文 李云燕 邸鵬
在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施的新形勢(shì)下,京津冀各地區(qū)各部門應(yīng)盡快認(rèn)清推進(jìn)落實(shí)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理的緊迫性,充分利用技術(shù)創(chuàng)新和政策手段實(shí)現(xiàn)各區(qū)域政府間工作機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制及協(xié)同機(jī)制的建立和完善。
近年來(lái),隨著工業(yè)化、城市化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程加快,我國(guó)大氣污染正從局地、單一的城市空氣污染向區(qū)域性、復(fù)合型大氣污染轉(zhuǎn)變。經(jīng)過(guò)近幾年的治理,包括京津冀地區(qū)在內(nèi)的全國(guó)重點(diǎn)區(qū)域的PM2.5年均濃度呈現(xiàn)持續(xù)下降趨勢(shì),但京津冀地區(qū)仍是我國(guó)霧霾相對(duì)嚴(yán)重的地區(qū)。由于京津冀區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、交通結(jié)構(gòu)和用地結(jié)構(gòu)存在明顯的差異,加之大氣污染與治理具有明顯的空間溢出效應(yīng)和外部性,區(qū)域治理責(zé)任容易出現(xiàn)灰色地帶。
面對(duì)以霧霾為主的重污染天氣,傳統(tǒng)的屬地防治手段已不能對(duì)區(qū)域大氣污染進(jìn)行有效治理。要從根本上解決京津冀地區(qū)的大氣污染問(wèn)題,需要針對(duì)大氣污染傳輸特點(diǎn),對(duì)傳統(tǒng)的大氣污染治理模式進(jìn)行深刻反思,推進(jìn)區(qū)域間大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理機(jī)制的建立和完善。
2010年6月,國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)九部委共同制定的《關(guān)于推進(jìn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作 改善區(qū)域空氣質(zhì)量的指導(dǎo)意見(jiàn)》,標(biāo)志著我國(guó)大氣環(huán)境保護(hù)工作進(jìn)入新的發(fā)展階段。2013年國(guó)家出臺(tái)了《京津冀及周邊地區(qū)落實(shí)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》,旨在通過(guò)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)現(xiàn)2017年京津冀治理大氣的具體目標(biāo)。同年,京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組成立,確定了重污染應(yīng)急、監(jiān)測(cè)預(yù)警、信息共享等工作制度,旨在加強(qiáng)區(qū)域大氣污染防治的聯(lián)動(dòng)協(xié)作,形成治污合力。2015年4月通過(guò)的《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》,核心是有序疏解北京非首都功能,要在京津冀交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)移等重點(diǎn)領(lǐng)域率先取得突破。2016年,原環(huán)境保護(hù)部與京津冀聯(lián)合發(fā)布《京津冀大氣污染防治強(qiáng)化措施》,通過(guò)實(shí)施燃煤清潔化、機(jī)動(dòng)車污染控制、傳輸通道城市重污染行業(yè)治理、排污許可監(jiān)管等措施,完成空氣質(zhì)量階段性目標(biāo)。2017年3月,《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》頒布,明確“2+26”城市以改善區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量為核心,以減少重污染天氣為重點(diǎn),多措并舉強(qiáng)化秋冬季大氣污染防治,全面降低區(qū)域污染排放負(fù)荷。2017年8月,原環(huán)境保護(hù)部公布了《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》。2018年6月,在已經(jīng)完成的大氣污染防治五年行動(dòng)計(jì)劃的基礎(chǔ)上,國(guó)務(wù)院印發(fā)了《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》,對(duì)到2020年大氣污染治理工作做出具體部署,標(biāo)志著大氣污染治理第二階段正式開(kāi)始。2018年8月,公布了《京津冀及周邊地區(qū)2018-2019年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》,明確要求,秋冬季京津冀及周邊地區(qū)PM2.5平均濃度同比下降5%左右,重度及以上污染天數(shù)同比減少5%左右。在此攻堅(jiān)階段,京津冀地區(qū)的大氣污染物總量控制應(yīng)以雙控、協(xié)同控制為基礎(chǔ),結(jié)合精細(xì)化、差別化多污染物減排舉措,明確大氣污染協(xié)同治理解決方案。
上述重大國(guó)家戰(zhàn)略的實(shí)施為京津冀聯(lián)手治理大氣污染提供了難得的戰(zhàn)略機(jī)遇。盡管目前三地主要排放源存在較大差異,但大氣污染均呈現(xiàn)出多種污染物并存的復(fù)合型污染特征,亟需通過(guò)全面系統(tǒng)地推進(jìn)京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控向縱深發(fā)展。在《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》實(shí)施的新形勢(shì)下,京津冀各地區(qū)各部門應(yīng)盡快認(rèn)清推進(jìn)落實(shí)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理的緊迫性,充分利用技術(shù)創(chuàng)新和政策手段實(shí)現(xiàn)各區(qū)域政府間工作機(jī)制、聯(lián)動(dòng)機(jī)制及協(xié)同機(jī)制的建立和完善。
自2013年起,京津冀大氣污染治理取得了一定效果,各個(gè)污染指標(biāo)均持續(xù)下降,但同時(shí)也面臨一些新挑戰(zhàn):第一,大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法及部門間統(tǒng)一執(zhí)法不足。第二,目前大氣污染聯(lián)防聯(lián)控利益補(bǔ)償機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制尚不健全,對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)調(diào)機(jī)制的研究也不夠全面和深入。第三,雖然國(guó)家層面已經(jīng)成立了京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組,但領(lǐng)導(dǎo)小組的職能主要是宏觀的和協(xié)調(diào)性的,具體的政策落實(shí)還需地方政府去執(zhí)行,由于地方本位主義的影響,三地均存在利己主義傾向,導(dǎo)致壓力傳導(dǎo)不力,對(duì)協(xié)同治理的投入和積極性還有待提高。因此,在新形勢(shì)下,各級(jí)各部門應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到推進(jìn)京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的緊迫性,全力推進(jìn)各項(xiàng)政策落實(shí)。
探究大氣污染物排放時(shí)空變化特征與空間溢出效應(yīng)
首先,根據(jù)我國(guó)大氣污染物源排放清單編制技術(shù)指南,按固定燃燒源、工業(yè)過(guò)程源、流動(dòng)源三大類進(jìn)行污染源調(diào)查評(píng)價(jià),按照部門/行業(yè)、燃料/產(chǎn)品、燃燒/工藝技術(shù)以及末端控制技術(shù)將排放源分為四級(jí),逐級(jí)建立完整的排放源分類分級(jí)體系,編制京津冀地區(qū)大氣污染物排放清單。其次,分析京津冀大氣污染物排放的總量特征、濃度特征以及結(jié)構(gòu)特征,摸清與刻畫(huà)污染物在城市間的動(dòng)態(tài)變化軌跡,探究京津冀地區(qū)大氣污染的空間聚集情況和空間溢出效應(yīng),清晰直觀地分析污染物的空間分布狀態(tài)和區(qū)域傳輸路徑。根據(jù)京津冀地區(qū)大氣污染物排放時(shí)空變化特征與空間溢出效應(yīng)采取有針對(duì)性的解決方案。
如,2018年5月,新一輪北京市細(xì)顆粒物(PM2.5)來(lái)源解析結(jié)果發(fā)布,北京市全年P(guān)M2.5主要來(lái)源中本地排放占三分之二,區(qū)域傳輸占三分之一,2017年P(guān)M2.5年均濃度58微克/立方米中區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)約20微克/立方米。同時(shí),隨著污染級(jí)別增大,區(qū)域傳輸貢獻(xiàn)上升,重污染日區(qū)域傳輸占55%~75%。從北京市當(dāng)前本地大氣PM2.5來(lái)源特征看,移動(dòng)源占比最大,達(dá)45%,移動(dòng)源中,在北京跨境行駛的柴油車貢獻(xiàn)最大。因此,要解決首都北京的霧霾污染問(wèn)題,一是通過(guò)區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理,控制區(qū)域傳輸,二是著力解決北京市的機(jī)動(dòng)車尾氣污染,尤其是過(guò)境重型柴油車的污染問(wèn)題。
分析聯(lián)防聯(lián)控的成本分擔(dān)和實(shí)施效果
首先,充分運(yùn)用數(shù)學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)手段,計(jì)算出各?。ㄊ校┳顑?yōu)去除成本與合作收益,并預(yù)測(cè)不同管理模式下的成本與收益,測(cè)算不同治污階段、不同約束條件以及不同博弈均衡狀態(tài)下的成本分擔(dān)以及各驅(qū)動(dòng)因素的控制策略組合。其次,根據(jù)京津冀地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特征、污染物排放量與環(huán)境質(zhì)量狀況,建立基于成本收益的合作博弈模型,對(duì)京津冀三地的污染物總量控制指標(biāo)及削減量指標(biāo)進(jìn)行合理再分配。最后,比較分析屬地管理、兩兩合作、三地合作情景下的成本分擔(dān)結(jié)果,對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的實(shí)施效果進(jìn)行分析。
建立京津冀大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度
根據(jù)京津冀大氣污染合作博弈成本核算結(jié)果,包括污染物的去除成本、去除量以及相應(yīng)的成本分擔(dān),再結(jié)合三地環(huán)境空氣質(zhì)量濃度同比變化情況,建立京津冀大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償制度,以協(xié)調(diào)區(qū)域間的經(jīng)濟(jì)利益與環(huán)境利益。首先,根據(jù)京津冀年度源解析,分析京津冀三地污染物相互傳輸情況,并結(jié)合合作博弈模型中的成本分擔(dān)結(jié)果,按照“誰(shuí)受益,誰(shuí)付費(fèi)”的原則,明確區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償主體與補(bǔ)償對(duì)象。其次,根據(jù)細(xì)顆粒物年均濃度同比變化情況和被補(bǔ)償區(qū)域改善單位空氣質(zhì)量的成本設(shè)定區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),對(duì)細(xì)顆粒物濃度同比下降的地區(qū),按照單位治理成本予以資金獎(jiǎng)勵(lì),反之予以懲罰。然后,以多元化方式獲取資金補(bǔ)償來(lái)源,包括國(guó)家的縱向補(bǔ)償、省際間的橫向補(bǔ)償以及企業(yè)主體補(bǔ)償和技術(shù)補(bǔ)償;同時(shí)設(shè)立區(qū)域大氣環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償基金,實(shí)行??顚S?,并定期公布資金來(lái)源和去向,確保資金使用透明化。
強(qiáng)化京津冀地區(qū)大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)職責(zé)
建立京津冀大氣污染治理聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制,必須充分發(fā)揮京津冀地區(qū)大氣環(huán)境管理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用。2018年7月,國(guó)務(wù)院成立京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組,旨在貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治的方針政策和決策部署;組織推進(jìn)區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作,統(tǒng)籌研究解決區(qū)域大氣環(huán)境突出問(wèn)題;研究確定區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù),指導(dǎo)、督促、監(jiān)督有關(guān)部門和地方落實(shí),組織實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲;組織制定有利于區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量改善的重大政策措施;研究確定區(qū)域重污染天氣應(yīng)急聯(lián)動(dòng)相關(guān)政策措施,組織實(shí)施重污染天氣聯(lián)合應(yīng)對(duì)工作。
2018年9月,根據(jù)生態(tài)環(huán)境部“三定”方案,在大氣環(huán)境司加掛京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局的牌子,實(shí)現(xiàn)了跨區(qū)域大氣污染防治機(jī)構(gòu)的設(shè)立。各級(jí)政府要嚴(yán)格落實(shí)京津冀及周邊地區(qū)大氣環(huán)境管理局下達(dá)的任務(wù),加強(qiáng)區(qū)域政府間的合作。為此,首先要打破地域限制,統(tǒng)籌整個(gè)區(qū)域的大氣污染防治工作,協(xié)調(diào)利益關(guān)系,在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上擬定目標(biāo)規(guī)劃,采取共同行動(dòng)。同時(shí),要加強(qiáng)各區(qū)域政府之間的聯(lián)系與協(xié)作,各區(qū)域政府應(yīng)互通共享信息,聯(lián)合監(jiān)督執(zhí)法,加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)動(dòng),建立區(qū)域統(tǒng)一的空氣質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警及應(yīng)急聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制。
開(kāi)展京津冀大氣環(huán)境治理聯(lián)動(dòng)執(zhí)法
首先,建立和完善京津冀地區(qū)府際間的大氣環(huán)境聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制,能夠在日常環(huán)境監(jiān)督以及環(huán)境應(yīng)急事件處理時(shí)做到重點(diǎn)部門快速反應(yīng)、信息互通和協(xié)同監(jiān)管,構(gòu)建縱橫交錯(cuò)的環(huán)境監(jiān)督和協(xié)同治理網(wǎng)絡(luò)。其次,成立京津冀大氣環(huán)境督查小組,三地每個(gè)聯(lián)動(dòng)部門隨機(jī)抽調(diào)一名工作人員,對(duì)各地區(qū)大氣污染治理工作的落實(shí)情況進(jìn)行不定期的監(jiān)督檢查,定期匯總公布督查情況。最后,注重統(tǒng)計(jì)信息的完善,加大大氣污染物排放數(shù)據(jù)的公開(kāi)頻率和力度,通過(guò)三地生態(tài)環(huán)境管理部門與公安、法院、檢察院等其他部門的聯(lián)合協(xié)作,在執(zhí)法和問(wèn)責(zé)上做到從嚴(yán)從快,對(duì)偷排和違排行為進(jìn)行嚴(yán)厲打擊,不僅要加強(qiáng)處罰力度,更應(yīng)對(duì)觸犯刑法的責(zé)任主體和主要責(zé)任人堅(jiān)決追究其刑事責(zé)任。
開(kāi)展區(qū)域間環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享及同步預(yù)警
要推進(jìn)京津冀大氣聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理,環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的共享共用是前提和關(guān)鍵。這種共享共用不僅包括區(qū)域內(nèi)各地區(qū)的大氣污染排放數(shù)據(jù)和大氣環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),還應(yīng)包括各部門間在大氣污染防治工作中的大氣環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督、預(yù)警預(yù)報(bào)等信息的共享。為真正發(fā)揮信息共享平臺(tái)的作用,京津冀地區(qū)可在大氣監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)共享的基礎(chǔ)上,建立區(qū)域空氣質(zhì)量模擬系統(tǒng),對(duì)空氣質(zhì)量發(fā)展態(tài)勢(shì)、污染物組成、重點(diǎn)污染源及所在地區(qū)進(jìn)行預(yù)測(cè)分析,并結(jié)合空氣預(yù)警系統(tǒng),及時(shí)發(fā)布空氣預(yù)警信息,制定相應(yīng)的預(yù)警響應(yīng)機(jī)制。針對(duì)區(qū)域重污染天氣問(wèn)題,亟須建立一系列包括污染排放清單編制、大氣污染物空間模擬等科學(xué)防治體系,提高對(duì)PM2.5及其相關(guān)污染物數(shù)據(jù)的綜合分析能力,通過(guò)大量的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)研究和構(gòu)建排放清單,并借助模型計(jì)算實(shí)現(xiàn)多污染物的協(xié)同監(jiān)測(cè),進(jìn)而針對(duì)各類污染源提出具體的控制方案。
2018年5月2日,告別了持續(xù)幾天的沙霾混合天氣后,“北京藍(lán)”再度回歸。CNSphoto供圖
在聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理大框架下推行屬地主導(dǎo)模式
京津冀大氣污染治理應(yīng)當(dāng)注重以屬地為主導(dǎo)、以協(xié)同為保障。京津冀地區(qū)范圍廣,污染源和地形氣候各有不同,造成大氣污染的成因也不盡相同,在聯(lián)防聯(lián)控協(xié)同治理的大框架下,本地區(qū)的大氣污染防治工作的責(zé)任和實(shí)施主體應(yīng)為當(dāng)?shù)卣蜕鷳B(tài)環(huán)境管理部門。所以,區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府和生態(tài)環(huán)境管理部門應(yīng)該加強(qiáng)自身的環(huán)境治理能力建設(shè),對(duì)當(dāng)?shù)氐拇髿馕廴拘蝿?shì)能夠充分把握,并強(qiáng)化以協(xié)同為保障的觀念,突破轄區(qū)限制,加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)與區(qū)域間的協(xié)調(diào)與合作,統(tǒng)籌安排大氣污染治理工作,實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一立法、統(tǒng)一執(zhí)法,區(qū)域聯(lián)動(dòng),共同解決區(qū)域大氣污染問(wèn)題。