何洪華

(中共重慶市潼南區(qū)委黨校，重慶402660)

1 引言

黨的“十九大”報(bào)告提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”分置制度。其中，引導(dǎo)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，是推進(jìn)“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的重要組成部分。近年來(lái)，潼南結(jié)合建設(shè)“國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)”和“中國(guó)西部綠色菜都”，積極探索農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有效方式和可行辦法，在創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)路徑方面取得了成效，但是，也存在一些問(wèn)題，需要著力解決。

2 基本情況

潼南區(qū)現(xiàn)有總耕地面積145.95萬(wàn)畝，總?cè)丝?05.68萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口77.64萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?1.15%，家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地面積132.69萬(wàn)畝，家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶20.46萬(wàn)戶，人均家庭承包耕地面積1.71畝。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2017年底，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積達(dá)62.85萬(wàn)畝，占承包面積的47.37%，涉及農(nóng)戶12.98萬(wàn)戶，占承包農(nóng)戶的63.44%。土地流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化，其中轉(zhuǎn)包21.58萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的34.34%；互換8.46萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的13.46%；出租23.81萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的37.88%；入股2.99萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的4.76%；其它形式6.01萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的9.56%。土地流轉(zhuǎn)主體趨于多元化。流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的面積30.20萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的48.05%；流轉(zhuǎn)入農(nóng)民專業(yè)合作社的面積12.15萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的19.33%；流轉(zhuǎn)入農(nóng)業(yè)企業(yè)的面積13.98萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)面積的22.24%；流入其它主體面積6.52萬(wàn)畝，占承包面積的10.37%。

3 機(jī)遇

3.1 打造旅游業(yè)發(fā)展升級(jí)版的機(jī)遇

潼南區(qū)委政府提出，為打造重慶旅游業(yè)發(fā)展升級(jí)版貢獻(xiàn)潼南力量。潼南區(qū)將深入落實(shí)全市旅游發(fā)展大會(huì)精神，做強(qiáng)基礎(chǔ)、做活品牌、做大產(chǎn)業(yè)，建設(shè)養(yǎng)眼養(yǎng)心、養(yǎng)顏養(yǎng)生、養(yǎng)氣養(yǎng)福的“六養(yǎng)圣地”，為打造重慶旅游業(yè)發(fā)展升級(jí)版貢獻(xiàn)力量。堅(jiān)持“產(chǎn)區(qū)即景區(qū)”，利用100萬(wàn)畝蔬菜、40萬(wàn)畝油菜、30萬(wàn)畝檸檬、萬(wàn)畝玫瑰等產(chǎn)業(yè)基地，發(fā)展生態(tài)觀光、休閑體驗(yàn)等農(nóng)業(yè)旅游。農(nóng)旅融合，已是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展中的一大趨勢(shì)。農(nóng)旅融合流轉(zhuǎn)土地上“種”出旅游產(chǎn)業(yè)，給潼南土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇。

3.2 產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇

3.2.1 檸檬產(chǎn)業(yè)

未來(lái)潼南檸檬的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)是實(shí)施2016～2025年的《重慶市檸檬百億級(jí)產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展核心區(qū)規(guī)劃》，著力構(gòu)建生產(chǎn)要素集聚的現(xiàn)代檸檬產(chǎn)業(yè)集群。力爭(zhēng)到2025年，實(shí)現(xiàn)檸檬種植基地面積50萬(wàn)畝，年產(chǎn)量100萬(wàn)t，產(chǎn)值100億元以上，最終將潼南打造成名副其實(shí)的“中國(guó)檸檬之都”。檸檬產(chǎn)業(yè)顯著提升了土地產(chǎn)出效益，帶動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，切實(shí)明顯帶動(dòng)了農(nóng)民增收。

3.2.2 蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展機(jī)遇

目前潼南縣蔬菜種植面積100萬(wàn)畝，擁有農(nóng)業(yè)示范基地40余萬(wàn)畝，蔬菜年產(chǎn)量已經(jīng)達(dá)到200萬(wàn)t，重慶主城1/4的蔬菜都產(chǎn)自潼南，不僅如此，“潼南造”的蔬菜已經(jīng)出口到韓國(guó)、日本、泰國(guó)、澳大利亞等國(guó)家。蔬菜產(chǎn)業(yè)為潼南土地流轉(zhuǎn)插上騰飛的肢膀，土地流轉(zhuǎn)促蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

3.2.3 其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)遇

近年來(lái)潼南的油菜、花卉、花椒、中藥材等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目發(fā)展迅速，有力地促進(jìn)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，助推了農(nóng)民增收致富奔小康。2017年全區(qū)中藥材栽培品種有16個(gè)，面積6.8萬(wàn)畝。主要分布在太安、崇龕、雙江、小渡、田家、米心、古溪、臥佛和桂林街道等鎮(zhèn)(街)。潼南全區(qū)花卉栽培總面積1.8萬(wàn)畝，其中玫瑰種植面積6000畝，油用牡丹種植面積2000畝。

3.3 國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)機(jī)遇

潼南國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，涵蓋塘壩、柏梓等6個(gè)鎮(zhèn)111個(gè)行政村，幅員面積480 km2，園內(nèi)以檸檬產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，種植面積達(dá)到17.8萬(wàn)畝，產(chǎn)量20.5萬(wàn)t，有經(jīng)營(yíng)主體136個(gè)。創(chuàng)建國(guó)家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園，潼南破除農(nóng)村土地“小園”區(qū)之間的“籬笆”，將“小園變大園”，構(gòu)建主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)結(jié)紐帶，實(shí)現(xiàn)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)協(xié)同并舉、一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展、使農(nóng)民更多地分享產(chǎn)業(yè)發(fā)展的增值收益。

4 存在的問(wèn)題

4.1 土地流轉(zhuǎn)價(jià)格相對(duì)偏低

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低，很多村內(nèi)都是免費(fèi)流轉(zhuǎn)或者每畝每年收600元左右，同時(shí)，既包括耕地價(jià)格，也包括了其他種類(園地、山地)的價(jià)格。處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展較好的梓潼、桂林、太安、崇龕等鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地價(jià)格在每畝600～1000元之間；經(jīng)濟(jì)相對(duì)欠發(fā)達(dá)的古溪、米心、玉溪等鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)土地價(jià)格偏低，土地每畝每年為200元左右，田地每畝每年為500元不等。

4.2 農(nóng)村土地的碎片化問(wèn)題突出

受地理?xiàng)l件的限制和以前土地承包所采取的“按人分配”、“分級(jí)切塊”的影響，承包地碎片化的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。目前全區(qū)有138.6萬(wàn)畝耕地、194987戶農(nóng)戶，承包地被分割為200多萬(wàn)塊，平均每戶有10多塊地，最多的有20多塊地。在崇龕鎮(zhèn)石廟村，全村總?cè)丝?294人，耕地3544畝，全村人均只有5分水田和6.3分旱地，基本沒(méi)有連片的。由于土地太零碎，加上水利等基礎(chǔ)設(shè)施老化，全村土地流轉(zhuǎn)比例低，多數(shù)是免費(fèi)或口頭約定揀種外出務(wù)工人員和無(wú)力耕種農(nóng)戶的承包地，算不上真正意義上的流轉(zhuǎn)。在當(dāng)前農(nóng)村空心化，務(wù)農(nóng)人口老齡化的背景下，承包地碎片化以及所造成的經(jīng)營(yíng)分散化，是導(dǎo)致區(qū)里部分土地在低效益的狀態(tài)下粗放經(jīng)營(yíng)及撂荒的主要原因，也嚴(yán)重阻礙了全區(qū)土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

4.3 土地流轉(zhuǎn)交易的金融服務(wù)體系不完善

長(zhǎng)期以來(lái)，潼南區(qū)存在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估體系不夠完善，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)不夠齊備，農(nóng)村金融體系不夠健全等問(wèn)題。農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民創(chuàng)業(yè)面臨著投入不足、缺乏資金支撐的困局。其根源在于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革滯后，金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)缺乏認(rèn)可，導(dǎo)致數(shù)量龐大的農(nóng)村資源資產(chǎn)無(wú)法有效盤活、融資功能未能充分釋放，農(nóng)民很難從銀行獲得發(fā)展生產(chǎn)的信貸資金。

4.4 土地流轉(zhuǎn)的失約風(fēng)險(xiǎn)客觀存在

土地流轉(zhuǎn)客觀存在失約風(fēng)險(xiǎn)，在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，經(jīng)營(yíng)業(yè)主受自然條件、市場(chǎng)行為、自身經(jīng)營(yíng)能力的影響，自身支付意愿的影響，存在中途退租，不按時(shí)按約繳納租金的風(fēng)險(xiǎn)，造成農(nóng)民收益難保障。農(nóng)戶與經(jīng)營(yíng)業(yè)主簽訂的承租期普遍不長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)業(yè)主擔(dān)心農(nóng)戶到期收回用地，其前期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入“打水漂”，而不敢擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模，嚴(yán)重制約了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新業(yè)主的引進(jìn)、工商資本下鄉(xiāng)。

5 對(duì)策與建議

5.1 建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的評(píng)估機(jī)制

土地價(jià)格一畝地多少錢，還得由市場(chǎng)和地塊本身的條件來(lái)定。實(shí)踐中，區(qū)級(jí)政府應(yīng)該出臺(tái)方案指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格。對(duì)于農(nóng)民來(lái)講始終處于弱勢(shì)，區(qū)級(jí)政府指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格既能保護(hù)被流轉(zhuǎn)者的合法權(quán)益。建立完善流轉(zhuǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，引入第三方土地評(píng)估機(jī)構(gòu)和評(píng)估人員對(duì)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格進(jìn)行評(píng)估。

5.2 大力推進(jìn)土地“井田化”的綜合整治

目前全區(qū)需要加大農(nóng)村土地綜合整理的力度，通過(guò)農(nóng)地互換、成片發(fā)包等方式改變碎片化的土地利用現(xiàn)狀。可以讓農(nóng)民持有原有的土地承包權(quán)，以村或組為單位，化零為整，然后因地制宜重新劃分，把碎片化改成“井田化”。農(nóng)民所持有的土地承包權(quán)的土地作為股份，參與分享轉(zhuǎn)包的土地的盈利。在土地整治中，始終堅(jiān)持土地整治與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、巴渝新居、新農(nóng)村建設(shè)高度融合，規(guī)劃設(shè)計(jì)牢牢抓住科學(xué)合理、切實(shí)高效的設(shè)計(jì)理念，統(tǒng)籌安排田、水、路、林、村的綜合整治，保證了項(xiàng)目區(qū)實(shí)現(xiàn)“田成方、樹(shù)成行、渠相連、路相通”的整治目標(biāo)，從而吸引大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)入駐項(xiàng)目區(qū)發(fā)展檸檬、蔬菜等種植。

5.3 構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)“上保險(xiǎn)”的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制

引入保險(xiǎn)公司，市場(chǎng)運(yùn)作，在確定開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，凡是有意愿服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的金融保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)都可以參與農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)工作，具體承保機(jī)構(gòu)由項(xiàng)目業(yè)主自行選擇。土地流轉(zhuǎn)業(yè)主在簽訂土地流轉(zhuǎn)合同后，可向商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)購(gòu)買土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)，憑土地流轉(zhuǎn)保險(xiǎn)憑證，按合同約定移交使用土地。土地經(jīng)營(yíng)業(yè)主代表與選定的保險(xiǎn)公司按照平等、公平、自愿的原則進(jìn)行談判協(xié)商，共同確定土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率與賠付標(biāo)準(zhǔn)等保險(xiǎn)政策。例如四川邛崍創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。保險(xiǎn)公司按照土地流轉(zhuǎn)交易額的3%收取保費(fèi)，其中流出方承擔(dān)20%、流入方承擔(dān)80%；市政府對(duì)自愿參保的流入、流出雙方，采取以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式，分別給予50%的保費(fèi)補(bǔ)貼。以一畝地年租金1000元計(jì)算，農(nóng)戶只需繳納3元的保費(fèi)就為土地流轉(zhuǎn)上了“保險(xiǎn)”。

5.4 構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的金融服務(wù)體系

可以嘗試“銀行”模式——在農(nóng)村建立“土地銀行”，將村民的零散承包地整合起來(lái)，承包或租賃給其他人，按年收取承包費(fèi)用，承包商在不改變土地用途的情況下對(duì)其進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用。存入“土地銀行”的村民可將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為抵押，從村“土地銀行”借款，將自家閑置的土地資源轉(zhuǎn)為現(xiàn)實(shí)資本，增加農(nóng)民收入。