煤復(fù)燒;環(huán)保督查新常態(tài)有待進(jìn)一步下沉,為下一步的散煤治理工作保駕護(hù)航;散煤治理工作仍然依賴政府補(bǔ)貼,而補(bǔ)貼時(shí)效和退出機(jī)制或成本分?jǐn)偟拈L效機(jī)制有待進(jìn)一步明確。
在過去一年的基礎(chǔ)上,2018年,“打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃”的開局之年,散煤治理主要戰(zhàn)區(qū)擴(kuò)圍,政策目標(biāo)再加碼。根據(jù)兩大重點(diǎn)區(qū)域的行動(dòng)計(jì)劃,京津冀及周邊城市要完成散煤替代362萬戶,汾渭平原要完成散煤替代161萬戶,合計(jì)替代523萬戶。此外,散亂污企業(yè)整治、小鍋爐淘汰及落后產(chǎn)能淘汰工作仍是重要內(nèi)容。
中國散煤綜合施治任重道遠(yuǎn),隨著工作的推進(jìn)并逐步邁向深水區(qū),難度也將倍增,其最大的難點(diǎn)在于如何在以下方面做好平衡,統(tǒng)籌兼顧。
首先,如何統(tǒng)籌不同部門的訴求點(diǎn),增強(qiáng)各部門間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。只有將散煤治理與能源發(fā)展規(guī)劃、藍(lán)天保衛(wèi)行動(dòng)計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)部署、北方地區(qū)清潔取暖規(guī)劃、建筑節(jié)能要求以及相關(guān)的財(cái)政補(bǔ)貼政策等統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同推進(jìn),爭取在有限的投入中,實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。
其次,如何在供應(yīng)有保障、能效最大化、排污最小化、經(jīng)濟(jì)成本可承受、治理效果可持續(xù)的原則中做好平衡。過去的經(jīng)驗(yàn)告訴我們,源頭把控看似“釜底抽薪”,但若不解決清潔能源供應(yīng)問題,散煤必然復(fù)燒。此外,經(jīng)濟(jì)性痛點(diǎn)不解決,過度依賴政府補(bǔ)貼的現(xiàn)狀是不可持續(xù)的。
再次,如何在短期和長期的發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃中做好平衡,兼顧溫暖過冬與清潔取暖兩項(xiàng)民生。我國正處于能源轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期,從長期來看,綠色、低碳是大勢所趨,農(nóng)村居民同等享用清潔能源的權(quán)利以及清潔能源利用所帶來的室內(nèi)環(huán)境和健康效益。短期來看,清潔能源利用的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一項(xiàng)長期工程,工業(yè)散煤治理和民用清潔取暖需要大量投入。如何在短期和長期中做好平衡,在清潔能源利用提效降本、居民收入和取暖支付意愿逐步提升、政府補(bǔ)貼走向退出的過程中兼顧溫暖過冬與清潔取暖,是一項(xiàng)重要課題。
最后,如何在“企業(yè)為主、政府推動(dòng)、居民可承受”中找到平衡。促進(jìn)新商業(yè)模式的低成本參與,完善成本分擔(dān)機(jī)制,以確保政府財(cái)政、清潔能源供應(yīng)商、終端用戶的三方財(cái)務(wù)可持續(xù)。探索建立PPP等新興投資模式,著力降低新主體、新模式融資成本,重點(diǎn)考慮財(cái)政資金能否撬動(dòng)民間投資。結(jié)合市場需求,鼓勵(lì)企業(yè)提供多樣化的綜合能源解決方案。
首先,建立散煤治理高層級(jí)協(xié)調(diào)機(jī)制,明確散煤治理總體規(guī)劃。參考“替代優(yōu)先、清潔煤保底”的原則,制定清潔替代目標(biāo)與替代路徑優(yōu)先序,和過渡性兜底政策,如清潔燃燒、清潔型煤、限時(shí)替代、限定用煤方式等做法。堅(jiān)持分類施策,先城鎮(zhèn)后農(nóng)村,生活生產(chǎn)并重。同時(shí),明確可再生能源利用在清潔取暖中的優(yōu)先地位,因地制宜,多能互補(bǔ)。
其次,民用散煤治理重點(diǎn)解決清潔能源供應(yīng)和經(jīng)濟(jì)性問題。民用散煤治理的既定大計(jì)是清潔取暖,難點(diǎn)在農(nóng)村,農(nóng)村清潔取暖的關(guān)鍵是經(jīng)濟(jì)性,因此要加快清潔能源利用的提效降本工作。另一方面,2017年,京津冀及周邊地區(qū)“雙替代”約600萬戶,其中月70%選用氣代煤的技術(shù)路徑。主要是因?yàn)殡娋W(wǎng)增容需要前期規(guī)劃,建設(shè)周期比較長,投入較大,但去年冬季出現(xiàn)的供需矛盾、氣源和價(jià)格穩(wěn)定性等諸多問題給我們留下了深刻教訓(xùn)。
工業(yè)散煤治理中,小鍋爐淘汰和散亂污企業(yè)整治工作應(yīng)在全國層面開展,杜絕污染轉(zhuǎn)移和返煤現(xiàn)象。提高標(biāo)準(zhǔn)、加大力度、疏堵結(jié)合、做好臺(tái)賬、動(dòng)態(tài)跟蹤。
再次,構(gòu)建散煤治理和清潔取暖大數(shù)據(jù)平臺(tái)和相關(guān)的監(jiān)測平臺(tái)。加強(qiáng)清潔能源供需研判,動(dòng)態(tài)識(shí)別供需的區(qū)域匹配;追蹤清潔取暖項(xiàng)目的建筑節(jié)能水平、房改房情況、工程進(jìn)度、設(shè)備運(yùn)行、維護(hù)服務(wù)、補(bǔ)貼發(fā)放等,提供清潔能源斷供的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和應(yīng)急預(yù)案,并對異常情況進(jìn)行事故報(bào)警等;建立中小企業(yè)信息共享平臺(tái),提供不同區(qū)域工業(yè)園區(qū)的準(zhǔn)入條件和集中熱源和污染控制系統(tǒng)的情況,“散亂污”企業(yè)及各行業(yè)落后產(chǎn)能的排查和整治的電子臺(tái)賬,動(dòng)態(tài)追蹤系統(tǒng)。
最后,加強(qiáng)政策實(shí)施的效果評(píng)估與信息反饋機(jī)制;建立長效的投入保障機(jī)制以及補(bǔ)貼時(shí)效和退出機(jī)制,還原清潔取暖的市場屬性。此外,加強(qiáng)監(jiān)管,環(huán)保督查新常態(tài)繼續(xù)下沉,狠抓落實(shí),同時(shí),加強(qiáng)各相關(guān)部門的信息公開和公眾教育也非常重要。