王帆

首要是基于產(chǎn)業(yè)的溢出與合作，形成一種合理梯次配置的城市層級(jí)分工，因?yàn)閰^(qū)域間的“騰籠換鳥”，既要“騰得出去”，也要保證讓其他城市能真正“承接得住”。

一石激起千層浪。

一篇關(guān)于“華為搬離深圳”的文章，將深圳推向了輿論的風(fēng)口浪尖。文章稱，7月初華為將研發(fā)部門從深圳搬往東莞，“動(dòng)用40輛8噸貨車”“車輛約1500輛”進(jìn)行搬家，“有2700人從深圳到東莞松山湖溪流坡村上班”，搬家的貨車上甚至裝有“華為搬遷專用車輛”標(biāo)識(shí)。文章猜測(cè)：華為正在搬離深圳。

實(shí)際上，無論“華為搬離深圳”的命題是否最終成立，深圳都必須要面對(duì)一個(gè)突出的難題：作為一線城市中，不足2000平方公里、總面積最小的深圳，應(yīng)該如何通過創(chuàng)新合作突破自身空間的界限？

一些改變正在悄然發(fā)生。2018年4月21日，在深圳東莞惠州（深莞惠）經(jīng)濟(jì)圈（3+2）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)第十一次聯(lián)席會(huì)議上，深莞惠三地提出在“臨深”區(qū)域共同打造區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)，深汕特別合作區(qū)工作方案被披露出最新的進(jìn)展。此外，深圳正在編制的最新一版城市總體規(guī)劃也提出，要在50公里范圍內(nèi)配置深圳作為都市圈核心城市所應(yīng)有的資源。

經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，使得深圳土地市場(chǎng)面臨著“僧多粥少”的窘境，土地資源緊張問題日益突出，產(chǎn)業(yè)和居住人口逐漸往周邊城市溢出。但如何真正形成打破行政區(qū)劃的“想象中的共同體”，仍然需要強(qiáng)大的改革魄力。

深莞惠試驗(yàn)區(qū)

房地產(chǎn)領(lǐng)域常提及的“臨深”概念，正式進(jìn)入?yún)^(qū)域一體化發(fā)展的官方語境。

根據(jù)深莞惠經(jīng)濟(jì)圈（3+2）黨政主要領(lǐng)導(dǎo)第十一次聯(lián)席會(huì)議傳遞出來的消息：為進(jìn)一步促進(jìn)深莞惠三地協(xié)同發(fā)展，助推珠三角打造世界級(jí)城市群，在深莞惠經(jīng)濟(jì)圈（3+2）合作機(jī)制上，參照深汕特別合作區(qū)有關(guān)做法，推動(dòng)在東莞、惠州鄰近深圳地區(qū)劃出一定區(qū)域，規(guī)劃建設(shè)跨行政邊界的功能協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)互補(bǔ)、成果共享的區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)。

具體而言，試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的地區(qū)生產(chǎn)總值、稅收存量歸當(dāng)?shù)厮?，增量部分由三地政府在協(xié)商基礎(chǔ)上按比例分成，提升中心城市輻射帶動(dòng)作用。深圳、東莞、惠州三方將聯(lián)手積極探索創(chuàng)新合作機(jī)制、合作模式，明確試驗(yàn)區(qū)選址、發(fā)展定位、空間布局、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)等因素。

無論是從官方規(guī)劃還是從民間往來情況來看，深圳、東莞、惠州三座城市早已形成密切關(guān)聯(lián)。2018年4月22日，在深圳召開的一場(chǎng)“城市共創(chuàng)大會(huì)”上，萬科董事會(huì)名譽(yù)主席王石表示，盡管深圳特區(qū)的行政管理范圍只有2000平方公里，但是在觀念、規(guī)劃、產(chǎn)城融合等方面應(yīng)該超越2000平方公里的概念。

但跨區(qū)域、一體化發(fā)展往往面臨各自行政區(qū)劃體制的挑戰(zhàn)。中國(guó)（深圳）綜合開發(fā)研究院金融與現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)研究所副所長(zhǎng)胡彩梅曾表示，不同城市的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)已經(jīng)連為一體，但經(jīng)濟(jì)指標(biāo)仍然按照行政區(qū)域來統(tǒng)計(jì)，導(dǎo)致反映問題并不準(zhǔn)確或全面。

深莞惠此次提出的正是沿著這種方向的改革探索，先在劃定的小范圍內(nèi)試點(diǎn)。其實(shí)，這一思路早在幾年前就曾開墾過“試驗(yàn)田”。

2010年，深莞惠共建深圳龍崗坪地、惠州惠陽新圩、東莞清溪三地“坪新清”產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，這一片區(qū)位于深圳市龍崗區(qū)坪地街道、東莞市清溪鎮(zhèn)和惠州市惠陽區(qū)新圩鎮(zhèn)間，是三市接壤處。當(dāng)初的構(gòu)想是為了突破行政、土地、稅收、財(cái)政、社會(huì)管理等制約，創(chuàng)新區(qū)域合作機(jī)制，為建設(shè)“深莞惠城際高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶”探路。但發(fā)展過程一波三折，最終因?yàn)槟ズ喜灰?、體制未能突破，這一合作在2年后歸于沉寂。

這使得一些觀察人士擔(dān)憂此次深莞惠區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)將會(huì)“重蹈覆轍”。中國(guó)（深圳）綜合開發(fā)研究院旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁也認(rèn)為，這種區(qū)域聯(lián)合的發(fā)展模式常常缺乏可持續(xù)性，常見的管理體制為“聯(lián)合管理”或“齊抓共管”，但實(shí)際執(zhí)行起來有很多具體問題要破解。

理順合作機(jī)制

不只是“坪新清”產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)的嘗試，以及深莞惠區(qū)域協(xié)同發(fā)展試驗(yàn)區(qū)的設(shè)想，近年來深圳一直在探索如何更好推進(jìn)三地一體化的進(jìn)程。

與幾年前相比，區(qū)域一體化的程度越來越高，從產(chǎn)業(yè)、交通到居住，深莞惠的融合越來越深。政府層面提出探索公共服務(wù)配套均等化、跨區(qū)域建人才房以及加強(qiáng)軌道交通連接，更像是客觀形勢(shì)的一種倒逼。這些探索同樣與機(jī)制、規(guī)則的制定緊密相關(guān)，包括建設(shè)運(yùn)營(yíng)成本的分擔(dān)、土地等相關(guān)獲利的分成等等。

在國(guó)外的都市圈經(jīng)驗(yàn)中，通常會(huì)建立權(quán)威性高于各地方政府的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，但在國(guó)內(nèi)的行政體系中，在兩級(jí)政府間再增加新的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)相對(duì)困難。如果由合作方各自派出干部組成協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，通常又會(huì)出現(xiàn)干部對(duì)各自本級(jí)政府負(fù)責(zé)的情況。

而在諸多觀察人士看來，在跨區(qū)域共建合作中，由單個(gè)主體主導(dǎo)的模式更具有可操作性。在2017年迎來管理體制變革的深汕特別合作區(qū)，正是一改過去深圳、汕尾兩地共管的方式，才開啟了由深圳全面主導(dǎo)、汕尾積極配合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展新時(shí)代。

在2018年4月發(fā)布的《關(guān)于深圳市組織實(shí)施深汕特別合作區(qū)機(jī)制體制調(diào)整的工作方案》中，合作區(qū)成為深圳市的一個(gè)重要經(jīng)濟(jì)功能區(qū)，深圳將按照“10+1”（深圳原有10個(gè)區(qū)+深汕特別合作區(qū)）模式給予全方位的政策和資源支持。

根據(jù)方案，鵝埠鎮(zhèn)、小漠鎮(zhèn)、鲘門鎮(zhèn)、赤石鎮(zhèn)（含圓墩林場(chǎng)）按行政區(qū)劃有關(guān)規(guī)定和調(diào)整程序改設(shè)為街道，開展居民身份證、戶口本、門牌更換等工作。此外，合作區(qū)財(cái)稅納入深圳市區(qū)財(cái)政體制范圍，由深圳市全權(quán)管理；引進(jìn)并開工一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，盡快形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)。

自2017年三季度起，深汕特別合作區(qū)的GDP開始納入深圳市統(tǒng)計(jì)體系。顯然，合作區(qū)由深圳來主導(dǎo)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的陣勢(shì)會(huì)大大加強(qiáng)，未來將進(jìn)一步輻射到整個(gè)汕尾地區(qū)，順利解決了長(zhǎng)期以來困擾的管理模式問題，這個(gè)地方也就“活”起來了。

2018年4月9日，廣東省常務(wù)副省長(zhǎng)林少春在深汕特別合作區(qū)主持召開合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整現(xiàn)場(chǎng)辦公會(huì)上指出，合作區(qū)體制機(jī)制調(diào)整是一項(xiàng)重大改革創(chuàng)新，很多工作沒有先例可循。這對(duì)于拓展深圳市發(fā)展空間，帶動(dòng)汕尾市跨越式發(fā)展，具有重要的意義。

深莞惠的樣本價(jià)值

城市是空間的產(chǎn)物，空間的規(guī)模決定著城市的發(fā)展。在中國(guó)當(dāng)前的城市化發(fā)展進(jìn)程中，城市群或都市圈已經(jīng)成為一種發(fā)展的主流形態(tài)，未來的生產(chǎn)力布局和新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)都將圍繞城市群或都市圈進(jìn)行。

從全國(guó)范圍來看，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角依然在發(fā)揮著經(jīng)濟(jì)引擎增長(zhǎng)極的作用。6月1日，《長(zhǎng)三角地區(qū)一體化發(fā)展三年行動(dòng)計(jì)劃（2018-2020年）》重磅出爐。與此同時(shí)，武漢城市群、成渝城市群、長(zhǎng)株潭城市群、皖江城市帶等中西部城市群也在快速崛起，已成為區(qū)域乃至全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要發(fā)展支撐。

實(shí)際上，區(qū)域一體化的本質(zhì)，在于通過產(chǎn)業(yè)協(xié)作、互聯(lián)互通，消除行政區(qū)劃的分離，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成以產(chǎn)業(yè)的價(jià)值鏈重構(gòu)區(qū)域發(fā)展格局。從目前深莞惠一體化的推進(jìn)進(jìn)程來看，首要也是基于產(chǎn)業(yè)的溢出與合作，以形成一種合理梯次配置的城市層級(jí)分工。因?yàn)閰^(qū)域間的“騰籠換鳥”，既要“騰得出去”，也要保證讓其他城市能真正“承接得住”。

深圳是知名的創(chuàng)新科技之城，其高新技術(shù)企業(yè)不斷孵化、集聚，但一些企業(yè)在做大之后卻面臨著無地可用的窘境。土地資源的稀缺又進(jìn)一步推動(dòng)了房?jī)r(jià)、勞動(dòng)力成本的上升，深圳的諸多企業(yè)正處在一個(gè)擴(kuò)張型外遷的階段。而毗鄰的東莞、惠州恰好成為這些企業(yè)擴(kuò)張和外遷的最主要承接地，有數(shù)據(jù)顯示，2015年東莞引進(jìn)的內(nèi)資項(xiàng)目，34%源于深圳。但這不僅僅只是因?yàn)榈乩韮?yōu)勢(shì)，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來看，東莞正由“世界工廠”轉(zhuǎn)向“創(chuàng)新基地”，惠州在石化和電子信息領(lǐng)域也有巨大優(yōu)勢(shì)，這構(gòu)成了合作共贏的基礎(chǔ)。

既然有產(chǎn)業(yè)的合作，也必然會(huì)發(fā)生人口的流動(dòng)，在都市圈范圍內(nèi)，交通、居住、生活等配套服務(wù)也要相應(yīng)跟上。深圳的渴望是卸去懸在企業(yè)頭上的一把“高生產(chǎn)和生活成本刀”。

在新一輪的軌道線路規(guī)劃過程中，深圳主要領(lǐng)導(dǎo)多次到東莞、惠州進(jìn)行調(diào)研，并考慮了多條地鐵線路與東莞、惠州銜接，以城際之間高速通行的交通，打通空間上的距離，實(shí)現(xiàn)交通一體化。到2022年，深圳的城市軌道運(yùn)營(yíng)里程將比現(xiàn)在增加一倍，達(dá)到580公里。深圳規(guī)劃國(guó)土委曾在2017年表示，為了完成保障房的建設(shè)目標(biāo)，在深莞惠三地采用合作開發(fā)模式籌集建設(shè)人才住房，成為完善配套設(shè)施的一種重要渠道。

當(dāng)前，深圳正在編制最新一版城市總體規(guī)劃，參與規(guī)劃的相關(guān)人士曾向媒體建議，很多深圳人居住在東莞、惠州，也有東莞、惠州兩地的人居住在與深圳交界地區(qū)，公共服務(wù)設(shè)施要按照適用標(biāo)準(zhǔn)去配置，這樣才能達(dá)到區(qū)域高度協(xié)同、共同繁榮發(fā)展。