張 楠，王凡一

(吉林工商學院 金融學院，吉林 長春 130000)

一、引 言

農(nóng)村土地流轉不僅有利于農(nóng)村土地的優(yōu)化配置，而且有利于土地利用效率的提高。隨著我國經(jīng)濟的高速發(fā)展與城鎮(zhèn)一體化進程的加快，農(nóng)村土地流轉的市場已經(jīng)初具規(guī)模。但是與發(fā)達國家相比，我國農(nóng)村土地流轉市場發(fā)展緩慢。據(jù)不完全統(tǒng)計，當前我國約有一半的農(nóng)民沒有進行過土地流轉，即便進行土地流轉的農(nóng)戶，也有一半以上的農(nóng)戶轉讓的是家里的部分土地，僅僅有約三分之一的農(nóng)戶轉讓了家里的所有土地。[1]為了促進我國農(nóng)戶的土地流轉與農(nóng)村土地流轉市場的發(fā)展，很多地區(qū)嘗試構建有效的土地流轉機制，而其中對農(nóng)村土地銀行的引進就是一項創(chuàng)新之舉。學者們對土地銀行的運行機制進行了系統(tǒng)研究。郭斌、邊勝軍(2012)認為，我國土地銀行的構建要學習國外的先進模式，系統(tǒng)地設計出土地銀行的具體操作流程。[2]馮子標(2009)認為，設立土地銀行可以滿足我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的需要，為農(nóng)地流轉服務。[3]吳丹(2012)認為，農(nóng)民可以把土地承包權通過信托的方式存入銀行，銀行為農(nóng)戶提供一定的資金作為回報。[4]郭潔認為，土地銀行要建立內(nèi)部審計機關，接受相關部門的監(jiān)管，與政府開展合作，協(xié)調好各方利益。[5]張宇和陳功認為，土地私有的國家實現(xiàn)土地所有權的買賣有利于農(nóng)地資源的有效配置，有利于利潤與風險的平衡。[6]雖然研究土地銀行的成果很多，但是現(xiàn)有的關于土地銀行的研究文獻大多是在土地銀行正常運轉的基礎上就如何完善土地銀行從而為社會經(jīng)濟服務而進行的研究，研究的內(nèi)容主要包括土地銀行的資金來源、資本監(jiān)管、審計管理以及風險防范等，鮮有文獻從我國經(jīng)濟社會發(fā)展的實際出發(fā)開展研究，也鮮有文獻從土地流轉的角度系統(tǒng)地研究土地銀行運營過程中的問題及解決對策。 實際上，土地銀行在加強農(nóng)地流轉方面發(fā)揮了巨大的作用，基于土地流轉視角探討土地銀行的運行機制對于解決農(nóng)村土地流轉的困境、加快城鄉(xiāng)一體化進程、發(fā)展我國的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟具有重要意義。

二、土地銀行是解決農(nóng)村土地流轉困境的有效手段

1.土地銀行的本質及特點

農(nóng)村土地銀行與一般意義上的銀行不同，它本質上屬于參與農(nóng)村土地市場管理、進行土地使用權與所有權轉換的中介機構。首先，農(nóng)村土地銀行對農(nóng)民的土地進行評估，確定一個合理的儲存價格，在農(nóng)民允許的條件下，土地銀行將農(nóng)民存入的土地進行改造與整合，在不改變土地性質的前提下，放貸給土地需求者，土地需求者具備了對土地的使用權同時向銀行支付一定的費用，土地銀行再把所得的部分收益分給農(nóng)民。[7]總體上看，土地銀行具有以下特點：第一，農(nóng)村土地銀行不僅是提供土地使用權的中介機構，也具有為農(nóng)村的土地流轉提供綜合性服務的功能。第二，農(nóng)村土地銀行不僅以合作社的形式運營，而且也可以以服務中心的形式運營。前者發(fā)揮主導作用的是農(nóng)民與村集體，后者則受地方政府的主導。第三，土地銀行的主要業(yè)務不僅包括土地的租賃以及土地的開發(fā)活動，也能夠為土地流轉過程的各個階段提供相關的信息咨詢、處理流轉糾紛與協(xié)調中介等服務。第四，土地銀行的資金來源不僅包括農(nóng)戶投入的資金，也包括地方政府的資金扶持。第五，土地銀行在經(jīng)營管理的過程中面臨著各種風險，但是其風險承擔的主體不同，有些農(nóng)村土地銀行的經(jīng)營風險由政府以及村集體的經(jīng)濟組織承擔，有些農(nóng)村土地銀行的經(jīng)營風險由入股的農(nóng)民承擔。土地的使用效率是評判農(nóng)村經(jīng)濟是否健康發(fā)展的重要指標。[8]

當前，我國土地的規(guī)模化程度不高及流轉不暢等問題一直阻礙著土地這種生產(chǎn)要素作用的發(fā)揮。農(nóng)村土地的價格與供需關系的矛盾以及土地流轉中的利益分配等問題也一直制約著土地的流轉，而土地銀行本身具有的特性恰恰可以利用市場機制來調節(jié)土地的供需以及實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營，提高土地的使用效率，推動農(nóng)村土地流轉。

2.土地銀行對于解決農(nóng)村土地流轉問題的重要作用

土地銀行的產(chǎn)生對于解決農(nóng)村土地流轉問題具有重要的作用。

首先，土地銀行的誕生提高了農(nóng)民進行土地流轉的積極性。制約我國農(nóng)村土地流轉的重要因素之一就是土地的價格與價值發(fā)生了嚴重的背離以及土地的比較效益低下，這極大地影響著農(nóng)民進行土地流轉的意愿。[9]土地銀行本身具有的信息中介的功能可以給農(nóng)民提供有價值的信息與建立交易渠道，對于不愿意耕種土地的農(nóng)民可以通過土地銀行存入土地，愿意耕種的農(nóng)民可以從土地銀行貸出土地進行耕種，這樣農(nóng)民就可以享受土地的真實價值帶來的收益，進而提高了農(nóng)民土地流轉的積極性，對土地資源進行優(yōu)化配置。

其次，土地銀行的誕生可以實現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)濟。當前，我國農(nóng)村土地市場的發(fā)展比較落后與封閉，農(nóng)戶間進行土地的流轉一直占據(jù)主體地位，即便有相當多的農(nóng)戶具有規(guī)?；薪?jīng)營土地的訴求，但是囿于當前的土地制度卻無法實現(xiàn)。當前，我國農(nóng)村土地流轉并沒有充分利用市場機制的作用，沒有利用市場機制來實現(xiàn)土地的優(yōu)化配置。土地銀行的作用之一就是充分利用市場機制來實現(xiàn)土地的優(yōu)化配置，確定合理的土地使用價格，將存入銀行的土地放貸給農(nóng)業(yè)大戶進行規(guī)?；募薪?jīng)營，因而有利于解決土地的規(guī)?；c交易零散化之間的矛盾，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟。

再次，土地銀行可以提高農(nóng)民的生產(chǎn)效益。我國建設社會主義新農(nóng)村的重要目標之一就是提高農(nóng)民收入，但是我國土地資源并不豐富，依靠土地資源的產(chǎn)出并不能使農(nóng)民大幅度提高自身收益，只有通過轉移農(nóng)村剩余勞動力，加快人口向城市的流動，消滅城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構，加快城鎮(zhèn)化建設的步伐，才能讓農(nóng)民的收益得到根本上的增加。但是從我國當前的土地流轉的效率看，很多農(nóng)村勞動力雖然在城市工作，但是依然希望能夠擁有土地的使用權作為生活的保障，不愿意進行土地流轉。土地銀行的建立恰恰可以使農(nóng)戶將自身的土地經(jīng)營權讓渡給土地銀行，獲得一定的收入。[10]同時，土地銀行也可以將這些土地放貸給從事土地經(jīng)營的農(nóng)戶，進而提高土地的利用效率。如果進程務工的農(nóng)民希望繼續(xù)從事土地的耕種，也可以從土地銀行提出土地。總之，土地銀行的存貸機制使得農(nóng)民的增收成為了現(xiàn)實。

最后，土地銀行可以提高土地交易的公平性與效率。舊有的土地制度離不開政府對土地流轉的干預，農(nóng)戶與政府以及企業(yè)進行交易的過程中都追求自身利益的最大化，利益主體之間的博弈行為使得交易方式有失平衡，難以充分發(fā)揮市場機制的作用，扼殺了農(nóng)民流轉土地的積極性。土地銀行的產(chǎn)生恰恰可以充分利用市場機制來合理分配土地資源，體現(xiàn)公平與效率，保障各方的權益。總之，土地銀行對推進農(nóng)村土地流轉，促進農(nóng)村土地市場的有序運行具有積極的作用。

三、土地銀行的運行機制

結合我國當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的實際情況，探討土地銀行的運行機制對于解決農(nóng)村土地流轉問題具有重要意義。土地銀行的運行機制包括土地銀行的發(fā)展目標的設計、土地銀行的機構設置以及土地銀行業(yè)務范圍的確定三個方面。

1.土地銀行的實踐目標

當前我國土地銀行的發(fā)展剛剛起步，主要的經(jīng)營業(yè)務僅僅是為農(nóng)村的土地流轉提供相關的服務，因此土地銀行的主要業(yè)務就是土地的存貸。一方面，農(nóng)戶將自身的土地存入銀行，土地銀行對土地進行定價，并支付給農(nóng)戶相應的利息。另一方面，土地銀行對土地進行整合與打包，將土地放貸給土地的需求者，并收取一定的費用。即便存入土地的農(nóng)戶想收回自己的土地，也可以向土地銀行提出申請，提取存入的土地。實際上，土地的存貸差額就是土地銀行的利潤來源，遵循銀行保本經(jīng)營的原則，銀行的貸地費要高于存地費。我國建立土地銀行的初衷是扶持農(nóng)業(yè)的發(fā)展，作為一種政策性的金融機構，土地銀行不像一般的商業(yè)銀行以追求利潤最大化為目標，土地銀行的主要目標是促進農(nóng)村土地市場的正常流轉，實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，提高農(nóng)民收入，確保國家糧食供應的安全性與穩(wěn)定性。當前，國家對土地銀行給予一定的資金扶持，土地銀行本身也可以采取多種融資方式來保障自身的運營。另外，土地銀行也在不斷探索其它的與土地有關的業(yè)務，例如土地信托業(yè)務、土地抵押貸款等，通過土地運營的資本化實現(xiàn)土地的保值與增值。在運營的過程中，土地銀行充當供需雙方的中介，為供需雙方提供交易平臺，為農(nóng)戶提供資金融通等幫助，降低了供需雙方的交易成本，有助于促進城鄉(xiāng)一體化進程。

2.土地銀行的機構設置

我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，對于土地銀行的機構設置也應區(qū)別對待，不宜采取“一刀切”政策，而必須緊密結合我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際。當前可以采取“總—分”的形式進行機構設置，首先在經(jīng)濟發(fā)達的省份或者地區(qū)建立中國農(nóng)村土地銀行總行，同時在各個省、市設置土地銀行分行，在區(qū)縣城市設立支行，在村鎮(zhèn)設立最低層次的農(nóng)村信用合作社。土地銀行是以服務新農(nóng)村為前提，因此應創(chuàng)新農(nóng)村金融制度，采取股份制的形式，這樣能夠有效地分散經(jīng)營風險，提高經(jīng)營管理的效率，建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

3.土地銀行的業(yè)務范圍

我國土地銀行的業(yè)務可以從五個方面來開展。第一，土地的存貸與評估業(yè)務。土地銀行的主營業(yè)務就是土地的存貸。在農(nóng)戶允許的條件下，農(nóng)戶自身的土地存入銀行，土地銀行結合存入土地的肥沃程度與地理位置等因素對土地進行合理的定價，并定期支付給農(nóng)戶相應的利息；同時，土地銀行將吸收閑置的土地進行整合與打包，在保持農(nóng)業(yè)用途不變的前提下將土地放貸給土地的需求者，并收取相應的費用。第二，建立農(nóng)戶信用檔案。土地銀行作為信用中介機構，必須在保證自身信用的同時提高農(nóng)戶的信用意識，制定農(nóng)戶信用檔案，對農(nóng)戶的信用信息做好采集與記錄工作，完善農(nóng)戶信用評級體系，對于信用等級比較高的農(nóng)戶可以采取簡化貸地流程，及時快捷地提供資金扶持。第三，開展土地監(jiān)管與整理業(yè)務。對于存入土地銀行的土地，銀行要負責整理與監(jiān)管，便于日后放貸給土地需求者，促進土地交易的順利進行。土地銀行可以與商貿(mào)企業(yè)開展合作，幫助農(nóng)民培育農(nóng)產(chǎn)品，在農(nóng)戶中開展種植培訓，提高農(nóng)戶對土地的使用效率，發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。但是土地銀行在貸地時必須確保不改變土地的性質，不得將農(nóng)業(yè)土地用于非耕種用途，加強對土地的監(jiān)管，防止利用土地騙取低息貸款。第四，開展土地的信息類服務。土地銀行要開展土地流轉相關政策的解讀與宣傳，及時公布土地信息，為供需雙方提供信息咨詢服務。同時，對于雙方產(chǎn)生的土地價格等問題進行協(xié)調，促進土地流轉順利進行。第五，開展土地金融服務。土地銀行要不斷開辟新業(yè)務，創(chuàng)新金融產(chǎn)品。對于有資金需求的農(nóng)戶，銀行可以允許其將土地經(jīng)營權作為質押來獲取低息貸款，同時與其它類金融機構開展同業(yè)拆借，發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品期貨市場與遠期市場。另外，土地銀行還可以開展網(wǎng)絡金融服務，通過構建互聯(lián)網(wǎng)交易平臺發(fā)布土地的存貸信息，收付土地費用，為農(nóng)戶提供小額信貸等。

四、土地銀行發(fā)展面臨的問題

近年來，我國土地銀行發(fā)展較快，但是仍屬于摸索階段。當前土地銀行在經(jīng)營管理過程中存在著諸多問題，亟需明確和解決。

1.土地抵押制度不健全

土地銀行作為一種中介機構，主要負責對土地承包經(jīng)營權的管理與監(jiān)督，其業(yè)務基礎是土地使用權的抵押，是農(nóng)戶將具有法定存續(xù)年限的土地使用權抵押給銀行進而獲得資金的行為。我國的《土地管理法》對農(nóng)戶的土地經(jīng)營權的抵押給予了明確的規(guī)定。實際上，農(nóng)村土地不屬于抵押物，農(nóng)戶能夠抵押的只有荒坡、荒山等，通過拍賣或者招標等方式可以將農(nóng)村土地作為標的物進行轉讓，但是土地作為可轉讓的標的物依然受到多方面的限制?！锻恋毓芾矸ā访鞔_指出，土地使用權與經(jīng)營權可以依法進行轉讓；另外，包括集體土地使用權在內(nèi)的土地使用權也可以依法進行轉讓與流通。因此，農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權作為銀行的抵押物并沒有越過法律的界限。但是，土地經(jīng)營承包權的抵押人不僅包括農(nóng)民，也包括國有土地儲備機構以及其他土地權利主體，這說明土地經(jīng)營承包權抵押的屬性已經(jīng)隨著經(jīng)濟的發(fā)展發(fā)生了變化，市場的需求導致了土地經(jīng)營承包權的抵押主體并存。因此，不斷完善土地使用權抵押的相關條款需要考慮的因素更加廣泛，也更加具體。

2.土地銀行開展的業(yè)務范圍較窄

土地銀行不斷優(yōu)化與擴大自身的業(yè)務是土地銀行發(fā)展的必由之路，是有效發(fā)揮自身職能的必要手段。當前，我國土地銀行的主要業(yè)務是土地的流轉交易，但是隨著市場經(jīng)濟體制的完善，農(nóng)民對資金的需求與風險管理的要求越來越高，農(nóng)民更加關心的是如何提高農(nóng)村土地的使用效率與實現(xiàn)土地的規(guī)?；?jīng)營，這一切都需要有力的資金投入與有效的風險管理作為保障。但是我國目前的土地銀行卻不能提供這些服務。土地銀行的業(yè)務范圍不僅過窄，而且各個村鎮(zhèn)的土地銀行之間的業(yè)務往來比較少，各個銀行之間的業(yè)務比較“孤立”，嚴重影響了銀行職能的發(fā)揮。

3.土地銀行的融資渠道較少

當前，我國土地銀行的融資渠道較少，資金主要來自政府、農(nóng)戶以及農(nóng)村集體組織，頭寸資金的不足極大地限制了土地銀行各項業(yè)務的開展與推廣。農(nóng)戶主要是以土地承包經(jīng)營權入股，而村集體與政府的資金注入也十分有限。土地銀行開展的各項業(yè)務需要保持資金的流動性，這些資金并不能有效支撐土地銀行的各項經(jīng)營業(yè)務。從土地銀行的發(fā)展考量，其運作資金的融資渠道拓展是不可回避的一個重要而現(xiàn)實的問題。

4.土地銀行的收益與風險不匹配

實踐中，以服務機構形式存在的土地銀行承擔的主要業(yè)務是政策性金融業(yè)務，幾乎沒有經(jīng)營收入，也談不上收益分配的問題；以信用社形式存在的土地銀行按照股權設置可以按照股權比例進行收益的分配。由于當前我國土地銀行的資金來源主要是農(nóng)戶、政府與村集體的投入，而三者之間的收益與分配并不匹配，往往村集體注入的資金較少，承擔的風險較低，要求的利潤回報卻高于農(nóng)戶；政府在土地銀行的運營過程中投入了大量的資金，承擔的風險很大，但收益卻微乎其微。

五、促進土地銀行發(fā)展的對策建議

遵循農(nóng)村土地流轉的規(guī)律與原則，完善農(nóng)村土地銀行的運行機制，主要包括以下幾個方面。

1.完善土地抵押制度

在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制條件下，由于農(nóng)民擁有的土地較為分散，導致土地經(jīng)營很難產(chǎn)生規(guī)?；?jīng)濟效應。通過土地使用權的抵押進行土地流轉，實際上是將土地的經(jīng)營使用權轉讓給政府或者集體性質的對應機構，由該機構提供相關的服務，這不僅有利于加快農(nóng)村土地流轉的速度，也有利于完善土地承包經(jīng)營權流轉市場。土地抵押制度的完善可以解決農(nóng)村土地流轉與農(nóng)村剩余勞動力的矛盾，同時將土地這種生產(chǎn)資料由社會保障型屬性轉化為資本屬性。因此，我國需要進一步完善農(nóng)村土地的抵押制度，解決土地使用權抵押的相關禁止性規(guī)定，加快土地制度的改革，明確農(nóng)村土地經(jīng)營權與所有權的關系，確立土地使用權主體的經(jīng)濟地位，約束其職能與行為，保障農(nóng)民的權益。

2.完善農(nóng)業(yè)保險體系

我國的農(nóng)業(yè)保險體系尚不完善，促進農(nóng)業(yè)保險的政策力度與發(fā)達國家相比差距很大。例如美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物管理法》中提出了多項促進農(nóng)業(yè)保險的相關政策，包括政府對農(nóng)作物保險免除稅賦、給予農(nóng)業(yè)保險業(yè)務宣傳與推廣經(jīng)費、政府對從事農(nóng)業(yè)保險的私營企業(yè)給予相關補貼等。此外，美國還構建了聯(lián)邦農(nóng)作物保險公司、私營保險公司、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)紀人為主體的保險體系，農(nóng)作物保險公司給予私營保險公司一定的資金扶持，通過政府的政策支持與完善的保險體系服務于農(nóng)村經(jīng)濟。我國的農(nóng)業(yè)保險應借鑒美國的經(jīng)驗，以農(nóng)村土地的集約化經(jīng)營為目標，建立和完善農(nóng)業(yè)保險體系，規(guī)避農(nóng)戶貸款風險，提高農(nóng)戶的抗風險能力。

3.完善土地流轉合同的流程設計與相關形式要件

我國土地銀行在土地流轉的登記與合同管理方面存在諸多問題。雖然我國建立了不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，但是與土地流轉的相關登記歸屬于不同的部門，實際操作困難。另外，在土地流轉合同管理方面，土地銀行對合同的登記、立卷與存檔工作不夠重視，土地流轉合同的流程設計不合理，相關形式要件也不完善。為了保證土地流轉的順利進行，土地銀行需要在土地流轉合同中進一步明確流轉地塊的相關技術性信息，流轉地塊的肥沃程度、位置以及面積等參數(shù)，進一步細化土地流轉雙方的權利與義務，保障農(nóng)戶對貸出的土地享有充分的使用權與收益權?，F(xiàn)在很多土地銀行允許農(nóng)戶流轉后補簽合同或者由村委會或村集體代簽土地流轉合同，這無形中增加了土地流轉的風險，不利于土地銀行的穩(wěn)健經(jīng)營。因此，土地銀行要按照法律程序對土地流轉合同的流程進行合理設計，完善與細化相關形式要件，保證農(nóng)戶的權益不受侵犯。

4.拓展土地銀行的融資渠道

可以通過同業(yè)拆借或者社會融資的方式拓展土地銀行的融資渠道。與其它商業(yè)銀行不同的是，土地銀行往往以土地使用權作為擔保來融通資金，但是這種融資方式期限較短，難以支撐農(nóng)村土地銀行業(yè)務的長期發(fā)展。實際上，土地銀行與商業(yè)銀行的經(jīng)營管理模式類似，可以與其它商業(yè)銀行開展同業(yè)拆借。土地銀行也可以通過社會融資獲得資金。當前我國農(nóng)村土地銀行正在由政策性銀行逐漸向商業(yè)銀行轉變，土地銀行需要獲得社會資本來擴展業(yè)務規(guī)模、增加業(yè)務種類。土地銀行還可以通過政府的二級擔保的方式發(fā)行土地債權，募集股票以及吸收公眾存款。同時，農(nóng)村土地銀行應當充分利用自身優(yōu)勢聯(lián)合企業(yè)開展農(nóng)業(yè)投資，搞活農(nóng)村經(jīng)濟，進而提高農(nóng)民收益。政府在土地銀行創(chuàng)建的初期通常會給予政策和資金上的大力支持，因此，土地銀行也要用好用足國家政策，積極向政府爭取多方面的資金扶持，以保障銀行體系的健康運營。

[參 考 文 獻]

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