孔瑩瑩，龔毅帆，王一同，安阿敏，史 家，萬子棟，曹建軍

(西北師范大學地理與環(huán)境科學學院，甘肅 蘭州 730070)

“公共服務”一詞雖然由Lindahl于1919年最早使用，但直到1954年，Samuelson才首次明確賦予其形式化的定義[1]，即：公共服務是指具有消費或使用上的非競爭性和受益上的非排他性的公共產品與服務，由政府等部門提供，包括教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、計劃生育、住房保障和文化體育等，目的使經濟平穩(wěn)發(fā)展，滿足社會公共需求，以實現社會各方面的正常運行[2-3]。因此，公共服務體系的完善與否是衡量一個地區(qū)或社會發(fā)展程度的重要指標之一[4]。

過去，國內外學者對公共服務供給的研究主要集中在公平性方面，如Frug[5]認為公共服務市場化會導致公平性的缺失；Calderón和Servén[6]的研究結果表明，提高落后地區(qū)的公共服務水平，可顯著減小收入分配的差距；Martin和Gramzow[7]認為地方政府與人民群眾共同負責公共服務供給，可有效促進當地經濟的發(fā)展。目前，隨著世界尤其是我國社會經濟和精神文化事業(yè)的不斷發(fā)展，有關公共服務供給的研究重點逐漸轉移到評價民眾對現存公共產品[8-9]、精神產品與物質產品[10]，以及新型農村合作醫(yī)療等[11]的滿意度方面。然而，這些研究多集中于城區(qū)或農區(qū)，對牧區(qū)公共服務供給的研究仍極度缺乏。在僅有的研究中，且多以牧區(qū)的雙語教育問題和學校布局[12]、醫(yī)療衛(wèi)生均等化和疾病預防[13-14]及就業(yè)和社會保障[4]等為主，幾乎未涉及其他公共服務供給，如防災、飲水、通信、用電、交通和集體活動等。這對牧區(qū)尤其是草地承包后公共服務體系的重新構建帶來困難，也難以為牧區(qū)共享現代化成果提供決策建議。

20世紀90年代，青藏高原牧區(qū)開始推行草地承包到戶制度。隨著這一制度的落實，最終出現了兩種草地利用方式，即單戶利用(通過圍欄與周邊牧戶劃定邊界)和聯戶利用(兩戶或兩戶以上的牧戶共用草地，牧戶之間無圍欄)[15]。牧業(yè)生產方式的變化，對高原牧區(qū)各項公共服務的供給產生了深遠影響。基于此,本研究擬解決如下兩個問題：1)草地承包前后，公共服務有何不同？2)草地承包后，單戶和聯戶之間的公共服務(包括數量和質量)是否存在差異？

1 材料與方法

1.1 研究區(qū)概況

瑪曲縣和碌曲縣地處甘、青、川三省交界處，位于甘南藏族自治州，屬黃土高原西部和青藏高原東北邊緣的過渡地段[16-18](圖1)?，斍h海拔在3 300～4 806 m，具有明顯的高原大陸性氣候特點，年均氣溫1.1 ℃，年均降水量615.5 mm，年均蒸發(fā)量1 353.4 mm。全縣地貌由高山、丘陵和河岸階地構成，土壤類型以暗棕壤、高山草甸土、亞高山草甸土為主，主要草地類型為高寒草甸，包括亞高山草甸和沼澤草甸，屬半濕潤過渡地帶的草原區(qū)，擁有86萬hm2亞洲最優(yōu)質的天然草地[19-21]。碌曲縣大部分地區(qū)海拔在3 000～3 500 m，境內地勢高亢，地形復雜，西高東低，由西南向東北傾斜。受地理因素的影響，碌曲縣大陸性氣候特點明顯；高寒陰濕、氣候晝夜溫差大，自然災害多、強度大。年均溫度2.3 ℃，全年無霜期56 d；年均降水量633～782 mm，土壤類型為亞高山草甸土和高山草甸土。全縣有天然草地41.90萬hm2。草地類型包括高寒灌叢草甸和高寒草甸兩大類。高寒草甸是當地的主要放牧場之一，也是草原鼠害最為嚴重的區(qū)域[22-23]。

圖1 研究區(qū)域Fig. 1 The study area

2016年，瑪曲縣的生產總值為147 459萬元，總增各類牲畜31.05萬頭，年末常住人口為5.75萬人，農村居民人均純收入為7 748元，比2015年增長8.5%，農村居民家庭人均消費性支出為7 034元[24]；碌曲縣的生產總值為97 977萬元，總增各類牲畜235 082頭，年末常住人口為3.77萬人，農村居民人均純收入為7 616元，比2015年增長8.3%，農村居民家庭人均消費性支出4 716元[25]。

1.2 問卷設計與調查

1.2.1問卷設計與調查內容 在借鑒已有研究成果[26]并結合被調查者對公共服務項目認知的基礎上，設計了調查問卷。問卷內容主要包括兩部分。

第一部分：有關被調查者的社會經濟特征，包括所住地區(qū)、性別、年齡、文化程度、家庭總人數、經濟收入和放牧方式等內容。

第二部分：草地承包前后，包括承包后單戶和聯戶在教育、醫(yī)療、防災、飲水、通信、用電、道路設施和集體活動等方面的變化情況(圖2)。

1.2.2調查方法 2016年采用隨機偶遇抽樣方法，對瑪曲縣和碌曲縣共172位被調查者(既有單戶牧戶，也有聯戶牧戶)進行了面對面的入戶問卷調查，以確保較高的問卷填寫率，并使他們一直保持活躍狀態(tài)[27]。調查過程中為避免信息遺漏，隨時進行信息核對[20]。在聯戶體調查時，為避免其他牧民對問卷填寫的干擾及填寫內容的雷同，只選取其中的一戶作為調查代表。排除不完整問卷后(因有些被調查者中途有事離開)，有效問卷為144份。

1.3 數據分析

用問卷調查采集數據，采用SPSS 22.0軟件對數據進行統計分析，利用卡方檢驗、交叉關聯分析對聯戶和單戶公共服務狀況差異性進行對比分析。用Excel 2013完成作圖。

圖2 甘南牧區(qū)公共服務項目Fig. 2 General projects of public service on pasturing area of Gannan

2 結果

2.1 調查樣本的基本社會經濟特征

受訪人群中，男性占93.9%，女性占6.1%，其中牧民130人，工作人員12人(主要是鄉(xiāng)、村行政工作人員)，其他職業(yè)者2人(表1)；90%以上的受訪者為文盲；家庭人口在1～5人之間的牧戶占總調查牧戶的60%左右；草地面積在1 000～1 999畝(合67～133.93 hm2)之間的牧戶占總調查牧戶的50%左右，草地面積超過3 000畝(合201 hm2)的占4.1%，草地面積最多的可達5 270畝(合353.09 hm2，1戶)。

2.2 草地承包前后牧區(qū)公共服務變化

草地承包后，甘南牧區(qū)的教育、醫(yī)療、通信、用電和抗災抵御風險水平等雖有所提高，但仍存在不少問題，其中，最為突出的是牧道、飲水和集體活動等問題(表2)。草地承包后，很多原有牧道被擠占，且缺少公共牧道；水源供給因“私有化”而嚴重不足，鑿井取水現象不斷增加；各種具有民族特色的集體活動，如賽馬、拔河、法會和跳舞等隨牧戶的“原子化”居住也逐漸弱化。另外，因教師和醫(yī)生隊伍的缺乏，使教育和醫(yī)療服務水平受到極大的限制。

2.3 不同草地利用方式公共服務的差異

草地承包后，聯戶和單戶在教育、醫(yī)療設施和夏季放牧地用水等方面沒有差異(圖3A、B、H)，但在動物疫苗、防災設施、飲水來源、水質、冬季放牧地用水、集體活動和供電方式等方面有所不同(圖3C、D、E、F、G、I、J)。聯戶受訪者中，所有牧民都認為動物疫苗已由防疫站工作人員送配到家，而單戶受訪者中，只有38.9%的牧民認為送配到家；防災方面，受訪聯戶都有暖棚，而單戶受訪者中只有26.9%的牧戶擁有暖棚；相1 mu≈667 m2。

表1 被調查者的社會經濟特征Table 1 The social and economic characteristics of respondents

對夏季放牧地，單戶冬季放牧地的人畜用水更為困難；與聯戶相比，單戶受訪者都認為集體活動有所下降；在聯戶受訪者中，政府供電的占60%，太陽能供電的占40%，而單戶受訪者的供電方式呈相反趨勢(圖3)。

3 討論

從20世紀80年代開始，青藏高原地方政府為了能夠保證農牧業(yè)系統的正常運轉，加強了對基礎教育和基本健康服務的公共投資[28]。這一時期，我國在牧區(qū)逐步推廣家庭承包到戶制度，國家對草原保護和建設的投入也進入歷史上最為密集的時期[29]，為牧區(qū)各項公共服務事業(yè)的發(fā)展提供了契機。因此，與草地承包前相比，承包后甘南牧區(qū)的教育、醫(yī)療、交通通訊和防災等服務也取得了一定的進步。但隨原有牧道和水源等公共服務體系的瓦解，增加了現有牧戶的牲畜轉場和飲水困難。為了轉場，有些牧戶不得不借道他人草場或經長距離的轉折才能到達目的地，不僅增加轉場成本，也誘發(fā)各種矛盾(如牲畜的越界采食等)。在天然水源隨草地承包被分割的情況下，很多牧戶不得不開采地下水，這可能誘發(fā)一系列問題，如形成地面沉降、地裂和地下漏斗等地質災害，以及水資源的衰減和地下水污染等[30]。同時，通過地上與地下的反饋作用，地下水位的下降也對植被的健康生長帶來負面影響。另外，與我國其他地區(qū)相比，甘南牧區(qū)的教育和醫(yī)療服務仍較為落后，可能原因有，該區(qū)氣候惡劣，自然條件艱苦，優(yōu)秀人才不愿或無法長久工作[31]；藏醫(yī)藥歷史悠久，群眾基礎深厚[32]，牧民普遍相信藏醫(yī)，也在一定程度上制約了現代醫(yī)學的發(fā)展。

草地承包后，聯戶體內部各成員可共享各種自然資源，包括草地和水源，使其用水狀況明顯優(yōu)于單戶，而這對牲畜健康和畜產品安全極為重要，因資源的空間異質性越強，越有利于牲畜體內礦物質的平衡[15]。聯戶與單戶夏季放牧地用水狀況相當的原因在于，在甘南牧區(qū)，盡管很多冬季放牧地已被承包到單戶，但由于夏季放牧地承包難度大且成本較高，大部分夏季放牧地只承包到行政村，與原有集體放牧基本相同，都可共享各種資源。聯戶其他公共服務優(yōu)于單戶的主要原因是，聯戶居住相對集中，有利于基礎設施的建設和各種集體活動的開展[33]。草地承包后，單戶因居住分散，使其動物疫苗送配、暖棚建設、用水和供電工程建設等都受到較大的影響，從而不利于其整體福利水平的提高(圖3)。因此，在關注牧區(qū)公共服務供給的同時，應對地處偏遠單戶的生產生活水平給予更多重視。

表2 草地承包前后公共服務的變化Table 2 The change of public service before and after the grassland contract

4 結論

通過對甘南草地承包前后公共供給狀況的對比研究，發(fā)現與承包前相比，該區(qū)的教育、醫(yī)療、防災和道路通訊等公共服務呈改善趨勢，而牧道、飲水和集體活動等公共服務呈惡化趨勢。草地承包后，由于單戶和聯戶生產、居住方式的不同，使二者的公共服務供給存在一定的差異，其中取水困難對單戶的威脅較大。