陳文達(dá)

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為PPP項目提供擔(dān)保主要有兩種業(yè)務(wù)模式：融資性擔(dān)保、履約非融資性擔(dān)保。在PPP業(yè)務(wù)實踐中，社會資本方需求較大的業(yè)務(wù)主要是為項目貸款擔(dān)保、支付履約擔(dān)保兩種模式。本文將從項目操作與風(fēng)險控制兩個視角展開，論述擔(dān)保機(jī)構(gòu)如何在PPP領(lǐng)域展業(yè)。

一、擔(dān)保機(jī)構(gòu)PPP項目重點支持領(lǐng)域

擔(dān)保機(jī)構(gòu)做為財務(wù)投資人角色參與PPP項目應(yīng)重點支持與民生密切相關(guān)、對地方經(jīng)濟(jì)社會影響大、政府違約成本高的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域，包括城市軌道交通、供水、供氣、污水處理、垃圾處理、環(huán)境整治、醫(yī)療、教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育、保障性安居工程等。擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)參與國家財政部、省級PPP示范項目以及中國政府和社會資本合作融資支持基金（中國PPP基金）參與投資的項目，并根據(jù)PPP項目回報機(jī)制的不同區(qū)別篩選。

對回報機(jī)制為“使用者付費”的項目，應(yīng)重點支持價格調(diào)整機(jī)制靈活、市場化程度較高、運作模式相對成熟、需求長期穩(wěn)定、經(jīng)營性現(xiàn)金流充裕的項目。

對回報機(jī)制為“政府付費”或“使用者付費+可行性缺口補(bǔ)助”的項目，應(yīng)重點支持省級（直轄市）、省會城市及計劃單列市政府，以及財政實力好、債務(wù)率水平低和信用情況優(yōu)良的地市級政府作為財政支出責(zé)任主體的項目。

二、PPP項目融資條件

擔(dān)保機(jī)構(gòu)在甄選PPP項目時應(yīng)從項目條件、區(qū)域條件等方面多維度判斷是否符合擔(dān)保公司介入條件。

（一）項目條件

1.已納入財政部的PPP綜合信息平臺項目庫或國家發(fā)改委PPP項目庫，其中涉及財政支出責(zé)任的項目須納入PPP綜合信息平臺管理；

2.已嚴(yán)格履行物有所值評價、財政可承受能力論證、政府PPP流程審核、項目采購等程序，已取得當(dāng)?shù)卣蜇斦块T對物有所值評價、財政可承受能力論證出具的審核意見，PPP項目采購信息已在省級（含）以上人民政府財政部門指定媒體上公示。

擔(dān)保機(jī)構(gòu)在判斷地方政府財政承受能力時，可以從地方政府的財政部門獲取蓋章的《政府年度支出財承表》來進(jìn)行判斷，當(dāng)?shù)卣甈PP項目是否超過地方財政公共預(yù)算支出10%的紅線比例，其計算公式為一個地區(qū)全部PPP項目財政預(yù)算支出除以本級政府一般公共財政預(yù)算支出；

3.PPP項目實施機(jī)構(gòu)須為政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位，項目實施機(jī)構(gòu)作為PPP合同簽署方須獲得政府的相關(guān)授權(quán)文件；

4.對涉及財政支出責(zé)任的PPP項目，爭取取得地方人民政府、人大或財政部門對借款人出具的相關(guān)支出可落實納入預(yù)算的說明材料，或相關(guān)內(nèi)容已在PPP合同中明確表述。

（二）區(qū)域條件

1.地方政府信譽(yù)較好，對已開展的PPP項目依約履行協(xié)議，依托該地方政府發(fā)放的相關(guān)融資正常償還，不存在違約情形；

2.對公共設(shè)施等行業(yè)或領(lǐng)域設(shè)置區(qū)域準(zhǔn)入條件。區(qū)分政府付費或以政府可行性缺口補(bǔ)助作為主要收入來源的棚戶區(qū)改造項目還是商業(yè)性棚戶區(qū)改造項目。

（三）其他條件

1.融資期限不得超過PPP項目剩余合作期限；

2.原則上應(yīng)落實合法足值有效的抵質(zhì)押擔(dān)?；虮ＷC擔(dān)保，確實無法提供的，可采用項目收費權(quán)或應(yīng)收賬款設(shè)定質(zhì)押。

PPP項目至2015年開展以來，部分地區(qū)逐漸接近10%地方公共財政支出的紅線，未來PPP項目一定要考慮當(dāng)?shù)卣呢斦惺苣芰Γ瑫rPPP項目落地也出現(xiàn)了區(qū)域兩極化的特點，一類是以貴州省為代表的發(fā)展相對落后的地區(qū)，由于地方政府能夠獲得中央政府或者上一級財政的轉(zhuǎn)移支付而受到社會投資人的青睞，另一個是以江浙為代表的發(fā)達(dá)地區(qū)，他們受到社會投資人追逐更主要的原因是地方政府財政實力及其辦事效率高和信譽(yù)好的區(qū)域經(jīng)濟(jì)市場化優(yōu)勢。

三、PPP項目風(fēng)險管理過程及分擔(dān)原則

PPP項目風(fēng)險管理難度大，應(yīng)堅持項目全生命周期的風(fēng)險管理過程。

PPP項目分擔(dān)原則包括風(fēng)險分擔(dān)與控制力相匹配、風(fēng)險分擔(dān)與收益相匹配和風(fēng)險動態(tài)原則。當(dāng)一方對某一風(fēng)險最有控制力意味著他處在減少風(fēng)險發(fā)生的概率和減少風(fēng)險損失的最佳位置，從而保證控制風(fēng)險的費用最少，同時由于風(fēng)險在一方的控制范圍內(nèi)，使其有動力為控制風(fēng)險而努力，達(dá)到降低風(fēng)險發(fā)生概率和風(fēng)險控制成本的執(zhí)行效果；PPP項目風(fēng)險清單中，還存在一些政府和私營部門都具有控制力或者都沒有控制力的風(fēng)險因素。這時則要考慮政府自留風(fēng)險時的成本和民營機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險的意愿，如果要求民營機(jī)構(gòu)承擔(dān)，政府應(yīng)該給與民營機(jī)構(gòu)一定的補(bǔ)償，這時則要考慮風(fēng)險與收益的問題，從而有效調(diào)動了風(fēng)險承擔(dān)方的積極性；PPP項目合同周期長，項目內(nèi)部和外部的環(huán)境發(fā)生變化時，就需要對風(fēng)險進(jìn)行重新識別、評估和分擔(dān)。同時任何合同都不完備，談判當(dāng)事人無法窮盡所有風(fēng)險要素，需要設(shè)立重新談判的機(jī)制，通過風(fēng)險承擔(dān)上限的設(shè)定，可以有效避免一方承擔(dān)過多的風(fēng)險。

PPP項目特點及存在問題對比分析表：

PPP項目風(fēng)險有兩個來源：內(nèi)部來源和外部來源。內(nèi)部來源是指項目內(nèi)部由于管理不當(dāng)?shù)仍驅(qū)е碌娘L(fēng)險，而外部來源是指由于PPP項目的外部環(huán)境出現(xiàn)變化事件，給項目本身帶來的風(fēng)險。PPP項目的內(nèi)部風(fēng)險具有特殊性，而外部風(fēng)險具有一般性。只有掌握了風(fēng)險的形成機(jī)制，才能采取針對性的措施進(jìn)行風(fēng)險管理工作。

PPP模式下風(fēng)險管理過程可分為風(fēng)險識別、風(fēng)險評價、風(fēng)險應(yīng)對三個階段。我們通常錯誤認(rèn)為PPP模式是政府把所有風(fēng)險轉(zhuǎn)移給民營機(jī)構(gòu)，相應(yīng)的，民營機(jī)構(gòu)為獲取PPP項目的特許經(jīng)營權(quán)，往往會主動承擔(dān)風(fēng)險。其實PPP模式是一個復(fù)雜的多方利益、責(zé)任、風(fēng)險共擔(dān)體系。風(fēng)險分擔(dān)時應(yīng)考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險最小化。同時我們應(yīng)關(guān)注到PPP項目風(fēng)險分擔(dān)的一般原則中，從風(fēng)險要素的維度將風(fēng)險分擔(dān)區(qū)分為三種情況，包括政府部分承擔(dān)、項目公司承擔(dān)和共同承擔(dān)，其并非標(biāo)準(zhǔn)答案，要根據(jù)PPP項目合同條款及項目責(zé)任方進(jìn)行綜合認(rèn)定，為有效控制和分擔(dān)PPP項目風(fēng)險，要根據(jù)PPP項目風(fēng)險要素，對主要合同條款進(jìn)行組織，例如，風(fēng)險要素項目唯一性，承擔(dān)方應(yīng)該是政府，在合同條款組織建議要約定特許經(jīng)營期內(nèi)，一定區(qū)域范圍內(nèi)禁止新建類似項目，或者明確新建項目的條件來保護(hù)社會投資人的利益。

在過去的PPP項目實踐中就出現(xiàn)過由于競爭性項目的出現(xiàn)而造成運營風(fēng)險導(dǎo)致項目失敗典型案例。福建省泉州市的刺桐大橋項目，是國內(nèi)首個BOT項目，其由泉州市15家民營企業(yè)參股組成的泉州市名流實業(yè)股份有限公司與政府資本共同出資組建的刺桐大橋投資開發(fā)有限公司興建，出資比例分別為，社會資本方60%，政府方40%，以BOT模式承建刺桐大橋，總投資達(dá)2.5億元，設(shè)想的項目經(jīng)營期限為30年。刺桐大橋1996年12月建成，到1997年泉廈高速正式通車，實現(xiàn)商業(yè)化運營。1997年泉州市內(nèi)跨江大橋只有一座，但隨著1997年，福建省政府將泉州大橋的收費管理權(quán)移交給泉州市政府，泉州市政府又將泉廈高速與324國道貫通，再貫通與324國道相連的泉州大橋開始出現(xiàn)了與之項目競爭的項目。原本泉州市內(nèi)跨江大橋只有刺桐大橋一座，而自1998年開始，市政府陸續(xù)新建了六座大橋，到了2004年后只有刺桐大橋一座橋在收費。競爭性項目的出現(xiàn)造成項目預(yù)期收益明顯不足，刺桐大橋于2016年元旦被迫取消了收費，項目實際的運營周期只有20年，比預(yù)期的項目運營周期縮短了10年。根據(jù)財政部《PPP項目合同指南》（財金【2014】156號）唯一性條款和發(fā)改委《政府和社會資本合作項目通用條款指南》（發(fā)改投資【2014】2724號）排他性約定，均對PPP項目提供排他性條款安排。典型的解決方案案例《國家體育館特許權(quán)協(xié)議》：“在本協(xié)議期限內(nèi)，對于新的競爭性場館的開發(fā)項目或?qū)δ骋滑F(xiàn)有競爭性場館進(jìn)行改擴(kuò)建的項目，北京市政府或其下屬政府機(jī)關(guān)原則上不予批準(zhǔn)”。

我們追求整個項目風(fēng)險最小化的管理模式，要比雙方各自追求自身風(fēng)險最小化更能化解準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域內(nèi)的風(fēng)險，其強(qiáng)調(diào)的是帶來“一加一大于二”的機(jī)制效應(yīng)。

四、PPP項目投融資風(fēng)險防范

PPP項目投融資風(fēng)險本質(zhì)是項目推進(jìn)和實施過程中的不確定性帶來的風(fēng)險，主要包括政策合規(guī)性風(fēng)險、商業(yè)可行性風(fēng)險、合同風(fēng)險、社會資本方風(fēng)險、政府財政風(fēng)險、期限風(fēng)險等。

（一）政策合規(guī)性風(fēng)險

PPP項目政策合規(guī)性是項目能否入庫及是否會被動態(tài)調(diào)整出庫的重要保障，主要從以下維度進(jìn)行判斷：

1.PPP項目是否履行論證、審核、采購、公示等流程，是否符合財政部和發(fā)改委等部門關(guān)于PPP項目運作的規(guī)定，嚴(yán)格審核項目立項可研、規(guī)劃、用地、環(huán)評等手續(xù)是否合法合規(guī)。

2.PPP項目是否符合地方政府債務(wù)管理相關(guān)規(guī)定，包括：地方政府及其設(shè)立的各類投資基金不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾固定收益，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債。還需要判斷PPP項目是否存在以BT模式運作、財政補(bǔ)貼過高、定價機(jī)制嚴(yán)重不合理行為。

3.PPP項目是否符合項目土地供應(yīng)的相關(guān)規(guī)定，不得介入存在以下情況的項目：直接以PPP項目為單位打包或成片供應(yīng)土地；項目公司或社會資本方未通過規(guī)范的土地市場取得合法土地權(quán)益，違規(guī)取得未供應(yīng)的土地使用權(quán)或變相取得土地收益，借未供應(yīng)的土地進(jìn)行融資；項目公司或社會資本方作為項目主體直接參與土地收儲和前期開發(fā)等工作；PPP項目的資金來源與未來收益及清償責(zé)任直接與土地出讓收入掛鉤。

4.PPP項目是否符合政府方股東持股比例要求。原則上，為PPP項目成立專門項目公司的，項目公司中政府方股東的持股比例應(yīng)低于50%。

（二）商業(yè)可行性風(fēng)險

對PPP項目須充分重視商業(yè)可行性，審慎評估綜合現(xiàn)金流對于融資的保障程度?！笆褂谜吒顿M”類項目應(yīng)根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模合理預(yù)測公共服務(wù)市場需求，重點審核項目是否具有明確的收費基礎(chǔ)、經(jīng)營收費能否覆蓋投資成本、融資本息，經(jīng)營性現(xiàn)金流是否穩(wěn)定和充足?！翱尚行匀笨谘a(bǔ)助”類項目應(yīng)重點評估預(yù)測使用者付費現(xiàn)金流和財政補(bǔ)貼數(shù)額及其比例，對以財政補(bǔ)貼為主要償債來源的，應(yīng)審核政府補(bǔ)貼能否有效彌補(bǔ)經(jīng)營收入不足的缺口，地方政府是否具有補(bǔ)貼支出的能力、是否符合區(qū)域準(zhǔn)入規(guī)定等?！罢顿M”類項目應(yīng)重點審核地方政府的財政實力、債務(wù)率水平、支出能力和歷史信用等情況，是否符合區(qū)域準(zhǔn)入規(guī)定等。

（三）合同風(fēng)險

應(yīng)嚴(yán)格審查PPP項目合同是否規(guī)范，確保合同條款符合財政部《PPP項目合同指南（試行）》及其他相關(guān)政策要求。

（四）社會資本方風(fēng)險

應(yīng)主要審核承擔(dān)建設(shè)、經(jīng)營、管理或運營維護(hù)等職責(zé)的社會資本方是否具有建設(shè)、經(jīng)營、管理或運營維護(hù)同類工程的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力或管理經(jīng)驗；是否財務(wù)狀況良好、具有較強(qiáng)的資金實力。

（五）政府財政風(fēng)險

審慎評估地方政府財政實力和償債能力，防范區(qū)域系統(tǒng)性風(fēng)險。對政府購買服務(wù)、PPP項目等依托地方政府財力的融資，應(yīng)綜合考慮地方政府財力、財政債務(wù)率等情況，合理控制各類融資總量。應(yīng)全面獲取地方政府存量債務(wù)及PPP項目、政府購買服務(wù)項目項下的財政支出等數(shù)據(jù)，審慎評估地方政府中長期財政可支付能力，防范政府財政風(fēng)險。

（六）期限風(fēng)險

PPP項目普遍融資期限時間較長，長期運營風(fēng)險較難把握，應(yīng)重點審核期限設(shè)定是否符合項目實際的現(xiàn)金流情況，測算并評價項目回收期的合理性。

五、PPP項目風(fēng)險保障措施

PPP項目模式從傳統(tǒng)采購模式到完全私有化模式，主要包括服務(wù)外包、TOT、BTO、BOT、ROT、BOO等模式，投資人及政府的承擔(dān)責(zé)任大小的變化關(guān)系是完全相反的，項目私有化程度越高，社會投資人承擔(dān)責(zé)任逐漸增大，政府承擔(dān)責(zé)任逐漸變小。擔(dān)保機(jī)構(gòu)在介入PPP項目時要根據(jù)項目具體模式和PPP項目實施方案采取針對性的風(fēng)險保障措施。

1.對于主要通過“使用者付費”模式收回成本的項目，應(yīng)爭取在PPP合同中明確政府在未來一定期限內(nèi)不在項目附近新建競爭性項目或從其他社會資本方采購?fù)瑯拥墓伯a(chǎn)品或服務(wù)。

2.為防止因項目公司原因?qū)е马椖刻崆敖K止或項目合同被解除影響擔(dān)保機(jī)構(gòu)授信安全，應(yīng)爭取相關(guān)合同中設(shè)置融資擔(dān)保方介入機(jī)制，即當(dāng)發(fā)生項目公司違約事件且其無法在約定期限內(nèi)補(bǔ)救時，融資方或其委托的第三方有權(quán)對項目進(jìn)行補(bǔ)救，以保障項目正常運轉(zhuǎn)，融資得以償還。

要根據(jù)項目具體情況采取相應(yīng)的風(fēng)險防控措施，包括但不限于：

（1）設(shè)立項目收入歸集賬戶對項目收益和政府補(bǔ)貼資金進(jìn)行監(jiān)管，優(yōu)先用于償還擔(dān)保機(jī)構(gòu)融資。

（2）要求項目公司對項目資產(chǎn)投保，擔(dān)保機(jī)構(gòu)等融資方對保險賠償享有優(yōu)先受償權(quán)。

（3）爭取在借款合同中約定若項目提前終止或項目資產(chǎn)被政府征收等情況下，項目公司獲得的補(bǔ)償金應(yīng)優(yōu)先用于償還擔(dān)保機(jī)構(gòu)融資。

（4）爭取在借款合同中設(shè)置融資性保護(hù)條款，約定在項目合作提前終止、項目公司違約等突發(fā)情況下，融資方有權(quán)宣布融資提前到期，并提前收回全部融資。

六、PPP項目保（貸）后管理

PPP項目具有項目周期長、投資大、風(fēng)險點多等特點，擔(dān)保機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項目特點開展項目后期持續(xù)的全生命周期的管理工作，具體做到以下幾個方面：

1.加強(qiáng)PPP項目收費賬戶、“政府付費”及相關(guān)補(bǔ)貼資金的劃撥監(jiān)管；

2.及時跟蹤PPP項目各項手續(xù)辦理情況；

3.密切關(guān)注項目實施地地方政府財力和總體負(fù)債水平變化情況；

4.及時掌握財政部、發(fā)改委及一行三會針對PPP項目的最新的政策變化。

在政策監(jiān)管趨嚴(yán)及加大地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險管理的背景，財政部于11月10日發(fā)布《財政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（以下簡稱“92號文”），通過項目庫全面整頓PPP項目；國資委于11月17日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)PPP業(yè)務(wù)風(fēng)險管控的通知》（以下簡稱“192號文”），嚴(yán)格規(guī)范中央企業(yè)參與PPP項目。此外，一行三會等于11月17日發(fā)布《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，對PPP融資提出更高要求，擔(dān)保機(jī)構(gòu)要主動識別真假PPP項目，因為PPP項目一旦涉及踩到合規(guī)紅線行為，隱性增加了地方政府債務(wù)，哪怕是已入示范項目庫的項目也會被動態(tài)調(diào)整出庫。