施昌奎

摘要：全國(guó)公共資源交易領(lǐng)域管理體制逐步形成獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理、發(fā)改委牽頭管理、辦公廳或政務(wù)辦牽頭管理和企業(yè)管理四種類型，北京公共資源交易管理體制是屬于發(fā)改委牽頭的管理類型，未來要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，成立北京市公共資源交易綜合管理局，行使對(duì)北京市公共資源交易領(lǐng)域的綜合監(jiān)管職能，完善綜合監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管、資金監(jiān)視、媒體監(jiān)督和公眾參與的綜合監(jiān)管體系。

關(guān)鍵詞：公共資源 交易體制 機(jī)制放管服 改革對(duì)策研究

一、我國(guó)公共資源交易領(lǐng)域體制機(jī)制特點(diǎn)

全國(guó)31個(gè)省市公共資源交易領(lǐng)域在63文和39號(hào)令的指引下，按照決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)相互制約又互相協(xié)調(diào)的要求，各地都精心設(shè)計(jì)，大膽創(chuàng)新，逐步形成了“一委一局（辦）一中心”的組織架構(gòu)和管理模式。

全國(guó)公共資源交易領(lǐng)域管理體制創(chuàng)新不斷，逐步形成獨(dú)立機(jī)構(gòu)管理、發(fā)改委牽頭管理、辦公廳或政務(wù)辦牽頭管理和企業(yè)管理四種類型。各省市根據(jù)63號(hào)文“四統(tǒng)一”（統(tǒng)一制規(guī)則、統(tǒng)一信息共享、統(tǒng)一專家資源、統(tǒng)一信息平臺(tái)）的整合要求，對(duì)分散的平臺(tái)進(jìn)行了大力的整合，全國(guó)各類公共資源交易市場(chǎng)從4103家整合為500多個(gè)，減少了85%，節(jié)約了大量資源。與此同時(shí)，隨著各交易中心與原主管部門脫鉤并向統(tǒng)一集中的公共資源交易中心整合，正真意義上的“管辦分離”得以實(shí)現(xiàn)，“化學(xué)整合”效果出現(xiàn)。

在信息化體制建設(shè)方面，全國(guó)公共資源交易平臺(tái)已經(jīng)運(yùn)行并與31省市和新疆建設(shè)兵團(tuán)對(duì)接交換數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了信息公開共享。國(guó)家發(fā)改委還會(huì)同有關(guān)部門建立了交易數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析制度，有力地發(fā)揮了全國(guó)“一張網(wǎng)”的聚合作用。

在專家管理體制上實(shí)現(xiàn)了對(duì)接共享，北京等26個(gè)省市整合建立了綜合評(píng)標(biāo)專家?guī)?，部分?shí)現(xiàn)了國(guó)家級(jí)專家遠(yuǎn)程隨機(jī)共享，廣泛開展網(wǎng)上評(píng)標(biāo)系統(tǒng)，遠(yuǎn)程網(wǎng)上評(píng)標(biāo)越來越規(guī)范和流行，保障了招投標(biāo)過程的公正性，進(jìn)一步提升了招投標(biāo)過程質(zhì)量。

在監(jiān)管體制上實(shí)現(xiàn)了由專業(yè)監(jiān)管向綜合監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，涌現(xiàn)出一批具有鮮明特色的綜合監(jiān)管模式。合肥實(shí)行集中執(zhí)法，已經(jīng)建立“一委一局一中心”的綜合監(jiān)管組織架構(gòu)，市、縣政府公共資源交易監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)本行政區(qū)內(nèi)公共資源交易實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。湖北省實(shí)行“五統(tǒng)一”綜合監(jiān)管，即統(tǒng)一綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一交易平臺(tái)、統(tǒng)一管理制度、統(tǒng)一評(píng)標(biāo)專家?guī)?、統(tǒng)一行業(yè)自律組織的招投標(biāo)“五統(tǒng)一”綜合監(jiān)管機(jī)制。河北省構(gòu)建了“全方位、立體化”監(jiān)督體系，即行政監(jiān)督、行政監(jiān)察、綜合監(jiān)察、資金監(jiān)管、媒體監(jiān)督、公眾監(jiān)督的監(jiān)督體系。

二、北京市公共資源交易領(lǐng)域體制機(jī)制主要問題

北京市通過貫徹落實(shí)《北京市整合統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)實(shí)施方案》改革措施，在北京公共資源交易監(jiān)督管理聯(lián)席會(huì)議協(xié)調(diào)機(jī)制和市發(fā)改委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，完成整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)工作，完成了公共資源交易物理平臺(tái)的合理布局，完善了工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購(gòu)三個(gè)分平臺(tái)的設(shè)施設(shè)備建設(shè)，啟動(dòng)了綜合分平臺(tái)的委托運(yùn)行體制，推動(dòng)了區(qū)級(jí)公共資源交易平臺(tái)的整合建立工作，形成了北京“4+N”型的平臺(tái)布局，進(jìn)一步整合建立了全市統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái)信息系統(tǒng)，基本實(shí)現(xiàn)了公共資源電子化和網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)現(xiàn)與國(guó)家公共資源交易電子系統(tǒng)互聯(lián)互通，建立了覆蓋全行業(yè)、貫穿全鏈條的公共資源交易制度體系，實(shí)現(xiàn)了管辦分離，形成了平臺(tái)交易、行業(yè)部門和社會(huì)第三方評(píng)價(jià)的監(jiān)督機(jī)制，基本形成了規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)環(huán)境。盡管北京市公共資源交易領(lǐng)域體制機(jī)制整合取得了一些成效，形成了較為完整的專家資源庫(kù)，提升了平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)效率和服務(wù)水平，規(guī)范了交易流程，建立了平臺(tái)誠(chéng)信機(jī)制，但還存在著深層次的體制機(jī)制問題亟待解決。

（一）各交易平臺(tái)管理體制不一，利益訴求紛繁，市級(jí)統(tǒng)籌力度亟待加強(qiáng)

現(xiàn)階段北京市主要交易平臺(tái)管理體制各不相同，有參公事業(yè)單位、全額撥款事業(yè)單位、委托代理運(yùn)營(yíng)、和企業(yè)化管理，如北京市政府采購(gòu)中心屬于全額撥款的參公事業(yè)單位，單位級(jí)別為正處級(jí)，員工晉升通道受到很大限制，青年才俊也不愿意進(jìn)入，他們急需提升單位級(jí)別以解決員工晉升和人才激勵(lì)問題；北京市建設(shè)工程發(fā)包承包交易中心屬于自收自支的事業(yè)單位，他們?cè)敢獗３脂F(xiàn)有管理體制的靈活性；北京綜合分平臺(tái)整合了市交通建設(shè)招投標(biāo)服務(wù)中心和土地儲(chǔ)備中心等分散平臺(tái)，在北京市政務(wù)服務(wù)管理辦公室的領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)行委托社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)機(jī)制，嘗試政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的管理創(chuàng)新體制；北京市產(chǎn)權(quán)交易所、北京軟件、信息服務(wù)交易所和北京文化產(chǎn)權(quán)交易中心等平臺(tái)都屬于國(guó)有或股份制企業(yè)運(yùn)營(yíng)體制，他們更愿意保持這種市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)體制?？傊?，從優(yōu)化管理體制提升管理效率的角度來看，這種體制不一狀況在一定程度上阻礙了管理效率的提升，加大了綜合監(jiān)管的難度，因此，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，提升市級(jí)統(tǒng)籌力度，創(chuàng)新管理體制是北京市公共資源交易領(lǐng)域“放管服”改革的關(guān)鍵。

（二）管辦分離不徹底、行業(yè)監(jiān)管失之于寬，亟待建立綜合監(jiān)管機(jī)制

北京市部分公共資源交易平臺(tái)管辦分離不徹底，存在著“表面分離實(shí)際不分”的現(xiàn)象，嚴(yán)重地影響了監(jiān)管水平的提升，不利于行業(yè)健康發(fā)展。目前平臺(tái)主要實(shí)行行業(yè)監(jiān)管，側(cè)重產(chǎn)業(yè)政策和行業(yè)技術(shù)規(guī)范的事前、事后環(huán)節(jié)的縱向監(jiān)管，存在監(jiān)管分散、職責(zé)不清、權(quán)力制衡機(jī)制缺位、預(yù)防腐敗機(jī)制薄弱等問題，行業(yè)監(jiān)管由于隸屬關(guān)系往往失之于寬，一些違規(guī)行為得不到應(yīng)有的懲罰，因此，亟待建立綜合監(jiān)管機(jī)制。綜合監(jiān)管是以交易平臺(tái)為載體，對(duì)交易平臺(tái)進(jìn)行全方位立體式監(jiān)管，從宏觀上解決監(jiān)管空白、環(huán)節(jié)缺位、規(guī)則不一致等問題，是未來監(jiān)管機(jī)制的“放管服”改革發(fā)展方向。

三、北京公共資源交易領(lǐng)域體制機(jī)制創(chuàng)新對(duì)策

2016年10月，中共中央審議通過了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，規(guī)定各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督，首次出現(xiàn)了“監(jiān)察機(jī)關(guān)”與人大、政府和司法機(jī)關(guān)并列的提法。十九大的勝利召開，為新的國(guó)家監(jiān)察體制揭開了序幕，在經(jīng)過北京市、山西省和浙江省試點(diǎn)之后，新的國(guó)家監(jiān)察體制將在全國(guó)建立。對(duì)公共資源交易領(lǐng)域如何實(shí)施有效監(jiān)管是擺在國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)面前的一個(gè)新課題，也是各省市監(jiān)察委員會(huì)下一步亟待解決的難題，北京市是全國(guó)首批試點(diǎn)單位，有必要在公共資源交易領(lǐng)域首先實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制創(chuàng)新突破。

（一）加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新北京監(jiān)察管理體制，成立北京市公共資源交易綜合管理局，隸屬于北京市監(jiān)察委員會(huì)，行使對(duì)北京市公共資源交易領(lǐng)域的綜合監(jiān)管職能。

整合北京市發(fā)改委和北京市政務(wù)管理辦等相關(guān)部門的綜合監(jiān)管職能，確立三定方案，制定權(quán)力清單，使其具有監(jiān)督考評(píng)4個(gè)分平臺(tái)行業(yè)主管部門的公共資源交易管理權(quán)力，承擔(dān)起綜合監(jiān)管行業(yè)主管部門和平臺(tái)運(yùn)營(yíng)部門的雙重責(zé)任。北京市監(jiān)察委員會(huì)作為與市人大、政府、司法機(jī)關(guān)并列的機(jī)構(gòu)，也需要有較強(qiáng)的專業(yè)機(jī)構(gòu)去執(zhí)行像公共資源交易這樣的特殊行業(yè)監(jiān)管，因此，成立隸屬于北京市監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)既是對(duì)國(guó)家監(jiān)察體制的創(chuàng)新，也是提升公共資源交易領(lǐng)域綜合監(jiān)管權(quán)威的有力抓手。

（二）加強(qiáng)綜合分平臺(tái)建設(shè)，逐步將工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)、政府采購(gòu)和國(guó)有產(chǎn)權(quán)交易以外的所有分散平臺(tái)都納入到綜合分平臺(tái)中來，實(shí)現(xiàn)“物理集中”和“化學(xué)整合”雙目標(biāo)。

《北京市整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)實(shí)施方案》（京政辦發(fā)[2016]9號(hào)）明確指出：依托市政務(wù)服務(wù)中心，組建市公共資源交易（綜合）分平臺(tái)，為土地使用權(quán)出讓、交通、水利、能源、信息化工程、勘察設(shè)計(jì)招投標(biāo)等交易活動(dòng)提供服務(wù)。但到目前為止，還有部分應(yīng)進(jìn)未進(jìn)的交易活動(dòng)存在。我們建議：按照應(yīng)進(jìn)必進(jìn)的原則，首先要將9號(hào)文規(guī)定的應(yīng)進(jìn)而未進(jìn)的交易納入進(jìn)來，然后在逐步將特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、戶外廣告設(shè)施使用權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)、醫(yī)藥集中采購(gòu)等其他各類公共資源交易納入綜合分平臺(tái)體系。平臺(tái)實(shí)行管辦分離，運(yùn)營(yíng)采取政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的委托代理方式，開展社會(huì)第三方評(píng)價(jià)監(jiān)督機(jī)制，營(yíng)造規(guī)則統(tǒng)一、公開透明、服務(wù)高效、監(jiān)督規(guī)范的公共資源交易市場(chǎng)環(huán)境。

（三）完善綜合分平臺(tái)的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)實(shí)行委托運(yùn)營(yíng)機(jī)制，積累和總結(jié)管理經(jīng)驗(yàn)，為公共資源領(lǐng)域“放管服”改革的社會(huì)化和市場(chǎng)化奠定基礎(chǔ)。

在綜合分平臺(tái)創(chuàng)新政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)實(shí)行委托運(yùn)營(yíng)機(jī)制的過程中，要對(duì)契約的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)的論證和管理，契約的長(zhǎng)短要依據(jù)社會(huì)發(fā)展和市場(chǎng)變化情況而決定，既不能太長(zhǎng)，也不宜過短，在目前形勢(shì)下3年中期合同較為適宜。在合約條款的擬定過程中要考慮經(jīng)營(yíng)過程中的可能發(fā)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)過程風(fēng)險(xiǎn)管理，提高運(yùn)營(yíng)效率，實(shí)現(xiàn)共贏目標(biāo)。要對(duì)綜合分平臺(tái)政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)實(shí)行委托運(yùn)營(yíng)機(jī)制的創(chuàng)新做法進(jìn)行總結(jié)和分析，對(duì)經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)的問題及時(shí)進(jìn)行修正，在取得成功經(jīng)驗(yàn)之后，逐步在政府采購(gòu)等其他領(lǐng)域推廣使用。

（四）構(gòu)建北京市監(jiān)察委員會(huì)主導(dǎo)的公共資源交易綜合監(jiān)管體制，完善綜合監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管機(jī)制，推進(jìn)信息化建設(shè)，加強(qiáng)職能監(jiān)管，促進(jìn)公共資源交易市場(chǎng)健康發(fā)展。

北京市公共資源交易管理局負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)構(gòu)建北京市公共資源交易綜合監(jiān)管體制，實(shí)施綜合監(jiān)察、行業(yè)監(jiān)管、資金監(jiān)視、媒體監(jiān)督和公眾參與的綜合監(jiān)管體系。北京市公共資源交易綜合管理局對(duì)行業(yè)主管部門的公共資源交易管理職責(zé)實(shí)施年度考評(píng)，考評(píng)結(jié)果與職務(wù)晉升及工資收入直接掛鉤。加快信息化建設(shè)步伐，實(shí)現(xiàn)“網(wǎng)上全公開、網(wǎng)下無交易”的現(xiàn)代化電子交易系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)電子交易系統(tǒng)實(shí)時(shí)向監(jiān)管系統(tǒng)推送數(shù)據(jù)。建立交易數(shù)據(jù)自動(dòng)對(duì)比分析機(jī)制，開展監(jiān)控預(yù)警，打通與審計(jì)、稅務(wù)、行業(yè)主管和綜合監(jiān)管部門的橫向縱向聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)在線監(jiān)督，提高智慧監(jiān)督水平。建立和暢通媒體監(jiān)督和公眾參與的渠道，進(jìn)一步提升政府公信力和執(zhí)行力。