曹盛民, 史萬兵

(1. 東北大學 文法學院, 遼寧 沈陽 110169; 2. 東北大學 體育部, 遼寧 沈陽 110819)

目前,公共政策分析的研究在國外已經較為成熟,涉及范圍比較廣泛,其在理論、方法和實踐方面都已經形成比較完整的體系,但多立足于宏觀和中觀層面的政策分析,對更深層次的微觀領域,諸如對學校體育政策分析的研究較少,對高等學校體育政策的研究成果極難查閱。國內關于公共政策的研究晚于西方,但在政策制定的過程、政策分析的方法等方面取得了一些成績。在政策工具方面,國內已經進行了近二十年的研究,不論從內容上還是在深度和廣度上,已經取得了一定成績[1]。一些學者在一定程度上完善了我國關于學校體育政策研究的相關理論,對高等學校體育政策的實施情況和歷史演變進行了初步的研究,特別在政策回顧和政策總結方面表現較為突出。我國學者對基于微觀方面的學校體育政策的縱向分析集中于兩段時期,一是民國時期,二是改革開放之后三十年,從時間上來看是不連續(xù)的,并且,研究成果對我國的學校體育政策缺乏一個系統(tǒng)的、全面的政策分析,尤其是缺少關于高等學校體育政策內涵方面的研究。李娟等在政策學視域下我國大學體育政策現狀與問題的研究中也指出,中國大學體育政策正處在不斷演進、發(fā)展、完善的階段,其在演進發(fā)展過程中存在著許多矛盾,政策的制定、執(zhí)行、評估等方面還不成熟[2]。因此,很難對現實高等學校體育政策的制定提供智力支持和具體指導。高校體育的發(fā)展取決于政策,政策的合理實施則借助于政策工具,本文利用價值鏈—政策工具二維框架,分析這些政策是否合理,研究我國高校體育政策存在的問題,并針對問題提出相應的建議,有利于為我國高校體育政策發(fā)展提供新的思路和方向,為完善和發(fā)展高校體育政策法規(guī)提供理論參考,使高校體育教育走出現階段的盲區(qū),真正發(fā)揮高校體育的育人功能。

一、 研究對象與研究方法

1. 研究對象

本文選取新中國成立至2016年國家層面關于高校體育政策的文本,即由全國人大、中共中央、國務院、國家體育總局、教育部等部委單獨或聯合頒布的各種高校體育政策文件,并且,政策文本是以公開出版或刊登的方式對社會公布,不公開或無法查閱的高校體育文件不在選擇范圍之內,因此,樣本具有權威性、代表性,有較強的公信力和關注度。經過篩選和梳理,高校體育政策文本共有131份,在認真研讀的基礎上,為提高研究針對性,最終選取50份具有代表性的政策文本作為研究對象,如表1所示。

表1 我國國家層面具有代表性高校體育政策文本

2. 研究方法

第一,內容分析法。美國著名社會學家伯納德·貝雷爾森認為,內容分析法是對具有明顯特征的信息傳播內容進行系統(tǒng)、定量和客觀描述的一種研究技術[3]。這種定量研究方法遵循內容體例基本一致、具有連續(xù)性、信息含量大、符合研究目的等抽樣原則[4]。

本文首先選擇我國國家層面的高校體育政策文本作為內容分析樣本,再根據政策工具理論建立價值鏈—政策工具二維分析框架,然后將各個政策文本中的政策工具內容進行編碼來定義分析單元,隨之把切合框架的政策工具編號歸入框架中進行統(tǒng)計,最后對統(tǒng)計結果進行分析得出結論并提出政策建議。

第二,可靠性檢驗。內容分析法作為定性式的定量分析方法,有必要在編碼過程中進行信度、效度檢驗來保證研究的規(guī)范性和準確性。信度檢驗首先由作者按照分析維度進行編碼,然后聘請兩名有使用內容分析法經驗的學者分別進行審閱,再對有歧義的編碼內容進行深入探討、辯論,最終形成一致的編碼內容。因為政策文本來源于國家權力機關,具有法定性、權威性,所以本研究不涉及效度檢驗問題。

二、 價值鏈—政策工具二維框架的構建

政策工具分析方法可以對某一類眾多的政策文本進行分析。高校體育政策是教育政策、體育政策綜合在一起的復雜政策,根據政策工具分析理論將政策文本內部各種政策手段和方法組織、搭配和設計成供給型、需求型和環(huán)境型三種類型,構建政策工具維度二維框架X軸,根據高校體育基本活動及支持活動設計價值鏈維度二維框架Y軸。

1. 政策工具維度X軸

基于Rothwell & Zegveld提出的政策工具分析理論,將我國高校體育政策工具分為供給型、需求型和環(huán)境型三種類型。高校體育供給型政策工具是政府或組織通過資金投入、教育培訓、基礎設施建設、信息支持、公共服務等手段,改善高校體育相關要素的供應情況,推動高校體育全面發(fā)展;高校體育環(huán)境型政策工具是政府或組織利用法規(guī)管制、目標規(guī)劃、金融支持、稅收優(yōu)惠等手段或方法,改善高校體育發(fā)展的環(huán)境因素,為我國高校體育發(fā)展提供有利的政策環(huán)境,影響并促進高校體育發(fā)展;高校體育需求型政策工具是政府或組織利用服務外包、公共技術采購、海外交流等幾個方面,縮小高校體育市場的不確定性,穩(wěn)定、開發(fā)高校體育新產品、新技術的應用市場,繼而拉動高校體育產品、技術創(chuàng)新[5]。供給型政策工具對高校體育運行具有推動作用,需求型政策工具對高校體育實施具有拉動作用,而環(huán)境型政策工具對高校體育具有直接或間接的影響作用。

2. 價值鏈維度Y軸

依據美國哈佛商學院著名戰(zhàn)略學家邁克爾·波特提出的價值鏈分析方法,把高校體育內外價值活動分為基本活動和支持性活動,基本活動涉及高校體育課程、高校課余體育,支持性活動涉及高校體育教師、高校體育環(huán)境、體育制度與機制等,基本活動和支持性活動構成了高校體育價值鏈。

將政策工具維度X軸與價值鏈維度Y軸組合,構成我國高校體育政策分析的價值鏈—政策工具二維框架,如圖1所示。

圖1 高校體育價值鏈—政策工具二維分析框架

三、 高校體育政策文本單元編碼與數據分析

1. 文本單元編碼

本文的分析單元是指高校體育政策文本中與價值鏈—政策工具兩個維度相對應的有關語句或條款。首先,對選取的50份政策文本內容按照“政策序號、章節(jié)、具體條款、語句”的格式進行編碼,在編碼過程中,如涉及到文件引言和結語部分則標記為“0”。其次,依據價值鏈—政策工具二維分析框架,將文本分析單元進行歸類。最后,形成內容分析單元編碼表,如表2所示。

表2 高校體育政策文本內容分析編碼表(節(jié)選)

續(xù)表2

序號政策名稱分 析 單 元編碼政策工具價值類型50教育部關于深化高校教師考核評價制度改革的指導意見充分認可教師在政府政策咨詢、智庫建設、在新聞媒體及網絡上發(fā)表引領性文章方面的貢獻50-5-15-4信息支持體育教師落實每5年一周期的全員培訓制度。加強教師教學基本功訓練和信息技術能力培訓50-6-17-4教育培訓體育教師鼓勵青年教師到企事業(yè)單位掛職鍛煉,到國內外高水平大學、科研院所訪學及在職研修等50-6-17-5海外交流體育教師加強高校教師管理信息系統(tǒng)建設,充分利用信息化手段,采集整合教師工作的各類數據信息,形成完整準確的教師考核評價工作信息數據庫,為考核評價提供基礎,實現學校管理部門間的信息共享50-7-22-2信息支持體育教師

依據高校體育政策文本內容分析編碼,按照價值鏈—政策工具分類統(tǒng)計、準確歸類、計算占比,結果見表3。

表3 高校體育政策文本中選擇政策工具頻數分布表(節(jié)選)

2. 數據分析

由表3可知,從供給型、環(huán)境型、需求型政策工具的使用比例來看,差異與分化現象表現明顯,我國高校體育政策以環(huán)境型政策工具為主,文本編碼頻次達到437條,比例達到81.53%;其次是供給型政策工具,文本編碼頻次達到76條,比例達到14.18%;最后是需求型政策工具,文本編碼頻次為23條,所占比例為4.29%。

環(huán)境型政策工具中,法規(guī)管制271條,占比為62.01%,其次是目標規(guī)劃153條,占比35.01%,最少的是金融支持13條,占比2.98%。法規(guī)管制是行政權力直接干預高校體育政策的具體體現,頻繁使用法規(guī)管制,這表明政府在選擇和運用政策工具上對其具有偏愛性,雖然簡單而有效,但是隨著高校體育事業(yè)的發(fā)展,使用法規(guī)管制過度也會產生負作用。法規(guī)管制的特點是簡單、直接,它易使政府或組織在制定政策時對法規(guī)管制工具形成一種依賴,也是法規(guī)管制工具頻現的原因。另外,前期政策未被有效執(zhí)行,而后期隨社會發(fā)展新的問題不斷出現,或者前期政策執(zhí)行沒有實現預期目標,在制定新政策時必須再提及和貫徹,以彌補前期不足,這也造成法規(guī)管制工具在一定程度上過多使用[6]。金融稅收是高校體育事業(yè)發(fā)展的重要保障和有力推手,該類工具的匱乏與缺失,使其作用沒有得到足夠重視,因為,高校體育產業(yè)化沒有形成,涉及的金融支持和稅收優(yōu)惠極少,會阻礙高校體育良性發(fā)展。

供給型政策工具中,基礎設施建設占比28.95%、教育培訓占比27.63%、資金投入占比22.37%,這三種方法運用的比例相當,信息支持(14.47%)比重較小,最少的是公共服務(6.58%)。公共服務在供給型政策工具使用方面最少,主要是政府、社會對高校半公益性事業(yè)性質認識不足,對公共服務在高校體育方面的功能掌握較少,因此,這種方式在政策制定過程中很少使用?；A設施建設略顯優(yōu)勢,是因為隨著社會經濟發(fā)展不斷增加教育投入,提高了對高校體育場館設施的重視程度,采取了高校與社會場館設施綜合利用等措施,它是體現政府重視高校體育最直接有效的方式,因此政策有所偏重。教育培訓顯得尤為必要,是因為長期以來我國受“重文輕體”思想的影響,體育在高等教育體系中不受重視,體育師資數量不足、質量有待提高。資金投入作為高校體育發(fā)展的經濟基礎,政府要在政策上有所體現,加大資金投入力度,保證高校體育資金對體育的支持。信息支持是高校體育發(fā)展的媒介,掌握信息就掌握了發(fā)展的主動權,就有發(fā)言權,能夠推廣普及科學健身知識,形成高校體育事業(yè)發(fā)展的新興理論平臺。

需求型政策工具在50份政策文本中所占比例最小,其中,服務外包(43.48%)、海外交流(47.82%)占絕大部分,公共技術采購(8.70%)最少。需求型政策工具是發(fā)展高校體育事業(yè)最直接、有效和可行的手段,具有明確的導向性。需求型政策工具比環(huán)境型政策工具作用效果更為直接、快捷,借助具體的手段和形式確保高校體育事業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性,緩解高校體育事業(yè)發(fā)展過程中的不穩(wěn)定性,有利于拉動高校體育事業(yè)發(fā)展。需求型政策工具的匱乏與缺失造成政策執(zhí)行過程中的手段和方法不足,極大削弱了政策的整體拉動作用,不利于高校體育事業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展。

由表3統(tǒng)計得出表4,從表4可見,在高校體育政策的價值鏈維度中,從整體上來看,高校體育政策價值要素覆蓋面較全,但是,對于高校體育各個要素中的比重相差較大,課余體育、體育教師、制度與機制的比重相當且較高,三種要素之和接近總數的90%,而體育課程和體育環(huán)境兩種要素之和僅稍微超過總數的10%。以上現象說明在高校體育活動過程中,課余體育、體育教師、體育制度與機制占主導地位,其影響和作用較大,而在鼓勵高校實施體育課程和改善體育環(huán)境方面的力量不足,高校體育政策在體育課程和體育環(huán)境方面有所忽視。這里需要指出,在高校體育價值鏈維度分類過程中,體育課程與體育環(huán)境是目標明確、指向單一的指標,而課余體育、體育教師、體育制度與機制是包含內容比較豐富和分散的指標,尤其在編碼過程過,發(fā)現一句話包含體育價值維度的兩項指標以上內容時,都將其歸類于體育制度與機制指標,這也是體育制度與機制指標權重最高、體育課程與體育環(huán)境權重過低的原因之一。

表4 價值鏈-政策工具框架下高校體育政策工具選擇頻數分布

四、 研究結論

1. 高校體育政策工具X維度

從政策工具X維度而言,高校體育政策兼顧了供給型、環(huán)境型和需求型政策工具的運用,從多層次、多角度使高校體育事業(yè)得到發(fā)展,但是,高校體育政策工具選擇方面政府傾向于以環(huán)境型政策工具為主,供給型政策工具、需求型政策工具輔助的模式,體現政府在政策工具選擇運用上的傾向性。

第一,法規(guī)管制使用過度,環(huán)境型政策工具分化明顯。經過統(tǒng)計可以看出,環(huán)境型政策工具嚴重分化,過多使用以“法規(guī)管制”(62.01%)為代表的環(huán)境型政策工具,接近目標規(guī)劃(35.01%)的2倍,例如,《中華人民共和國教育部直屬高等學校暫行工作條例(草案)》有54條政策條目屬于環(huán)境型政策工具,法規(guī)管制就有31條,而金融支持僅為2.98%,值得注意的是稅收優(yōu)惠作為環(huán)境型政策工具的組成部分,在政策文本中沒有體現,這表現出金融支持、稅收優(yōu)惠等激勵工具嚴重匱乏與缺失。法規(guī)管制措施使用最多,因為它簡潔有效,是直接干預的行政權力,既省時省力又節(jié)約經費,也受到長期使用、慣性發(fā)展的影響,體現出政府通過標準、政策和制度的力量規(guī)范引導高校體育發(fā)展,但是在繼續(xù)深化改革開放發(fā)展社會主義市場經濟背景下,過度使用法規(guī)管制也會產生負面作用。目標規(guī)劃使用次于法規(guī)管制,強于金融支持和稅收優(yōu)惠,每項政策的制定都預先設有政策目標和宏觀愿景,沒有目標和愿景的政策制定就失去意義。財務金融是高校體育可持續(xù)發(fā)展的動力杠桿,目前僅有很少涉及,其作用并沒有得到重視,阻礙了高校體育的良性發(fā)展[7]。稅收優(yōu)惠的空缺與當前對高校體育的認識、定性和社會發(fā)展有關,當前普遍認為高校體育是政府和學校的事情,不涉及經濟效益,也就談不上稅收優(yōu)惠,然而在當前大力發(fā)展體育產業(yè)的影響下,充分利用高校的人才優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、科技優(yōu)勢發(fā)展高校體育產業(yè),依靠多部門、多行業(yè)的融合發(fā)展,實現體育與衛(wèi)生、旅游、文化、醫(yī)療、教育的全面融合,能夠逐步擴展全民健身,為健康中國貢獻力量[8]。

第二,公共服務運用偏少,供給型政策工具顯示均衡弱勢。經過統(tǒng)計得出,使用的供給型政策工具占總體14.18%,顯現弱勢,在內部具體手段運用方面,除公共服務(6.58%)運用偏少外,基礎設施建設(28.95)、教育培訓(27.63%)、資金投入(22.37%)、信息支持(14.47%)呈現相對均衡之勢。公共服務運用偏少是受我國早期教育體制保守、封閉思想的影響,沒有認識到高等教育在教書育人、科學研究的同時還能為社會服務,特別是高校體育又受到專業(yè)限制,只能在高等教育環(huán)境內活動,政府在制定政策過程中根本沒有考慮公共服務工具,阻礙了高校體育的引導和社會示范效應,降低了高校體育的功效。目前,已出臺高校教師在做好本職工作的余暇時間可以利用專業(yè)知識和技能從事其他工作為社會服務的政策,使公共服務運用具備了良好的開端。信息支持是高校體育發(fā)展的“催化劑”,應用略顯不足,應充分利用大數據、互聯網等現代信息技術促進高校體育與相關專業(yè)的互通互聯,拓展高校體育未來發(fā)展平臺。從供給型政策工具選擇組合情況來看,沒有出現結構失衡,說明政策制定者在公共服務、信息支持、資金投入、教育培訓和基礎設施建設方面都有所兼顧。事實上,供給型政策工具在整體使用上都有很大的提升空間,加大其使用力度有利于推動高校體育事業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定和健康發(fā)展。

第三,貿易管制運用空缺,需求型政策工具表現匱乏缺位。統(tǒng)計結果顯示,政策文本中貿易管制手段空缺,需求型政策工具(4.29%)表現應用匱乏,在三種類型政策工具中凸顯缺位和不足。高校體育屬于半公益性質范疇,目前很少涉及貿易往來,因此政府在制定政策過程中不考慮使用貿易管制手段,但隨著改革開放力度的進一步加大,以后可能會出現相關的貿易活動,所以,之后在制定政策時應適當運用貿易管制手段,以備用時之需。需求型政策工具對高校體育的拉動作用比環(huán)境型政策工具的影響效果更為快捷、直接,公共技術采購、服務外包、海外交流等方式的不足與我國的經濟水平和教育投入密切相關。然而,2017年2月24日,習近平在北京考察冬奧會場館和觀摩運動員訓練時強調:“中國今后要變成一個強國,在各方面都要強,少年強則中國強,體育強則中國強！”[9]政府應該發(fā)揮主導作用,加大投入,同時吸引社會資本參與,為高校體育事業(yè)發(fā)展增添活力。因此,加大需求型政策工具的運用是政府在未來政策調整中的一個側重點,是解決當前高校體育發(fā)展的當務之急和現實需要。

2. 高校體育價值鏈Y維度

通過對高校體育政策文本的歸類統(tǒng)計得知,自新中國成立至2016年,政府共頒布了國家層面政策文本131份,盡管高校體育相關的法規(guī)體系仍不完善,政策文件數量不多、級別不高,但是國家對高校體育寄予厚望,在健康中國的大背景下,高校體育是學校體育邁向社會體育的節(jié)點,是社會體育的重要基礎,已成為社會發(fā)展的重要推動力,是拉動體育消費市場的潛在力量。在高校體育價值鏈維度Y軸中,清楚發(fā)現各個價值鏈活動過程分布并不均衡。在未來完善相關政策過程中,應有步驟、有針對性地出臺高校體育相關政策,形成重點突出、門類齊全、結構合理的高校體育政策體系,兼顧規(guī)劃管理與政策落實,充分發(fā)揮高校、社會力量相互作用、共同參與,促使高校體育良性協(xié)調發(fā)展。統(tǒng)計結果顯示,體育課程與體育環(huán)境兩項明顯不足,隨著教育改革的不斷深入,繼續(xù)深化高校體育綜合改革,運用體育課程使學生樹立科學鍛煉身體的觀念,掌握一兩項鍛煉身體的方法,養(yǎng)成健康的生活方式;通過多種形式,加強高校體育環(huán)境建設,為高校體育活動提供充分的物質基礎。應強化體育課程與體育環(huán)境對高校體育活動的促進作用,使高校體育活動價值鏈的每個環(huán)節(jié)充分發(fā)揮其功效,并且各個環(huán)節(jié)相互溝通、協(xié)調,實現高校體育高速、良性運轉。

五、 政策建議

第一,提升金融支持和稅收優(yōu)惠的使用頻度,適當均衡環(huán)境型政策工具的運用。政府或組織選擇政策工具是根據所處的政治、經濟、文化、社會環(huán)境來決定的。隨著祖國的強大,經濟不斷發(fā)展,應適當減少環(huán)境型政策工具中法規(guī)管制和目標規(guī)劃的使用頻率,增加投入,提高金融支持和稅收優(yōu)惠的影響力度,發(fā)揮其積極作用。

第二,加強供給型政策工具的推動作用和需求型政策工具的拉動作用,特別強化需求型政策工具的力量。這兩種類型的政策工具都需要政府或社會組織加大投入,尤其是吸引社會力量投資,高校靈活運用各種資本加強對體育的投入,使供給型和需求型政策工具高效運轉起來,這種推拉的力量配合環(huán)境型政策工具的影響形成正向合力,對高校體育會產生事半功倍的效果。

第三,強化體育課程、體育環(huán)境建設,促進高校體育價值鏈協(xié)調運轉。高校體育價值鏈維度中,課余體育、體育教師、體育制度與機制涉及較多,體育制度與機制是高校體育活動的依據,體育教師是高校體育活動的主體,課余體育是高校體育最基本的活動方式,應繼續(xù)保持這三方面的作用,同時強化體育課程與體育環(huán)境建設。體育課程是實現高校體育目標最主要、規(guī)范的活動形式,通過政府、社會與高校共建等方式改善體育環(huán)境,放寬體育制度與機制的管理和約束,給課余體育、體育課程、體育教師更加廣闊的空間,發(fā)揮其自主、靈活的特性,促進高校體育蓬勃發(fā)展。

總而言之,高校體育是高等教育的重要內容,在高等教育綜合改革的背景下,高校體育應首當其沖,因為德、智都寄托在健康的身體之上,它是培養(yǎng)德智體全面發(fā)展合格人才的物質基礎。本文通過對新中國成立以來高校體育政策工具的研究,發(fā)現環(huán)境型政策工具分化明顯、供給型工具的均衡弱勢、需求型政策工具的匱乏缺位都不利于高效地發(fā)揮高校體育的職能,應適時、適當調整政策工具的運用方式,增加政府投入,吸引社會資本,適當降低強勢工具的運用,大幅提升弱勢工具、匱乏缺位工具的選擇與應用,使科學、規(guī)范的高校體育政策成為引領高校體育事業(yè)發(fā)展的指揮棒,保障高校體育價值鏈快速、高效發(fā)展,培養(yǎng)更多、更好的社會主義建設合格人才,滿足廣大人民群眾的需要,為辦人們滿意的教育盡職盡責。