賀雪峰

宅基地在維持社會(huì)穩(wěn)定和降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上發(fā)揮巨大作用，改革不能總是想著讓農(nóng)民的土地變現(xiàn)。

2018年1月15日，有官員對(duì)媒體表示，國(guó)家將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)，適度放活宅基地使用權(quán)。

這番講話在社會(huì)上引發(fā)巨大反響，各種“重磅”、“頭條”迅速霸占媒體版面，各種解讀層出不窮。實(shí)際上，此次講話提出“宅基地‘三權(quán)分置”，會(huì)進(jìn)一步將中國(guó)土地制度復(fù)雜化，也可能因此引發(fā)更多的社會(huì)誤會(huì)，以及造成更多地方土地實(shí)踐的亂象。

對(duì)于農(nóng)村宅基地，社會(huì)上包括政策界長(zhǎng)期以來(lái)的一個(gè)誤解是，認(rèn)為宅基地包含了巨大財(cái)富，宅基地制度改革的目的就是釋放財(cái)富。另一方面，幾乎所有人都認(rèn)識(shí)到農(nóng)民大規(guī)模失去宅基地的嚴(yán)重后果，中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)持底線。既要堅(jiān)持農(nóng)民不失去宅基地的底線，又要放活宅基地市場(chǎng)交易，于是就提出了所謂的宅基地“三權(quán)分置”的說(shuō)法。

國(guó)土資源部探索宅基地“三權(quán)分置”，放活宅基地使用權(quán)，目的是為了盤活農(nóng)村閑置住房，以此讓城鄉(xiāng)有更好的互動(dòng)。現(xiàn)在不只是要盤活農(nóng)村閑置的住房，而且要盤活農(nóng)民的宅基地，即允許農(nóng)民將宅基地租賃出去——所謂放活宅基地使用權(quán)——允許城市資本在農(nóng)民宅基地上搞建設(shè)，這樣一來(lái)，農(nóng)戶宅基地上的所謂“資格權(quán)”實(shí)際上被掏空了。下一步，還會(huì)有人繼續(xù)討論使用權(quán)的物權(quán)性質(zhì)和對(duì)下鄉(xiāng)資本獲得宅基地使用權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。這樣一來(lái)，農(nóng)民的“資格權(quán)”很快成為名義上的，農(nóng)村宅基地的社會(huì)保障功能將喪失，宅基地“三權(quán)分置”就為城市資本下鄉(xiāng)占地打開了通道，放活宅基地使用權(quán)的結(jié)果很可能是讓農(nóng)民失去宅基地使用權(quán)。

農(nóng)村宅基地是農(nóng)民的基本保障，宅基地“三權(quán)分置”探索，除了進(jìn)一步將土地制度搞得復(fù)雜以及增大農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)以外，收益卻不多。宅基地在維持社會(huì)穩(wěn)定和降低社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)上發(fā)揮巨大作用，改革不能總是想著讓農(nóng)民的土地變現(xiàn)。

當(dāng)前的土地制度安排中，2008年出臺(tái)的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法”已經(jīng)表現(xiàn)出諸多負(fù)面影響。表面上看，增減掛鉤政策通過(guò)減少農(nóng)村建設(shè)用地來(lái)增加城市建設(shè)用地，從而在建設(shè)用地沒(méi)有增加的情況下，提高了建設(shè)用地的效率。又因?yàn)槌鞘薪ㄔO(shè)用地具有遠(yuǎn)高于農(nóng)村建設(shè)用地的價(jià)值，因此認(rèn)為增減掛鉤政策可以產(chǎn)生出巨額土地財(cái)富。

然而，當(dāng)前土地制度復(fù)雜的地方在于，土地具有不可移動(dòng)性，媒體、學(xué)界、政策部門以及地方政府都誤以為增減掛鉤可以產(chǎn)生出巨額土地財(cái)富，而不是僅僅轉(zhuǎn)移了財(cái)富，所以地方政府就試圖通過(guò)增減掛鉤政策來(lái)讓農(nóng)民獲得土地財(cái)產(chǎn)性收益，結(jié)果卻發(fā)現(xiàn)這個(gè)世界上根本就沒(méi)有無(wú)緣無(wú)故的財(cái)富，地方政府通過(guò)增減掛鉤來(lái)進(jìn)行的土地制度改革，反而表現(xiàn)出了許多亂象。