張 琛，劉志梧

（江蘇大學(xué)財經(jīng)學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江 212013）

自2013年以來，國務(wù)院及部門圍繞簡政放權(quán)、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，出臺了一系列取消、清理行政事業(yè)性收費和普遍性降費政策文件。①財政部關(guān)于印發(fā)《涉企收費清理情況專項檢查方案》的通知（財稅〔2016〕76號）對2013年以來財政部頒布的清理減免涉企收費文件進(jìn)行了梳理。由于不少行政事業(yè)性收費與行政審批制度密切相聯(lián)，除國家財政部、發(fā)改委出臺專門的減免行政事業(yè)性收收費文件外，在推進(jìn)國家行政審批制度改革的國務(wù)院相關(guān)文件中，②《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案的通知》國發(fā)〔2015〕29號、《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點的通知》國發(fā)[2016]30號。也都涉及到規(guī)范與減免行政事業(yè)性收費的工作要求。本輪行政事業(yè)性收費力度空前，取得了明顯成效，但改革進(jìn)程中也存在一些問題。

一、改革的基本特點

5年來，國家涉及清理行政事業(yè)性收費改革的力度空前，至少呈現(xiàn)出以下特點。

（一）取消及減免收費項目數(shù)量不斷增加

2013年以來，中央層面明確取消停征和減免593項行政事業(yè)性收費和政府性基金，每年可以減輕社會負(fù)擔(dān)超過3 200億元，這還是一個靜態(tài)數(shù)，實際的動態(tài)數(shù)要高于3 200億。同時，各個省區(qū)市也對地方設(shè)立的行政事業(yè)性收費進(jìn)行了清理和規(guī)范，累計取消、停征和減免770多項收費，每年可以減輕社會負(fù)擔(dān)超過470億元[1]。

經(jīng)過持續(xù)清理規(guī)范，五年來中央設(shè)立的行政事業(yè)性收費由185項減少到51項，減少幅度超過了72%，其中涉企的收費由106項減少到33項，減少幅度超過了69%；政府性基金由30項減少到21項，減少30%。各省（區(qū)、市）設(shè)立的行政事業(yè)性收費項目也大幅減少[1]。深圳市福田區(qū)則首創(chuàng)全國行政服務(wù)“零收費”改革。

（二）取消及減免收費對象和領(lǐng)域不斷擴(kuò)大

減免費的惠及面由僅僅針對小微企業(yè)逐步擴(kuò)大到全面涉企。例如，2014年財政部發(fā)出《關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知》（財稅2014第101號），免征涉及小微企業(yè)的環(huán)境監(jiān)測服務(wù)費、計算機(jī)軟件著作權(quán)登記費、藥品行政保護(hù)費、中藥品種保護(hù)費等。為促進(jìn)實體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2017年財政部發(fā)出《關(guān)于取消、調(diào)整部分政府性基金有關(guān)政策的通知》（財稅[2017]18號，以下簡稱財稅18號文），則進(jìn)一步將2014年上述4項停征小微企業(yè)的行政事業(yè)性收費惠及面擴(kuò)大到各類企事業(yè)單位。此外，針對養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)，也減免征行政事業(yè)性收費，③財政部國家發(fā)展改革委.關(guān)于減免養(yǎng)老和醫(yī)療機(jī)構(gòu)行政事業(yè)性收費有關(guān)問題的通知（財稅〔2014〕77號）。通過減免費對象與范圍地漸進(jìn)式擴(kuò)大，最終實現(xiàn)全面為企業(yè)與社會減輕負(fù)擔(dān)的“普惠制”。

（三）治本性綜合舉措不斷出臺

梳理回顧5年來國家取消與減免行政事業(yè)性收費的相關(guān)文件不難發(fā)現(xiàn)，逐漸把取消下放行政審批事項、清理紅頂中介、規(guī)范收費與行政審批前置中介技術(shù)服務(wù)、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革、推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會與行政機(jī)關(guān)脫鉤、建設(shè)社會信用體系、培育市場主體、有序放開競爭性服務(wù)結(jié)合起來，④國務(wù)院辦公廳.關(guān)于清理規(guī)范國務(wù)院部門行政審批中介服務(wù)的通知（國辦發(fā)2015第31號）。形成完整的“組合拳”。

（四）實行目錄清單管理制度

一是中央及地方財政、物價部門每年公布行政事業(yè)性收費目錄清單，將所有行政事業(yè)性收費項目、依據(jù)、資金管理方式等予以全面公示，對未列入收費目錄清單的項目要求不得繼續(xù)收費。二是由各級政府的審批服務(wù)中心（便民政務(wù)中心、行政許可服務(wù)中心、行政審批局等）公布涉及行政審批的中介技術(shù)服務(wù)事項清單，明確服務(wù)項目名稱、設(shè)置依據(jù)，尤其對其中實行政府定價或作為行政事業(yè)性收費管理的檢定測試、鑒定鑒證、檢驗檢測、評估評價等內(nèi)容，明確要求必須公布收費依據(jù)和收費標(biāo)準(zhǔn)。兩項清單雖各有側(cè)重，但相輔相成。

（五）堅持財政“托底”保障

對取消、停征的行政事業(yè)性收費，并非簡單的一取了之。涉及相關(guān)單位依照法律規(guī)定履行行政職能所需的經(jīng)費，文件規(guī)定由同級財政預(yù)算予以安排。其中，對行政單位和財政補(bǔ)助事業(yè)單位有關(guān)經(jīng)費支出，要求納入相關(guān)單位預(yù)算予以保障；對經(jīng)費自理的事業(yè)單位有關(guān)費用支出，則通過安排其上級主管部門項目支出的方式予以解決，以保證正常工作的開展。①②財政部國家發(fā)展改革委.關(guān)于取消、停征和免征一批行政事業(yè)性收費的通知（財稅[2014]101號）。

（六）突出分類規(guī)范與監(jiān)管

明確要求各級財政、價格、審計部門加強(qiáng)對地方收費行為的監(jiān)督檢查，對違反文件精神繼續(xù)收取費用的單位予以認(rèn)真查處。打擊行業(yè)協(xié)會、中介組織運用行政部門影響力強(qiáng)制或變相強(qiáng)制收取費用的行為。在財政部門牽頭開展清理規(guī)范行政事業(yè)性收費的同時，中央編辦（審改辦）牽頭開展了行政審批事項以及涉批中介技術(shù)服務(wù)事項的清理整頓，國家發(fā)展改革委牽頭實施了涉企經(jīng)營服務(wù)性收費的清理規(guī)范工作。③國家發(fā)展改革委財政部等關(guān)于清理規(guī)范涉企經(jīng)營服務(wù)性收費的通知（發(fā)改價格[2017]790號）。

二、存在的問題

（一）取消收費后形成的洼地有待基層在實踐中破解并完善

以財稅18號文取消預(yù)防性體檢費為例，為落實減輕企業(yè)及個人負(fù)擔(dān)的文件目標(biāo)，一些地區(qū)對從業(yè)人員健康檢查費用予以財政“兜底”保障，實行免費預(yù)防性體檢并核發(fā)從業(yè)人員健康證明。減免政策實施后，部分實際并不從事相關(guān)職業(yè)的非從業(yè)人員，也加入到申請免費體檢并辦理健康證明的隊伍中來，以致一些地區(qū)從事該項體檢業(yè)務(wù)的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)出現(xiàn)門庭若市、應(yīng)接不暇的情形[2—4]。

（二）部門之間尚不同步

一些部門將涉及委托性服務(wù)的收費項目，也一并取消。例如財稅18號文關(guān)于農(nóng)業(yè)部門的檢驗檢測收費中，就明列出包括飼料及添加劑委托檢驗費、獸藥委托檢驗費、農(nóng)作物委托檢驗費，均予以取消。衛(wèi)生計生部門則取消衛(wèi)生檢測費（含委托衛(wèi)生檢測）及委托性衛(wèi)生防疫服務(wù)費。另有一些委托服務(wù)事項則未納入取消之列，如質(zhì)檢部門取消的產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗費中，就明確不含按經(jīng)營服務(wù)性收費管理的自愿委托檢驗費。

（三）同一事項各地執(zhí)行中做法的差異較大，影響執(zhí)行效果

仍以取消預(yù)防性體檢費為例，圍繞這一事項，衍生出多種具體做法。較為通行的做法是，因預(yù)防性體檢費取消，體檢人員劇增，為保障體檢質(zhì)量，多地實行每天限號免費體檢并辦理健康證明，例如，甘肅蘭州城關(guān)區(qū)、安徽黃山、浙江寧海等地[2—4]。另一種是類似北京等地做法，在國家取消預(yù)防性體檢費這一行政事業(yè)性收費政策出臺之前，地方已頒布文件將從業(yè)人員預(yù)防性健康檢查納入到醫(yī)療經(jīng)營性收費管理，因而預(yù)防性體檢這一行政事業(yè)性收費雖被取消，但從業(yè)人員在醫(yī)療單位體檢并申領(lǐng)健康證明的仍需繳費[5]。還有一類情形，取消收費政策出臺后，部分地區(qū)體檢機(jī)構(gòu)以儀器檢修、法人變更、單位裝修等諸多理由，停止了預(yù)防性體檢工作，在個別地區(qū)甚而出現(xiàn)了惠民新政不便民、健康證明比免費政策出臺以前更難辦的情形[6，7]。

（四）基層財政保障能力不一，部分行業(yè)服務(wù)能力下降

歷次的減免行政事業(yè)性收費舉措，均是對財政實際保障能力的具體考驗。一些涉企收費項目被取消或停征，相應(yīng)的工作職能仍然存在，此類項目的開展，均需要財政支撐保障?；鶎迂斄θ醯牡胤剑Ｕ喜蛔銌栴}漸顯。一方面，對涉批中介服務(wù)事項、審批部門在審批過程中委托開展的技術(shù)性服務(wù)，費用須通過地方財政給予合理保障，以從根本上杜絕亂收費行為發(fā)生；另一方面，取消行政事業(yè)性收費或停征小微企業(yè)服務(wù)費后，原先從事技術(shù)服務(wù)的一些事業(yè)單位，因財政保障不到位等原因，終止或減少了對外服務(wù)。在一些中介技術(shù)服務(wù)市場化尚不夠成熟、服務(wù)能力尚未健全的地區(qū)，缺少相應(yīng)的過渡期，一定程度上給用戶造成了不便，這與“放管服”的高效服務(wù)要求也相去甚遠(yuǎn)。

（五）個別地方政策尚存可商榷之處

例如，2017年4月財稅18號文國家減免費政策執(zhí)行后，某縣于2017年6月轉(zhuǎn)發(fā)了2016年9月由該縣上一級市政府發(fā)布的文件，④沭陽縣政府轉(zhuǎn)發(fā)《市政府關(guān)于免收和暫停征收部分行政事業(yè)性收費進(jìn)一步減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的意見》的通知（沭政發(fā)[2017]46號）。而在該文件中則將委托性計量檢定收費、委托性衛(wèi)生監(jiān)測收費、委托性藥品檢驗費等5項行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費。國家文件出臺之前，地方結(jié)合實際將一些以往由委托性服務(wù)產(chǎn)生的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費，尚可理解。但在2017年國家財稅18號文出臺后，轉(zhuǎn)發(fā)由上一級市政府在9個月前制定的與國家文件精神并不一致的地方性文件，容易使社會產(chǎn)生將行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費進(jìn)而變相繼續(xù)收取的誤解。

（六）經(jīng)營服務(wù)性收費問題漸顯

不少技術(shù)服務(wù)事項涉及行政審批，是行政審批的前置要求，具有強(qiáng)制屬性[8]，此類事項的收費有些已轉(zhuǎn)為經(jīng)營性服務(wù)收費或市場調(diào)節(jié)價，但又為履行行政職能所需要。減免行政事業(yè)性收費政策陸續(xù)出臺后，部分行政事業(yè)單位退出原有中介技術(shù)服務(wù)市場，其服務(wù)職能由一些新興的經(jīng)營性中介技術(shù)服務(wù)公司所承接。就某一局部地區(qū)而言，一定地域范圍內(nèi)從事該類中介技術(shù)服務(wù)的單位數(shù)量不足，價格領(lǐng)域未能形成完全充分的競爭，在服務(wù)項次、協(xié)議收費標(biāo)準(zhǔn)等具體操作層面存有變數(shù)，從而導(dǎo)致技術(shù)服務(wù)市場價格存在被人為操縱抬高的風(fēng)險。

三、對策與建議

（一）加強(qiáng)對行政審批事項的審查清理

經(jīng)過5年大力度的清理整頓，行政許可事項實現(xiàn)大瘦身，累計取消國務(wù)院部門行政審批事項618項，天津濱海新區(qū)的109枚廢棄公章則被封存入國家博物館[9]。對中央指定地方實施行政許可事項，經(jīng)國務(wù)院審改辦匯總，形成了行政許可事項清單，共783項[10]。這783項事項涉及到現(xiàn)有法律法規(guī)，必將是今后開展行政審批事項進(jìn)一步清理的重點。尤其是一些頒布實施時間較早的法律規(guī)范，囿于當(dāng)時的立法背景與環(huán)境，有必要審查其中設(shè)置行政審批事項的必要性以及是否涉及中介服務(wù)，不斷強(qiáng)化源頭治理?？梢灶A(yù)期，隨著行政審批事項的進(jìn)一步清理和規(guī)范，依附于這些行政審批事項的前置中介技術(shù)服務(wù)及其收費，還將繼續(xù)“縮水”瘦身。

（二）繼續(xù)推進(jìn)涉批中介技術(shù)服務(wù)清理規(guī)范

一是對法律法規(guī)要求的前置中介技術(shù)服務(wù)是否充分、必要、合理進(jìn)行梳理規(guī)范，進(jìn)一步簡化或取消審批前置中介技術(shù)服務(wù)事項，則相應(yīng)的收費也將得到精簡。二是不再要求行政許可申請人提出委托技術(shù)服務(wù)事項，改由行政審批部門委托相關(guān)機(jī)構(gòu)開展中介服務(wù)，費用則由行政審批部門承擔(dān)。三是對審批部門能夠通過加強(qiáng)事中事后監(jiān)管解決以及申請人可以按要求自行完成的事項，不再設(shè)置中介技術(shù)服務(wù)，達(dá)到杜絕收費的效果。在國家層面，目前經(jīng)國務(wù)院審改辦清理匯總，形成了保留為國務(wù)院部門行政審批必要條件的中介服務(wù)事項清單，共130項，①中央機(jī)構(gòu)編制網(wǎng).國務(wù)院部門行政審批130項中介服務(wù)事項清單公布進(jìn)一步減少行政事業(yè)性收費。

（三）加強(qiáng)技術(shù)服務(wù)市場主體培育和管理

隨著行政事業(yè)性收費項目的不斷精簡取消，以及清理紅頂中介、分類推進(jìn)事業(yè)單位改革等舉措的推進(jìn)，一些依法仍需開展、按照經(jīng)營性服務(wù)收費管理的委托性技術(shù)性服務(wù)項目，實施服務(wù)的主體將趨多元化。通過引入競爭機(jī)制，大力推進(jìn)培育中介技術(shù)服務(wù)市場化改革，不斷培育技術(shù)服務(wù)市場主體，對中介服務(wù)機(jī)構(gòu)限額進(jìn)入機(jī)制予以取消，有序放開競爭性服務(wù)與收費。通過放開技術(shù)服務(wù)市場與取消行政事業(yè)性收費并舉，實現(xiàn)費用的降低與規(guī)范，使第三方技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量、服務(wù)的工作量得以上升，服務(wù)價格處于合理區(qū)間。以充分的市場競爭來實現(xiàn)減輕涉企負(fù)擔(dān)與有序放開技術(shù)服務(wù)市場之間的平衡，落實惠企惠民政策。

（四）加大財政保障力度

一是保障正常行政職能的履行。部分地區(qū)將取消的行政事業(yè)性收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費項目，繼續(xù)進(jìn)行收費的做法，一個重要的原因在于地方財政保障不夠充分，本質(zhì)上未能實現(xiàn)為企業(yè)和個人減輕經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的目標(biāo)。二是對繼續(xù)承擔(dān)行政職能實行財政經(jīng)費差額管理的事業(yè)單位，加大財政保障力度，行政事業(yè)性收費既取消，行政職能仍在開展，這部分單位宜逐步向全額財政撥款單位管理過渡。

（五）加強(qiáng)收費的監(jiān)督管理

對取消的行政事業(yè)性收費項目，應(yīng)加強(qiáng)巡查稽查和監(jiān)督，設(shè)立舉報投訴處置制度，確保將減免收費政策落到實處。同時加強(qiáng)對非政府定價、涉及行政審批的委托性服務(wù)、協(xié)議定價和經(jīng)營性收費監(jiān)管，地方審批涉批事項的行政機(jī)關(guān)，應(yīng)主動會同地方物價等部門，開展聯(lián)合監(jiān)督管理與執(zhí)法，并對涉批技術(shù)服務(wù)的經(jīng)營性收費情況定期進(jìn)行縱向回顧性對比分析，避免局部地區(qū)因競爭不充分、中介技術(shù)服務(wù)市場不成熟而出現(xiàn)減免行政事業(yè)性收費政策出臺后企業(yè)實際負(fù)擔(dān)并未得到減輕的情形。

結(jié)語

推進(jìn)行政事業(yè)性收費改革，為企業(yè)和個人減輕負(fù)擔(dān)，國家在宏觀層面已經(jīng)開展了大力度推進(jìn)與部署。囿于各地的具體情況，基層在執(zhí)行中難免存在一些遲滯、偏頗或不到位，但堅信這些改革進(jìn)程中出現(xiàn)的新情況、新問題終將通過持續(xù)不斷的進(jìn)一步深化改革而得以解決和規(guī)范。

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