李雯香，夏 力，蔣喬峰，周 游

(1.常州市環(huán)境科學(xué)研究院，江蘇 常州213022；2.常州市武進(jìn)區(qū)水利局，江蘇 常州213022)

1 太湖流域水環(huán)境特點(diǎn)

太湖流域水系以太湖為中心，有滆湖、陽(yáng)澄湖、淀山湖等大中型湖泊，流域內(nèi)主要河道有黃浦江、江南運(yùn)河、苕溪、南溪、吳凇江、太浦河、望虞河等。太湖流域河道縱橫交錯(cuò)，是典型的平原水網(wǎng)區(qū)，具有河流流量小、流速慢、流向不穩(wěn)定，湖泊水淺、換水周期長(zhǎng)等特點(diǎn)。流域內(nèi)土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度大、人口密集、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件好。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于太湖流域經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度不斷深化，大量生活污水、工業(yè)污水以及農(nóng)業(yè)污染物不斷進(jìn)入水體，加上水體流速緩慢、自凈能力變差，河網(wǎng)水質(zhì)污染日益加重，湖泊氮、磷污染逐漸增加，富營(yíng)養(yǎng)化狀況不斷加劇。據(jù)統(tǒng)計(jì)，21世紀(jì)初整個(gè)太湖流域80%的河道受到污染，其中江蘇省87%，浙江省76%，上海市92%[1]。近年來(lái)，隨著污染治理力度的加大，太湖流域水質(zhì)總體有所改善，太湖湖體水質(zhì)由2007年的V類改善為2015年的IV類，綜合營(yíng)養(yǎng)狀態(tài)指數(shù)由中度改善為輕度富營(yíng)養(yǎng)化，但水環(huán)境質(zhì)量并未得到根本改善，水質(zhì)及水生態(tài)提升仍任重道遠(yuǎn)[2]。

2 “一河一策”編制背景

河長(zhǎng)制是解決復(fù)雜水問(wèn)題、維護(hù)河湖健康生命的有效舉措，是強(qiáng)化流域綜合管理的重要手段[3]。2007年，太湖藍(lán)藻爆發(fā)并引發(fā)供水危機(jī)，無(wú)錫市首創(chuàng)了河長(zhǎng)制這一水環(huán)境行政治理模式[4]，指定各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)分別擔(dān)任無(wú)錫市內(nèi)64條河道的河長(zhǎng)，負(fù)責(zé)組織督辦河道治理等方面的工作[5]。由于這一創(chuàng)新的管理模式擺脫了“多龍治水”的局面，有效解決了管理責(zé)任不明、相互推諉等難題，2008年，江蘇省在太湖流域推廣河長(zhǎng)制。2016年12月11日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見(jiàn)》，要求到2018年底全面建立和實(shí)施河長(zhǎng)制，河長(zhǎng)制得到全面推廣。

為了有效推進(jìn)河長(zhǎng)制，增強(qiáng)河長(zhǎng)“治”的針對(duì)性、有效性，需要因地制宜的制定“一河一策”治理方案[6]。2017年，江蘇省河長(zhǎng)辦印發(fā)了《江蘇省河長(zhǎng)制“一河一策”行動(dòng)計(jì)劃編制指南》，指導(dǎo)全省“一河一策”編制工作。

3 “一河一策”編制原則

一河一策的編制要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，要堅(jiān)持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門聯(lián)動(dòng)，更應(yīng)體現(xiàn)不同河道治理的差異性，找準(zhǔn)問(wèn)題，突破重點(diǎn)，將其變?yōu)橐环菘陕涞?、易操作的行?dòng)計(jì)劃。

3.1 因地制宜

河湖受所在區(qū)域地理位置、流域自然環(huán)境、沿線人文、產(chǎn)業(yè)局部等多種因素影響，在治理過(guò)程中不能千篇一律，更不能不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際情況盲目上治理項(xiàng)目。“一河一策”編制應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)狀以及河道前期治理情況，調(diào)查清流域范圍內(nèi)的源匯情況，治理項(xiàng)目、對(duì)策、措施要與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況相適應(yīng)。

3.2 問(wèn)題導(dǎo)向

一河一策應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)所在河流的上下游、左右岸、干支流、水上與岸邊、保護(hù)與發(fā)展的關(guān)系，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和源頭控制，從水資源、河湖資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水管理等多個(gè)方面，對(duì)河湖保護(hù)與治理現(xiàn)狀進(jìn)行全面梳理，分析河湖保護(hù)與治理存在的主要問(wèn)題，查找問(wèn)題產(chǎn)生的原因，提出的治理目標(biāo)、對(duì)策均應(yīng)針對(duì)存在問(wèn)題[7]。

3.3 突出重點(diǎn)

河湖治理是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要長(zhǎng)期治理，而“一河一策”是短期的行動(dòng)指南，不可能面面俱到，也不能一蹴而就。應(yīng)抓住河流河段管護(hù)的主要矛盾，重點(diǎn)解決影響河湖健康的突出問(wèn)題，制定階段性工作目標(biāo)，列出重點(diǎn)項(xiàng)目工作清單(問(wèn)題清單、任務(wù)清單和責(zé)任清單)，做到“有的放矢”。

3.4 操作易行

提出的目標(biāo)和任務(wù)必須可量化、可評(píng)估、可落地。按照分段河長(zhǎng)設(shè)置情況，確定各分段保護(hù)治理的具體措施；問(wèn)題清單，目標(biāo)清單、任務(wù)清單需落實(shí)部門責(zé)任分工，明晰措施執(zhí)行的責(zé)任人與責(zé)任單位，確保治理對(duì)策措施落地，可監(jiān)督、可考核。

4 “一河一策”編制重點(diǎn)分析

按照江蘇省編制指南，行動(dòng)計(jì)劃編制的主要任務(wù)是結(jié)合“八個(gè)方面”，形成“五個(gè)清單”和“兩張表”。“八個(gè)方面”是指水資源管理、河湖資源保護(hù)、河湖水污染防治、水環(huán)境綜合治理、河湖生態(tài)修復(fù)、河湖長(zhǎng)效管護(hù)、河湖執(zhí)法監(jiān)督、河湖綜合功能提升；“五個(gè)清單”是問(wèn)題清單、目標(biāo)清單、任務(wù)清單、措施清單、責(zé)任清單；“兩張表”是目標(biāo)任務(wù)分解表和實(shí)施計(jì)劃安排表。然而作為近2、3年河湖治理的行動(dòng)計(jì)劃，必須有針對(duì)性地解決突出問(wèn)題，編制時(shí)應(yīng)關(guān)注以下重點(diǎn)。

4.1 重點(diǎn)問(wèn)題要突出

“一河一策”編制的首要任務(wù)是結(jié)合資料梳理和現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，說(shuō)清河道具體問(wèn)題是什么，哪里問(wèn)題最突出。

4.1.1 突出“三亂”問(wèn)題

太湖流域河網(wǎng)地區(qū)居民、企業(yè)大多沿河而建，不僅占用了大量的岸線資源，且其在長(zhǎng)期生產(chǎn)、生活過(guò)程中對(duì)河道生態(tài)環(huán)境造成了較大負(fù)面影響，成為了河道近2、3年急需解決的突出問(wèn)題。故“一河一策”編制時(shí)對(duì)河道亂占亂建、亂墾亂種、亂倒亂排等突出問(wèn)題要排查清楚，可采用遙感影像為底圖，結(jié)合水域、陸域現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查以及無(wú)人機(jī)航拍等技術(shù)，徹底排查“三亂”問(wèn)題，并繪制岸線利用現(xiàn)狀分布圖，標(biāo)注河道岸線侵占情況。

4.1.2 突出水環(huán)境改善

水環(huán)境質(zhì)量改善是太湖流域近階段河道治理的重點(diǎn)，也是目前“八個(gè)方面”中受關(guān)注度最高的方面，通過(guò)近2、3年的整治必須確保水功能區(qū)、“水十條”考核斷面穩(wěn)定達(dá)標(biāo)。問(wèn)題在水里，根源在岸上，首先，必須在充分調(diào)查河道沿程水質(zhì)變化情況的基礎(chǔ)上，分析出水質(zhì)突然發(fā)生惡化的重點(diǎn)區(qū)域，其次，開(kāi)展重點(diǎn)區(qū)域污染源匯入情況的詳細(xì)排查，包括沿河生活、工業(yè)、農(nóng)業(yè)污染源的匯入情況以及支河支浜水質(zhì)情況，逐步理清水質(zhì)惡化的問(wèn)題根源，為精準(zhǔn)施策提供依據(jù)。

4.2 目標(biāo)設(shè)置要合理

“一河一策”是河道治理的行動(dòng)計(jì)劃，目標(biāo)既要全面，要包括河湖治理、管理、保護(hù)等近遠(yuǎn)期目標(biāo)和指標(biāo)，又要突出重點(diǎn)，能解決河湖“三亂”、環(huán)境質(zhì)量等突出問(wèn)題；既要有定性目標(biāo)，也要有可考核的定量指標(biāo)，且目標(biāo)值要與省有關(guān)規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃銜接。近期目標(biāo)主要以水資源、水環(huán)境、長(zhǎng)效管護(hù)等方面的定量目標(biāo)為主，包括水源地達(dá)標(biāo)，水功能區(qū)、“水十條”考核達(dá)標(biāo)，黑臭河道消除，水利工程標(biāo)準(zhǔn)化管護(hù)率等；遠(yuǎn)期主要以水生態(tài)、綜合功能方面的定性目標(biāo)為主，包括河湖功能的穩(wěn)步提升，河道生境有效改善，生物多樣性顯著提高等。

4.3 職責(zé)權(quán)屬要分清

“一河一策”是行動(dòng)計(jì)劃，不同于規(guī)劃，更不同于研究，是河長(zhǎng)對(duì)各部門和分段長(zhǎng)布置任務(wù)的依據(jù)，也是考核河長(zhǎng)、分段長(zhǎng)的依據(jù)。因而存在問(wèn)題、考核目標(biāo)、對(duì)策措施及重點(diǎn)工程，必須一一落到責(zé)任部門，落實(shí)到相關(guān)負(fù)責(zé)人，落實(shí)投資渠道，絕不能職責(zé)不清，分工不明，相互推諉。

此外，由于上游來(lái)水、支流支浜來(lái)水的匯入均會(huì)影響河道水質(zhì)和生態(tài)環(huán)境，影響整體任務(wù)的完成情況，故一河一策編制時(shí)也應(yīng)明確交匯河道相應(yīng)河長(zhǎng)的職責(zé)和任務(wù)，便于分級(jí)河長(zhǎng)體系落實(shí)分級(jí)治理職責(zé)，而非將匯入河道的所有治理內(nèi)容一并納入，形成一個(gè)龐大的重點(diǎn)不明、責(zé)任不清的復(fù)雜文本。

5 結(jié)語(yǔ)

河長(zhǎng)制是河道管理的一種創(chuàng)新模式，“一河一策”行動(dòng)計(jì)劃是河長(zhǎng)“治”的行動(dòng)指南，科學(xué)的編制固然重要，但更為重要的是落實(shí)，是將行動(dòng)計(jì)劃中的對(duì)策、措施、工程落到實(shí)處，使其真正的發(fā)揮作用。