林閩鋼 勾兆強

〔摘要〕 在人口老齡化加速發(fā)展的背景下，PPP已成為發(fā)達國家養(yǎng)老機構的主要模式。目前我國在推動公建民營為重點的公辦養(yǎng)老機構改革中，“一院兩制”作為改革創(chuàng)新形式不斷呈現。本文根據“一院兩制”的特殊性，嘗試提出“雙層PPP”作為“一院兩制”的分析框架，并對南京某社會福利院“一院兩制”運行進行分析，認為“一院兩制”保證了公辦養(yǎng)老機構功能的發(fā)揮，凸顯了政府的主導作用，同時有利于破除養(yǎng)老機構雙軌制，提高養(yǎng)老機構的整體質量和效率，是當前我國公辦養(yǎng)老機構改革中的一種最優(yōu)的過渡形式。

〔關鍵詞〕 雙層PPP；公辦養(yǎng)老機構；公建民營；一院兩制

〔中圖分類號〕D669.6 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）05-0088-06

〔作者簡介〕林閩鋼，南京大學政府管理學院教授；

勾兆強，南京大學政府管理學院碩士研究生，江蘇 南京 210023。

一、研究緣起

20世紀70年代開始的西方新公共管理運動，促進了公私合作伙伴關系的大發(fā)展，而現代意義上的PPP（Public-Private Partnership）肇始于20世紀90年代英國在公共服務領域開展的私人融資計劃（Private Financing Initiative， PFI）。由于PPP相對于完全由公共部門提供公共產品的傳統模式有很多優(yōu)點，比如更合理的風險分配、更低的生命周期成本、更方便的合同管理、更高效的項目管理、更具創(chuàng)新的公共服務，還可以為公共和私人部門帶來更多的附加價值〔1〕，因此受到許多國家的重視，并被廣泛應用于供水、公共交通、通信、能源、環(huán)保、醫(yī)療衛(wèi)生等領域?！?〕

近年來，美國、日本、澳大利亞等國在養(yǎng)老項目中廣泛運用PPP，吸引民間資本投入養(yǎng)老機構建設和運營?！?〕美國養(yǎng)老機構以特許經營類PPP最為常見，此外，美國政府還采取資金支持、技術幫助和政策優(yōu)惠等多種措施鼓勵社會力量舉辦各種形式的養(yǎng)老機構?！?〕在日本，很多養(yǎng)老機構都采用委托運營類PPP，日本各都道府縣、政令指定都市和市區(qū)町村所實施的包括養(yǎng)老機構在內的民間委托平均比率分別達到88.5%、90.6%和79.1%?！?〕澳大利亞則采用政府購買服務類PPP，將大部分養(yǎng)老機構都交由非政府部門運營，政府財政是購買機構養(yǎng)老服務的主要資金來源，在國家養(yǎng)老基金承擔基本養(yǎng)老服務費用的基礎上，聯邦政府和州政府還承擔了養(yǎng)老機構30%的運營費用，并通過各種籌資渠道給予養(yǎng)老機構其他補貼?！?〕

近年來，我國養(yǎng)老服務業(yè)處在快速發(fā)展的進程中，在產業(yè)優(yōu)惠政策及廣闊市場前景的吸引下，社會各界積極參與建設、運營養(yǎng)老機構和設施，養(yǎng)老床位數量持續(xù)增長，但目前存在的主要問題是：養(yǎng)老機構的入住率參差不齊，“一床難求”與床位空置率高的現象同時存在，究其主要原因是公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構雙軌運行，政府差異化的投資運營政策導致二者的不公平競爭所引致。

為此，從2011年以來，政府把深化公辦養(yǎng)老機構改革作為主要方向。在2011年《社會養(yǎng)老服務體系建設規(guī)劃（2011-2015年）》中提出，要開放社會養(yǎng)老服務市場，采取公建民營、民辦公助、政府購買服務、補助貼息等多種模式，引導和支持社會力量興辦各類養(yǎng)老服務設施，按照管辦分離、政事政企分開的原則，統籌推進公辦養(yǎng)老服務機構改革。2013年9月，國務院在《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》中強調，要開展公辦養(yǎng)老機構改制試點，政府投資興辦的養(yǎng)老床位應逐步通過公建民營等方式管理運營，積極鼓勵民間資本通過委托管理等方式，運營公有產權的養(yǎng)老服務設施。2013年12月，民政部正式啟動公辦養(yǎng)老機構改革試點，明確提出要推行公辦養(yǎng)老機構公建民營，公辦養(yǎng)老機構特別是新建機構應當逐步通過公建民營等方式，鼓勵社會力量運營，政府要通過運營補貼、購買服務等方式，支持公建民營機構發(fā)展。2016年9月，在全國首批126家公建民營試點單位的基礎上，民政部、國家發(fā)改委決定以公建民營為重點，繼續(xù)開展第二批公辦養(yǎng)老機構改革試點工作，公建民營已成為我國公辦養(yǎng)老機構的主要改革方向。

政府在大力推進公辦養(yǎng)老機構公建民營改革的同時，2014年5月，財政部政府和社會資本合作（PPP）工作領導小組正式設立，標志著PPP的發(fā)展進入了政府主導推廣的全面發(fā)展階段。2014年9月，財政部在《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》中提出，要“盡快形成有利于促進政府和社會資本合作模式發(fā)展的制度體系”。2014年12月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，鼓勵各類社會資本通過特許經營、合同承包、股權合作等多種方式積極參與基礎設施建設和運營。因此，公辦養(yǎng)老機構開展的公建民營改革同時納入到全面推開的PPP發(fā)展軌道。

以往的研究大多數只關注PPP在基礎設施融資和建設領域的應用，本文認為PPP不僅是一種新型的融資模式和償債手段，而且是一種從項目融資到復合管理的以公共部門與私人部門合作為表現形態(tài)的契約型治理結構，由此聚焦于PPP在養(yǎng)老機構改革中的應用，將PPP從經濟領域推廣到社會領域，特別是社會服務領域，無論是對于PPP理論自身的完善，還是對于社會治理創(chuàng)新，都具有理論和現實意義。

二、“雙層PPP”與“一院兩制”的

分析框架

Darrin Grimsey和Mervyn K. Lewis（2016）將基礎設施分為“經濟”基礎設施和“社會”基礎設施兩類，并根據實體形式的不同，在每一類中又分“硬”基礎設施和“軟”基礎設施兩種。由此，基礎設施可以分為硬經濟基礎設施、軟經濟基礎設施、硬社會基礎設施和軟社會基礎設施等四類?！?〕養(yǎng)老機構從實體形態(tài)上屬于硬社會基礎設施，但是養(yǎng)老機構的建設主要是為了向社會輸出養(yǎng)老服務，而養(yǎng)老服務又屬于軟社會基礎設施，可以說，養(yǎng)老機構是兼具軟、硬兩種屬性的社會基礎設施。

PPP最初應用于城市基礎設施的融資、建設、運營和維護，典型的PPP（如BOT）是一種私人出資并遞送服務的全過程合作機制，典型的PPP項目融基礎設施建設和公共服務提供于一體。結合養(yǎng)老機構的雙重屬性，在廣義層面，PPP在養(yǎng)老機構領域的適用環(huán)節(jié)主要有以下四類：第一，養(yǎng)老機構的建設，包括DB（設計-建設）、DBMM（設計-建設-主要維護）、DBF（設計-建設-融資）、DBT（設計-建設-移交）等形式；第二，養(yǎng)老機構的運營，包括MC（管理外包）、SC（服務外包）、LUOT（租賃-更新-運營-移交）、TOT（移交-運營-移交）、憑單制等形式；第三，養(yǎng)老機構建設和運營全過程即“建設-運營”，包括LBO（租賃-建設-經營）、BOT（建設-運營-移交）、BTO（建設-移交-運營）、BOOT（建設-擁有-運營-移交）、BOO（建設-擁有-運營）、DBFO（設計-建設-融資-運營）、DBO（設計-建設-運營）、BLOT（建設-租賃-運營-移交）等形式；第四，養(yǎng)老機構轉制，包括PUO（購買-更新-經營）、所有權轉讓等。

在我國養(yǎng)老機構領域，公建民營、民辦公助、項目購買、公辦養(yǎng)老機構改制、“公私共建+委托經營”等運作形式均有公私合作屬性，屬于廣義上的PPP，在養(yǎng)老機構運營、養(yǎng)老機構建設-運營、養(yǎng)老機構轉制中都有體現。

從全國各地公辦養(yǎng)老機構改革實踐看，“一院兩制”作為公建民營創(chuàng)新形式得到了大部分公辦養(yǎng)老機構和社會資本的普遍認同，成為合作雙方的選擇。“一院兩制”是公辦養(yǎng)老機構通過招標的方式將部分場所和設施租賃給民間力量進行市場化經營，從而使公辦養(yǎng)老機構內部同時存在兩種經營主體——公共部門和民間部門，以及相對應的兩種經營方式——公共部門直接經營管理的公營機制和民間部門采用市場化方式運作的民營機制，是具有中國特色的公辦養(yǎng)老機構改革路徑。

在“一院兩制”下，公辦養(yǎng)老機構整體的國有資產屬性保持不變，民間部門只擁有其中一部分場所和設施的經營管理權，公辦養(yǎng)老機構使供養(yǎng)老人與自費老人分區(qū)入住，并通過對外租賃方式對自費老人區(qū)域實行市場化運作的模式。“一院兩制”在對公辦養(yǎng)老機構實施部分民營的同時，保留了原有的公營部分，公辦方（公營部分）與民營方（民營部分）在業(yè)務上既有競爭關系，又有合作關系，形成一種公私混合經營狀態(tài)。所以，“一院兩制”不僅是公共部門和私人部門在“所有權-經營權分離”層面的合作，還包含公共部門和私人部門在業(yè)務層面的競爭與合作；“一院兩制”不是完全的公建民營，也不是純粹的PPP，在一定意義上，它是對公建民營和PPP的一種創(chuàng)新。

單純的PPP理論只能解釋公建民營層面的公私合作關系，卻無法涵蓋業(yè)務層面的公私競爭與合作，僅僅運用PPP理論無法對“一院兩制”的內在機理進行詮釋。為此，本文提出“雙層PPP”來解釋中國公辦養(yǎng)老機構的“一院兩制”，“雙層PPP”首先突破了傳統PPP理論在合作主體上的二分法，不是簡單、籠統、模糊地看待“公共部門”和“私人部門”，而是將其細化——把“公共部門”分解為“政府”和“公辦養(yǎng)老機構”，把“私人部門”分解為“社會資本”和“公建民營單位”，并從“一院兩制”管理體制和運行機制出發(fā)區(qū)別性地分析四類合作主體的具體職能及其相互關系，構建四類合作主體之間的橫向和縱向聯系。

第一層PPP。養(yǎng)老服務安排意義上的PPP，即公共部門將公辦養(yǎng)老機構一定期限內的經營管理權部分轉交給私人部門，私人部門組建公建民營單位參與公辦養(yǎng)老機構的運營，從而在所有權和經營權分離層面所形成的公私合作伙伴關系，也就是“公建民營”。

第二層PPP。服務生產意義上的PPP，即“一院兩制”中的公辦養(yǎng)老機構和公建民營單位在各自獨立經營的基礎上，由于業(yè)務上的合作所形成的伙伴關系，也就是“業(yè)務合作”。雖然公辦方和民營方在業(yè)務上也存在一定的競爭關系，但由于公辦方與民營方的機構性質和業(yè)務重點不同，再加上公辦方和民營方同屬“一院”，協作機會多，利益相關性強，所以，相對于兩者之間的競爭來說，合作帶來的好處更多，關注度也更高。可以說，公辦方與民營方在業(yè)務上是一種合作為主、競爭為輔的關系。

此外，第一層PPP與第二層PPP之間具有緊密的垂直附屬關系。政府對公建民營單位負有監(jiān)督和指導責任，社會資本也會與公辦養(yǎng)老機構進行溝通與協商，所以兩層主體之間還存在著相互交叉關系?？傊陔p層PPP中，每層主體之間的水平關系、層與層之間的垂直關系、兩層主體之間的交叉關系相互交織，共同造就了“一院兩制”的公私混合形態(tài)。

三、公辦養(yǎng)老機構“一院兩制”運行分析

——以南京市某社會福利院為例

南京市某社會福利院隸屬于市民政局，系全額撥款公辦養(yǎng)老機構，經過2006年改擴建，床位由原來的400張增加到1330張。項目改擴建完成后，受人員配置不足、開辦資金短缺、運營資金不到位等因素影響，新建床位一時難以開辦，造成大量床位和養(yǎng)老資源閑置。

為有效解決這一問題，在南京市民政局的指導下，南京市某社會福利院以《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》的出臺為契機，在2013年開始醞釀公建民營，通過公開招募綜合評審的方式先后引進兩家民營養(yǎng)老機構，轉讓530張床位的經營權（其中A護養(yǎng)院240張、B護養(yǎng)院290張），依托公辦養(yǎng)老機構的資源優(yōu)勢，聯手推出“一院兩制”的組團式養(yǎng)老運營模式，合力打造體制多樣、機制靈活、資源共享、優(yōu)勢互補發(fā)展模式。

“一院兩制”由南京市民政局發(fā)起和主導，并以其直屬公立養(yǎng)老機構為平臺進行改革，同時，南京市民政局對A護養(yǎng)院和B護養(yǎng)院也有行政監(jiān)督和業(yè)務指導的權力。作為公辦方的南京市某社會福利院，一方面負責收集兩家民辦養(yǎng)老機構的運營信息，對公建民營單位進行監(jiān)督和指導，按照合同約定，幫助解決兩家民辦養(yǎng)老機構遇到的困難和問題，向公建民營單位提供應有的扶持。同時，作為中間人，協調解決兩家民辦養(yǎng)老機構之間的矛盾和分歧；另一方面負責向南京市民政局及時反饋公建民營信息，并從專業(yè)角度提出相應的意見和建議。

南京市某社會福利院實際上成為南京市民政局和兩家民辦養(yǎng)老機構深度溝通的“橋梁”和“中轉站”，它負責“一院兩制”相關信息的上傳和指令的下達。A護養(yǎng)院和B護養(yǎng)院的服務對象主要是社會自費老人，而南京市某社會福利院在完成托底性困難老人的供養(yǎng)任務之外，若有余力，也可以收住社會自費老人，雖然三家機構的職能定位或業(yè)務優(yōu)勢各有不同，但是收住對象上的部分交叉重疊使其存在一定程度的競爭關系。在互相競爭的同時，三家養(yǎng)老機構又加強協商與合作，組成養(yǎng)老品牌社區(qū)來共同發(fā)展?！耙辉簝芍啤奔婢摺罢鲗А薄肮胶献鳌薄肮礁偁帯薄靶姓{”等特征（見圖2）。這里的“公私合作”有兩層含義：一是以“委托-代理”為關系的公私合作伙伴；二是公共部門和私人部門在社會服務生產上的協同發(fā)展與合作，這種業(yè)務上的合作關系在“委托-代理”關系的基礎上進行，是對公私伙伴關系的進一步深化?！靶姓{”和“業(yè)務合作”是“一院兩制”區(qū)別于其他一般PPP的獨特之處。

在“一院兩制”的雙層PPP結構中，第一層是公建民營層面的PPP，是正式關系、強關系性質，公共部門和私人部門是純粹的合作伙伴，公共部門充當“裁判員”角色；第二層是業(yè)務合作層面的PPP，是非正式關系、弱關系性質，公共部門和私人部門既是合作伙伴，也是競爭對手，但以合作為主，競爭為輔，公共部門充當“運動員”角色；“一院兩制”融雙層PPP各主體之間的水平互動、垂直互動、交叉互動于一體，但在整體上，公共部門始終發(fā)揮著主導作用。在運行機制上，公共部門既是公共服務的提供者、安排者、監(jiān)督者，也是公共服務的生產者，在合理分配項目風險的基礎上，通過公辦方的行政吸納，將公共部門和私人部門的目標統一起來，實現了PPP橫向民主機制和縱向權威機制的有機整合，最終，公共部門和私人部門在“銀發(fā)社區(qū)”這一共同體意識的驅動下，相互學習、相互借鑒、優(yōu)勢互補、協同發(fā)展，在合作與競爭中共同提高。

在對南京市某社會福利院“一院兩制”運行的考察中，發(fā)現其具有兩個方面的突出表現：

1.實現了公辦養(yǎng)老機構的公益性。第一，保留了公辦養(yǎng)老機構的原有功能。在“一院兩制”中，公辦養(yǎng)老機構供養(yǎng)城市“三無”、農村“五?！?、經濟困難的失能老人以及特殊優(yōu)撫老人的功能得到保全，公辦養(yǎng)老機構提供“托底性”服務的作用未受影響。第二，保證了公建民營單位的非營利性質。從服務層次來看，民辦非營利性養(yǎng)老機構所提供的是普惠型養(yǎng)老服務，屬于公共服務范疇。第三，在公建民營單位設立“托底性”床位。南京某社會福利院由政府投資興建，首要任務是滿足弱勢困難老人的養(yǎng)老服務需求，在“一院兩制”合同中明確規(guī)定，公建民營單位必須保留至少10%的床位接納政府負責供養(yǎng)的經濟困難的孤寡、失能、高齡老人和孤老優(yōu)撫對象，這一硬性指標突出體現了公建民營單位與普通民辦養(yǎng)老機構的差異，擴大了公辦養(yǎng)老機構容納彈性，緩解了公辦養(yǎng)老機構安置床位不足的問題，是“一院兩制”公益性的重要表現。

2.“一院兩制”推動了養(yǎng)老機構的市場化運行和管理。第一，共同打造“銀發(fā)社區(qū)”品牌。在實施公建民營之前，南京某社會福利院作為政府直接經營管理的事業(yè)單位，主要承擔政策性業(yè)務，與其他公辦及民辦養(yǎng)老機構基本不存在競爭關系，較少進行商業(yè)宣傳和推廣。在“一院兩制”改革之后，南京某社會福利院與兩家公建民營單位采取組團發(fā)展策略，著力打造“銀發(fā)社區(qū)”服務品牌，聯合舉辦大型現場咨詢入住活動、大型媒體推介會、免費試住活動、養(yǎng)老服務進社區(qū)活動，綜合運用多種宣傳和營銷手段，提高銀發(fā)社區(qū)的知曉率和知名度，與其他養(yǎng)老機構開展充分的市場競爭，提升銀發(fā)社區(qū)內各機構的入住率。第二，公辦養(yǎng)老機構在與民辦養(yǎng)老機構開展外部業(yè)務競爭和內部交流合作的過程中，可以學習民辦方先進的服務技術和管理方法，促進自身服務質量和經營效率的提高。

因此，“一院兩制”作為一種公辦養(yǎng)老機構改革方式，兼顧了公共部門和私人部門的需求，實現了公益性與商業(yè)性的平衡，在社會機會和社會資源分配方面具有公正性、合理性和合法性，符合“善”的制度倫理，且在整體的社會服務產出上達到了“1+1>2”的結果。

四、探索“一院兩制”作為

公辦養(yǎng)老機構的改革模式

從公建民營改革的角度看，“一院兩制”突破了傳統公建民營將公辦養(yǎng)老機構經營權完全交出的局限性，它不僅注重傳統公建民營所蘊含的所有權-經營權分離層面的公私伙伴合作，還注重在養(yǎng)老業(yè)務開展上的公私伙伴合作，將PPP的適用環(huán)節(jié)從養(yǎng)老服務的安排延伸至養(yǎng)老服務的生產，既利用了公建民營的優(yōu)勢，又達到了單純公建民營無法實現的效果。另一方面，“一院兩制”開創(chuàng)了機構養(yǎng)老領域公私部門既競爭又合作的新型混合福利經濟形態(tài)，具有現實意義。

1.保證公辦養(yǎng)老機構功能的發(fā)揮，凸顯政府在機構養(yǎng)老服務中的主導作用

我國的社會服務社會化改革與所要建立的新型社會服務體系，包括政府、企業(yè)、第三部門、社區(qū)、家庭、個人多種主體，有政府行政、市場、社會多種機制，表現出“混合型福利制度”的特點，這是在確立政府責任的前提下，充分利用市場機制和社會力量來提高社會服務水平，是“政府主導的混合型福利服務制度”?！?〕

政府在社會養(yǎng)老服務中發(fā)揮主導作用：一是對困難老人的托底保障作用；二是對社會養(yǎng)老服務的引導作用。公辦養(yǎng)老機構在市場化改革的過程中理應堅守公益本位。與其他改革路徑相比，“一院兩制”這種漸進式的改革方式可以在利用市場機制的同時，保證政府在機構養(yǎng)老中的主導作用：一方面，“一院兩制”通過所有權和經營權的分離，在競爭性經營權市場中，運用委托-代理機制，提高了公辦養(yǎng)老機構的服務效率；另一方面保留了原有的政府直營部分，充分保證了公辦養(yǎng)老機構在養(yǎng)老服務體系中的兜底、示范、調節(jié)和輻射功能，另外，“一院兩制”中公辦方所發(fā)揮的行政吸納功能再次擴大了政府的主導作用。

2.破除公辦養(yǎng)老機構雙軌制，從而提高機構養(yǎng)老服務的整體質量和效率

當前，我國存在公辦養(yǎng)老機構“進不去”，民辦養(yǎng)老機構“住不起”的雙軌制矛盾，這一矛盾的焦點是公辦養(yǎng)老機構和民辦養(yǎng)老機構對于社會自費老人的不公平競爭——公辦養(yǎng)老機構在競爭中占據絕對優(yōu)勢?！耙辉簝芍啤痹诠駹I和業(yè)務競爭兩個層面對消除養(yǎng)老機構雙軌制起著積極作用，成為破解供需錯位難題的有效方式。第一，實施“一院兩制”，使公辦養(yǎng)老機構向社會開放，促進公共服務資源的綜合有效利用，可以在大幅降低民辦養(yǎng)老機構投資成本的同時，明顯提升公辦養(yǎng)老機構的容納能力。同時，政府職能發(fā)生了轉變，政府在自費老人收養(yǎng)業(yè)務中逐漸淡出，民辦養(yǎng)老機構成為向自費老人提供機構養(yǎng)老服務的主要力量。第二，出于養(yǎng)老服務的公平性、公辦養(yǎng)老機構的持續(xù)發(fā)展、公辦養(yǎng)老機構的改革需要等考慮，公辦養(yǎng)老機構收養(yǎng)社會自費老人的業(yè)務尚不能完全轉移給民辦養(yǎng)老機構，在這種情況下，必須努力營造公辦和民辦養(yǎng)老機構公平競爭的市場環(huán)境。在“一院兩制”中，公建民營單位享受來自公辦方的多種優(yōu)惠政策和扶持措施，彌補了民辦養(yǎng)老機構的“先天不足”，使其能夠與公辦養(yǎng)老機構在同一起點展開競爭。公辦方和民營方比鄰而立，且對于社會自費老人的服務價格保持在同一區(qū)間，社會自費老人可根據各養(yǎng)老機構的服務質量進行自主選擇和自由流轉，在保證養(yǎng)老服務公益性的同時利用市場競爭機制倒逼各養(yǎng)老機構改善服務質量和提升管理效率，增強對社會自費老人的吸引力。此外，公辦方與民營方優(yōu)勢互補的協同發(fā)展也從整體上提高了養(yǎng)老服務的質量和效率。

3.“一院兩制”與整體委托相比具有比較優(yōu)勢

整體委托管理是一種“政府卸負、民間接擔”的模式，受托機構的自主性很大程度上被政府所牽制，盈利空間也極為有限，導致社會資本缺乏參與積極性，一旦參與之后，其結果很有可能是虧損運營，造成制度的不公平。相反，“一院兩制”下，社會資本采取市場化方式獨立運營公建民營單位，自負盈虧，基本可以自主決定市場定位、營銷策略和收費標準，雖然享受一定的來自政府的政策扶持，但其主要收入來源仍是使用者付費，收益情況取決于公建民營自身的經營結果。所以，“一院兩制”是一種“政府優(yōu)惠-民間回應-獨立經營”的模式，社會資本享有高度的自主權，盈利空間大。同時，在整體委托管理模式中，政府僅僅是把公辦養(yǎng)老機構的服務提供和日常管理外包出去，政府雖然不直接經營養(yǎng)老機構，卻要負責財務、定價、擴建等多方面業(yè)務，承擔公辦養(yǎng)老機構的大部分經營風險，更重要的是要對受托單位進行常態(tài)化、高強度的監(jiān)管，甚至實現對受托單位的“控制”。整體委托管理中，政府的職能分離程度很低，在政府所擔風險并無顯著減少的情況下，不但沒有減少、放松管制，反而進一步增加了管制，產生了新的行政成本和社會成本。相比之下，“一院兩制”中，公辦方和民辦方分別獨立經營養(yǎng)老機構，主要服務對象分別是“托底性”老人和社會自費老人，其職能分離程度高于整體委托管理，可以充分發(fā)揮公共部門和私人部門各自的專長，實現公共部門所擔風險的有效轉移。

總之，目前我國公辦養(yǎng)老機構仍在不斷改革發(fā)展，“一院兩制”作為一種漸進改革路徑還在探索之中。從長遠來看，隨著體制慣性的減弱以及民辦養(yǎng)老機構的發(fā)展壯大，政府的主導作用也將逐漸減弱。“一院兩制”也許不是公辦養(yǎng)老機構改革的最終目標，但“一院兩制”可以是一種最優(yōu)的過渡形式。若最終目標是建立完全的公建民營，可以通過實施漸進式的“一院兩制”，消除公辦養(yǎng)老機構在職責權利、人事配置、經費撥付、收入分配等方面存在的體制機制性障礙，待條件成熟后再逐步向完全的公建民營發(fā)展。若最終目標是轉企改制，也可以通過“一院兩制”向公辦養(yǎng)老機構提供學習、借鑒民辦養(yǎng)老機構先進管理方法和運營經驗的契機，使公辦養(yǎng)老機構在提升自身服務水平和自我循環(huán)能力的基礎上，逐步獨立發(fā)展。

〔參考文獻〕

〔1〕MirjamBult-Spiering， Geert Dewulf. Strategic Issues in Public-private Partnerships： An International Perspective〔M〕. Blackwell Publishing Ltd， 2006：16.

〔2〕北京英舜律師事務所.PPP政策解讀及案例分析〔M〕.北京：法律出版社，2015：7.

〔3〕黃佳.PPP模式建設養(yǎng)老機構的國際經驗與對策研究〔J〕.改革與開放，2016（19）：86-88.

〔4〕程啟智，羅飛.中國公辦養(yǎng)老機構改革改制路徑選擇〔J〕.河北經貿大學學報，2016（2）：48-52.

〔5〕俞祖成.日本政府購買服務制度及啟示〔J〕.國家行政學院學報，2016（1）：73-77.

〔6〕郜凱英.我國養(yǎng)老機構應用PPP模式建設與管理研究〔J〕.價格理論與實踐，2015（10）：120-122.

〔7〕達霖·格里姆賽，莫文·K·劉易斯.PPP革命：公共服務中的政府和社會資本合作〔M〕.北京：中國人民大學出版社，2016：21-22.

〔8〕中國社會科學院社會政策研究中心課題組.國家、社會與市場：中國社會福利服務體制的重構——滬港社會福利比較研究總報告〔M〕//楊團主編.社會福利社會化：上海與香港社會福利體系比較.北京：華夏出版社，2001：34-80.

（責任編輯：何 頻）