甄 偉，吳軍梅

(1.河北小五臺山國家級自然保護區(qū)管理局，河北 蔚縣075700；2.衡水市衡水湖旅游服務(wù)中心，河北 衡水053000)

1 引言

自然保護地是一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得認(rèn)可、得到承諾和進行管理，以實現(xiàn)對自然及其所擁有的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)和文化價值的長期保護[1]。一個國家需要建立綜合的自然保護地體系來保護其重要甚是是全部的生態(tài)系統(tǒng)。對自然保護地進行分類管理是科學(xué)管理和實現(xiàn)功能的前提。世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)明確了自然保護地分類的主要依據(jù)是管理目標(biāo)[1]。采用IUCN保護地分類系統(tǒng)，需要在依法建立保護區(qū)時就明確該保護區(qū)的主要管理目標(biāo)，并據(jù)此確定其類別。1956年，我國建立了首個自然保護區(qū)－廣東省鼎湖山自然保護區(qū)之后，逐步建立起了以自然保護區(qū)為主體的保護地管理體系。我國自然保護區(qū)分類主要以級別、保護對象和保護區(qū)性質(zhì)為依據(jù)，未體現(xiàn)管理目標(biāo)，不符合IUCN關(guān)于自然保護地的分類依據(jù)。

2 自然保護地分類

目前，我國的自然保護體系以自然保護區(qū)為主體，主要有自然保護區(qū)、森林公園、濕地公園等多種類型的自然保護地。截至目前，我國各種類型的自然保護地數(shù)量超過了1萬個，保護著我國約18%的國土面積。其中，各種級別的自然保護區(qū)2740處，面積總計147萬km2，保護了我國陸地90%的自然生態(tài)系統(tǒng)類型和野生動植物種群[2]。

我國自然保護地分類主要有3種標(biāo)準(zhǔn)。按照級別來劃分，保護區(qū)可以分為國家級自然保護區(qū)、省級自然保護區(qū)、市級自然保護區(qū)和縣級自然保護區(qū)4類；按照保護對象來劃分，保護區(qū)可以分為生態(tài)系統(tǒng)類型保護區(qū)、生物物種保護區(qū)和自然遺跡保護區(qū)3類；按照性質(zhì)來劃分，保護區(qū)可以分為科研保護區(qū)、國家公園(即風(fēng)景名勝區(qū))、管理區(qū)和資源管理保護區(qū)4類[3]。根據(jù)聯(lián)合國教科文組織的“人與生物圈”計劃的生物保護區(qū)基本模式，我國目前的自然保護區(qū)功能分區(qū)又為“核心區(qū)－緩沖區(qū)－實驗區(qū)”三圈模式。核心區(qū)是“自然保護區(qū)內(nèi)保存完好的天然狀態(tài)的生態(tài)系統(tǒng)以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地”，禁止任何單位和個人進入；緩沖區(qū)是核心區(qū)和實驗區(qū)之間的過渡地帶，只準(zhǔn)進入從事科學(xué)研究觀測活動；實驗區(qū)是緩沖區(qū)的外圍地帶，可以進入從事科學(xué)試驗、教學(xué)實習(xí)、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動[4]。

3 自然保護地管理弊端

由于保護區(qū)設(shè)立早期，本地調(diào)查資料的缺失和劃定方法的不明確導(dǎo)致了許多保護區(qū)范圍的劃定和功能區(qū)的劃定不夠客觀，分類不夠科學(xué)，所以使得保護區(qū)的管理存在諸多弊端。

3.1 管理目標(biāo)不明確

按照《自然保護區(qū)條例》的定義，我國所有的自然保護區(qū)都屬于世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)分類系統(tǒng)中的嚴(yán)格意義的保護區(qū)。世界自然保護聯(lián)盟(IUCN)分類系統(tǒng)中嚴(yán)格意義的保護區(qū)主要是用于科研的保護地，使完整的生態(tài)系統(tǒng)和生物多樣性得到嚴(yán)格的保護，基本不允許除科研以外的任何人為干擾。但從實際管理角度看，保護區(qū)的實驗區(qū)是可以從事科學(xué)試驗、教學(xué)實習(xí)、參觀旅游等活動，所以我國很多保護區(qū)兼具生物多樣性保護和接待游客的功能，因此其實質(zhì)上屬于世界自然保護聯(lián)盟分類系統(tǒng)中的“國家公園”[5]。我國雖然有不同的保護區(qū)級別和類型，但目前這些分類體系都不能體現(xiàn)管理目標(biāo)、檢查標(biāo)準(zhǔn)和管理方式上的差別，不能達(dá)到科學(xué)合理保護的管理目標(biāo)[6]。

3.2 社區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)

因為沒有差異化的管理目標(biāo)，所以所有的保護區(qū)管理要求都應(yīng)按照我國《自然保護區(qū)條例》嚴(yán)格管理。據(jù)此，保護區(qū)內(nèi)不能有除科研之外的任何其他經(jīng)濟活動，緩沖區(qū)和核心區(qū)的原居民不得不移民，這些規(guī)定對于一些大型保護區(qū)是很難實施的[7]。另外，當(dāng)前旅游開發(fā)如火如荼，社區(qū)與保護區(qū)的邊界地帶極易引發(fā)林地糾紛，保護區(qū)的林地安全不容樂觀。這種對保護區(qū)嚴(yán)格的管理要求和當(dāng)前社區(qū)的發(fā)展導(dǎo)致了很多矛盾，出現(xiàn)了保護管理和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)發(fā)展的嚴(yán)重沖突。以河北小五臺山國家級自然保護區(qū)為例，社區(qū)林地與保護區(qū)緩沖區(qū)甚至核心區(qū)接壤，社區(qū)的旅游開發(fā)需要引起了保護區(qū)內(nèi)林地安全隱患，導(dǎo)致了保護區(qū)和社區(qū)發(fā)展的不協(xié)調(diào)。

3.3 管理權(quán)責(zé)不明

許多自然保護區(qū)同時加掛森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)等多塊牌子，使得保護區(qū)的管理工作呈現(xiàn)了“九龍治水”的狀態(tài)，這源于當(dāng)前管理機構(gòu)職能交叉重復(fù)、責(zé)任不明確的現(xiàn)狀。職責(zé)交叉重疊和責(zé)任不明致使保護區(qū)的“多頭管理”變成了“無人管理”，從而容易出現(xiàn)違法違規(guī)占用林地等違法行為，使得保護和開發(fā)變成了難題。

4 升級我國自然保護體系

4.1 建立新的自然保護地分類體系

出現(xiàn)上述各類問題的一個重要原因，即在于我國的自然保護區(qū)不是依據(jù)管理目標(biāo)為分類依據(jù)，而是以級別、保護對象和保護區(qū)性質(zhì)為分類依據(jù)[8]。當(dāng)前的分類體系使得多數(shù)保護區(qū)從建立之初便功能定位模糊，缺乏明確的管理目標(biāo)。為了有效解決我國自然保護地分類體系的弊端，也為了更好地與國際標(biāo)準(zhǔn)對接，促進國際交流，我國應(yīng)探索依據(jù)管理目標(biāo)建立新的自然保護地分類體系[9]。將保護地的功能分區(qū)與管理類別結(jié)合使用，按照分類標(biāo)準(zhǔn)劃分出各管理類別，明確管理目標(biāo)并建立相應(yīng)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，同時結(jié)合保護地多樣性得生態(tài)功能和環(huán)境條件提供多樣化的管理方法[10]。依據(jù)管理目標(biāo)明確的多元化管理方法，可使同一塊保護地上，既滿足保護生態(tài)服務(wù)功能的需要，又滿足當(dāng)?shù)貙ψ匀毁Y源利用的需求，實現(xiàn)管理目標(biāo)的同時滿足社區(qū)要求。

4.2 建立以國家公園為主體的自然保護體系

國家公園是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學(xué)保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域[11]。相比于一般的自然保護地，國家公園的面積更大，生態(tài)系統(tǒng)更完整，更加突出原真性和完整性的保護[12]。經(jīng)過上百年的探索實踐，國家公園的理念和發(fā)展模式已成為世界上自然保護的一種重要模式，是構(gòu)建自然保護地體系的“四梁八柱”，在自然保護地體系中占有主體地位[13]。

1872年3月1日美國建立的黃石國家公園，成為世界上第一個國家公園[14]。我國自2013年提出“建立國家公園體制”，2015年啟動了為期3年的國家公園體制試點，截至目前，我國已建立了東北虎豹國家公園、祁連山國家公園、三江源國家公園和大熊貓國家公園等10個國家公園試點。2017年正式發(fā)布《建立國家公園體制總體方案》，該方案提出了到2020年，基本完成建立國家公園體制試點，國家公園總體布局初步形成；到2030年，國家公園體制更加健全，分級統(tǒng)一的管理體制更加完善，保護管理效能明顯提高[15]。據(jù)有關(guān)研究成果估計：未來我國國家公園的數(shù)量最少60個左右，最多200個左右，覆蓋我國6%－9%的國土面積。目前，建設(shè)以國家公園為主體的自然保護地體系還面臨諸如頂層設(shè)計不夠、法律制度缺失、保護地重疊與孤島化并存等許多新的課題和任務(wù)，還需要共同努力破解這些問題，方能升級我國自然保護體系，實現(xiàn)自然資源的科學(xué)管理[16]。

4.3 加快機構(gòu)改革步伐

2018年3月13日召開的十三屆全國人大一次會議第四全體會議上提交審議的國務(wù)院機構(gòu)改革方案擬組建國家林業(yè)和草原局，不再保留國家林業(yè)局。方案提出，將國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、水利部、等多部門管理的自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園等管理職責(zé)整合，統(tǒng)籌森林、草原、濕地監(jiān)督管理，統(tǒng)一交由國家林業(yè)和草原局管理。這一改革結(jié)束了各類自然保護地交由多部門管理導(dǎo)致職能交叉重疊的歷史，加大了生態(tài)系統(tǒng)保護力度，對于加快建立以國家公園為主體的自然保護地體系起到了支撐作用，更好地保障了國家生態(tài)安全。