尹順達 趙滿路 張華

【摘 要】 文章在調(diào)研國內(nèi)高?；窘ㄔO項目管理實務和結合國家現(xiàn)行法律法規(guī)的基礎上，從組織管理理論和委托代理理論的視角分析高?；窘ㄔO項目工程造價全過程管理中存在的問題。高校職能制的組織結構過于強調(diào)了部門職能而未能形成有效協(xié)同管理機制，不利于全過程造價控制。高?；ü芾黻犖榱α恳蚕鄬Ρ∪酰狈εc工作要求相應的管理經(jīng)驗，以及獨立工程造價咨詢機構的選用存在不規(guī)范。應樹立系統(tǒng)思維，形成監(jiān)督合力，通過引入工程量清單復核制度、統(tǒng)籌校內(nèi)工程造價咨詢機構的選聘和考核等措施來構建工程造價全過程協(xié)同管理機制，旨在為高質(zhì)量、高效率完成高?；窘ㄔO提供制度保障。

【關鍵詞】 高?；?； 工程造價； 全過程； 協(xié)同管理

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）17-0108-03

伴隨著中國經(jīng)濟的高速增長，我國高等教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，國家對高?；窘ㄔO經(jīng)費投入也不斷增加。高校主要承擔著創(chuàng)新和教育的偉大使命，如何把國家投入的有限資源高效配置到基本建設項目中也是高校管理的重要課題之一。黨的十八大以來，根據(jù)公開報道，全國范圍內(nèi)僅在高校系統(tǒng)就有11名主管基本建設工作的處級以上領導因為觸犯刑法被檢察院提起公訴，并受到黨紀國法的制裁，分別被判處無期徒刑、有期徒刑和緩刑等。2014年中央第十二巡視組專項巡視上海某高校，反饋指出校區(qū)基建工程嚴重違規(guī)，發(fā)生質(zhì)量事故，存在安全和腐敗隱患。在“象牙塔”中的基本建設工程領域頻繁曝出違法亂紀現(xiàn)象背后的原因值得深思。

一、高校基本建設項目管理存在的問題

（一）各職能部門協(xié)同不夠

基建管理部門的重點主要偏向于技術指導，對項目的經(jīng)濟性評估重視不夠，經(jīng)常出現(xiàn)超出預算的現(xiàn)象，對于成本控制意識不強，認為主要是審計部門的事。安婧等[1]認為，基建管理部門主要在推進性的協(xié)調(diào)性工作上配置大量的時間和精力，而對投資控制、合同管理方面則無暇顧及，這種只重視項目推進性協(xié)調(diào)工作，輕視項目效益性管理控制的管理理念，導致項目管理目標難以實現(xiàn)，甚至出現(xiàn)管理失控。

財務部門由于側(cè)重于資金核算，對工程建設過程控制參與不足，造成工程技術管理和工程財務管理嚴重脫節(jié)，對于超預算、追加合同價款、工程變更等現(xiàn)象大多后知后覺。多數(shù)高校合同管理部門尚未建立完善的合同檔案管理制度，合同檔案分散在各相關業(yè)務部門，沒有配備合同專員進行集中統(tǒng)一管理[2]。

審計部門一般到項目竣工進行結算審計的時候才介入，對于工程造價的全過程監(jiān)督也不到位。一些高校監(jiān)察和審計是一個部門，在工作中會出現(xiàn)職責分工不明確、角色定位模糊的現(xiàn)象。工程審計與工程管理部門在造價等問題上也存在職責不分的問題[3]。

（二）高校建設項目管理隊伍力量薄弱

基本建設項目管理是一項系統(tǒng)工程，建設周期長、涉及專業(yè)廣，需要土木工程、工程管理、財務管理、工程造價、會計審計以及法律等專業(yè)人員。由于高校人員編制所限，基建管理部門、審計部門的專業(yè)力量一般都不足。隨著大規(guī)模擴招的結束，高?；窘ㄔO項目的規(guī)模也不斷縮小，有的高校幾年可能才開建一個新項目，這種不連續(xù)性，也制約著高?；窘ㄔO專業(yè)技術人員隊伍規(guī)模發(fā)展和水平提升。

（三）對工程造價咨詢服務機構的選用和管理不夠規(guī)范

鑒于基本建設工程造價管理的專業(yè)性和行業(yè)特點，以及高校在基本建設項目管理工程中面臨的人員不足、專業(yè)知識欠缺的實際，廣泛開展與第三方工程造價咨詢服務機構的合作成為高校基建管理實務中的普遍做法。

根據(jù)建設項目的生命周期，一般把它劃分為可行性研究階段、初步設計階段、交易階段、實施階段、竣工階段等。工程造價咨詢中介機構在不同的階段分別參與到投資估算、設計概算、工程量清單與招標控制價編制、竣工結算審核、財務決算審計等業(yè)務中協(xié)助高校做好工程造價管理工作。在實務中存在各個部門各自為政，在選用工程造價咨詢機構上標準不統(tǒng)一，技術力量參差不齊。

建設單位跟蹤審計的管理模式是控制工程造價的一個有效的輔助手段，而不是主要手段。因此，在實際工作中要以主人翁意識，積極調(diào)動各方面力量，協(xié)調(diào)好與設計、施工、監(jiān)理以及外部跟蹤審計的關系[4]。

二、高?；窘ㄔO項目管理存在的問題成因分析

（一）職能制的組織結構不利于部門協(xié)同

從組織結構來看，高校部門設置大多為職能制，劃分為基建管理部門、財務核算部門、審計部門，分別負責工程技術管理、財務預算控制與核算以及工程造價審計等。這種組織結構過于強調(diào)部門職能而沒有形成協(xié)同管理機制，思想上存在“鐵路警察各管一段”的想法，不利于全過程造價控制。

例如財務部門主要關注項目資金核算，未能樹立起項目的全過程管理思維，一些自籌項目還存在竣工財務決算不能及時辦理，導致項目交付使用很多年，還沒及時轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)。審計部門未能對整個項目全過程的工程造價咨詢進行系統(tǒng)籌劃。

（二）對高?；窘ㄔO項目管理隊伍發(fā)展重視不夠

在高校工程管理干部隊伍建設過程中，一定程度上存在著相對重視專業(yè)技術水平的提升，而忽視了思想政治工作的引領作用。一些干部意志薄弱，不能自覺把黨和人民的教育事業(yè)放在首位，不能自覺抵制不良風氣，存在較高的廉政風險。

隨著各種新技術、新工藝的不斷推出，客觀上對從事高?；ü芾砑夹g人員自身素質(zhì)提出了更高要求。不僅要專業(yè)技術知識扎實，而且還應了解工程預決算、財務審計、法律等知識，同時有相應的組織協(xié)調(diào)能力來與校內(nèi)外各單位進行有效溝通。由于高校編制所限，大部分工作人員長期在一個崗位工作，很難得到全面鍛煉。

以審計工作為例，國內(nèi)C9高校聯(lián)盟成員審計部門一般下設財務審計科、工程審計科，財務審計工作人員一般沒有時間和機會參與工程審計。針對目前高校內(nèi)部工程審計力量不足、工作滯后和手段落后等問題，高校在將基建工程結算審計外包的同時，應注意加強對內(nèi)部工程審計人員的培養(yǎng)，通過不斷與外審單位及人員進行溝通交流，配合外審人員收集相關資料和數(shù)據(jù)，了解相應的審計進度及具體審計情況，積極學習外審人員先進的審計技術手段和審計工作方法[5]。

（三）對工程造價咨詢服務機構的選用和管理未能進行統(tǒng)籌

在建設項目的可行性研究階段，投資估算、設計概算一般由基建部門選聘工程造價咨詢機構；在交易階段，工程量清單與招標控制價編制一般由基建部門會同審計部門選聘工程造價咨詢機構；在實施階段，進度款核撥、竣工結算審核一般由基建部門和審計部門分別選聘工程造價咨詢機構；在竣工階段，財務決算審計一般由財務部門選聘工程造價咨詢機構。這種模式也受到前文提及的組織結構所限，工程造價咨詢服務機構在不同的階段分別接受不同的校內(nèi)職能部門委托，難以形成合力。

通過在工程咨詢機構中實施全過程造價管理，對工程咨詢機構在各個階段開展工程造價的管理和有效控制，更有利于工程咨詢機構為建設單位服務，能夠更有效地控制工程造價[6]。

三、構建高?；窘ㄔO項目工程造價全過程協(xié)同管理機制的路徑

（一）強化系統(tǒng)思維，凝成監(jiān)督合力

為認真執(zhí)行《基本建設財務規(guī)則》（財政部令第81號）、《基本建設項目竣工財務決算管理暫行辦法》（財建〔2016〕503號）、《基本建設項目建設成本管理規(guī)定》（財建〔2016〕504號）等規(guī)章制度，2017年11月，工業(yè)和信息化部制定了《基本建設財務管理暫行辦法》，在文件明確提出建設項目財務管理應當堅持的原則是在依法理財原則的基礎上，堅持全過程管理原則、分工協(xié)同原則和成本效益原則。其中分工協(xié)同原則要求建立項目上級主管部門和建設單位內(nèi)部的協(xié)同機制，強化監(jiān)督管理合力。因此，探索建立高?；窘ㄔO項目工程造價全過程協(xié)同管理機制勢在必行，同時也為高校今后的項目管理工作指明了方向。

通過前文對高校基本建設項目管理特點的分析，論證了職能制的組織結構所存在的不足主要是缺乏系統(tǒng)思維和監(jiān)督合力。在探索建立工程造價全過程協(xié)同管理機制、優(yōu)化職能配置的過程中，建議對大型基本建設項目引入委員會制度，委員會主任由學校主要領導擔任，各職能部門領導和部分技術專家參與，主要負責協(xié)調(diào)各職能部門進行有效協(xié)同、組織對工程管理中的重大問題進行技術和經(jīng)濟可行性論證，為學校全面、有效履行“三重一大”決策程序提供技術支撐和智力支持。

各職能部門首先要增強全局意識、系統(tǒng)思維，主動對接，有效協(xié)同，形成齊抓共管的合力，為高質(zhì)量完成基本建設項目任務提供堅強的組織保障?；窘ㄔO部門不僅要在工程質(zhì)量上把好關，在控制工程造價方面也要給予足夠重視。特別是在設計變更上，要從技術可行性和經(jīng)濟性兩方面把關。財務部門要嚴格按照財政部令第81號《基本建設財務規(guī)則》的要求，樹立其對建設項目財務進行系統(tǒng)管理的思維，不僅要加強對建設項目的資金管理，更要抓好項目的財務管理。監(jiān)察部門要進一步強化基建管理人員的廉潔意識，加強廉政風險防范教育，引導自覺抵制不良習氣，嚴格依法依規(guī)辦理相關業(yè)務。審計部門要加強對校內(nèi)工程造價咨詢機構選用考核的統(tǒng)籌管理，建立起評價機制。

（二）完善監(jiān)督機制，引入工程量清單復核

《建設工程工程量清單計價規(guī)范》（GB50500-2013）是住建部和原國家質(zhì)檢總局在總結GB50500-2008的基礎上，于2012年12月聯(lián)合發(fā)布的。2013版主要成就之一在于正式引入了工程量清單復核制度。其中2013版在第五章第二節(jié)明確了招標控制價編制與復核的依據(jù)，以及招標控制價誤差的可接受范圍，為發(fā)包人編制和復核工程量清單及招標控制價提供了依據(jù)。

長期以來，我國普遍把控制工程造價的主要精力放在事后，也就是竣工結算階段，而忽視控制工程項目建設項目前期的費用[7]。工程量清單及招標控制價的編制和復核是建設項目交易階段造價控制的重要內(nèi)容，起到承上啟下的作用。一方面這是發(fā)包人和投標人的招投標依據(jù)和建設項目發(fā)包合同的重要內(nèi)容，另一方面也是今后工程進度款支付、工程竣工結算審核的重要資料。因此，工程量清單及招標控制價的準確性、完整性是整個工程造價控制的關鍵因素。如何提高工程量清單及招標控制價的編制質(zhì)量是發(fā)包人必須認真對待的問題。實務中一般有“先編后審”和“背靠背同時編”兩種模式。“先編后審”是根據(jù)職能劃分不同，由基建部門先委托一家工程造價咨詢機構編制清單，然后提交到審計部門委托另外一家進行復核，并把結果反饋給基建部門作為最終決定工程量清單及招標控制價的依據(jù)。“背靠背同時編”是指基建部門和審計部門同時委托兩家工程造價咨詢機構進行編制，然后共同找出差異進行分析并形成最終造價咨詢成果文件的方式。一般的，在前期時間寬裕的情況下可以采用“先編后審”；時間較為緊張的情況下，可以采用“背靠背同時編”的形式。

（三）以項目管理為導向，全面加強合同管理

一是要樹立以項目管理為導向的整體理念，加強對整個項目的全過程全方位合同管理機制。合同管理貫穿整個建設工程項目管理周期，在不同的建設階段發(fā)包人會與相關單位簽訂不同的合同。按照內(nèi)容不同，大致可以劃分為建設工程勘察合同、設計合同、施工合同、監(jiān)理合同、造價咨詢合同等。這些合同由不同的業(yè)務部門代表學校和中標人簽訂，因此在學校內(nèi)部應由專人負責對整個項目的合同管理，做好合同審查、合同變更登記備案以及合同歸檔等工作。

二是要加強對重點合同的管理。特別是建設工程施工合同和監(jiān)理合同的管理。2013年住建部發(fā)布新版《建設工程施工合同》，對1999版施工合同進行了修訂，增加了八項新的合同管理制度，調(diào)整完善了合同結構體系，發(fā)包人和承包人權利義務分配更加具體明確，提高了施工管理的合理性和科學性。同時，建立了以監(jiān)理人為施工管理和文件傳遞核心的合同體系。2013版施工合同將監(jiān)理人、總監(jiān)理工程師和發(fā)包人代表進行了區(qū)分。2017年11月，住建部、原工商總局在總結2013版的基礎上聯(lián)合發(fā)布了《建設工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）。因此，在高校建設項目工程造價管理過程中，要緊跟國家法律法規(guī)的最新變化，及時選用最新的示范文本，并結合具體項目特點完善合同內(nèi)容。在具體訂立建設施工合同時，應根據(jù)工程大小、工期長短、造價高低，以及其他各種因素選擇適當?shù)暮贤问絒8]。

（四）加強對工程造價咨詢機構的統(tǒng)籌管理

目前，工程造價咨詢機構按照政府引導、市場運作、部門監(jiān)管、行業(yè)自律的原則開展工程造價咨詢業(yè)務，高校作為基本建設項目的發(fā)包方聘請獨立的第三方造價咨詢機構參與到基本建設項目全過程的造價控制中來，是高校工程造價管理的重要力量。通過對高校建設項目跟蹤審計的調(diào)查和分析，要做好全過程跟蹤審計工作，僅僅依靠學校內(nèi)部審計是遠遠不夠，必須要學校主體外的社會審計和政府審計力量的介入，這樣才能彌補內(nèi)部審計人員配置的不足[9]。經(jīng)濟學理論研究表明：基于委托代理關系的合同中，存在道德風險和逆向選擇，因此提升中介服務機構的獨立性和防范道德風險是加強對工程造價咨詢中介服務機構管理的核心問題。

一是要建立工程造價咨詢機構服務庫。前文已經(jīng)分析由于建設項目生命周期的不同以及部門職能劃分的界限，必然形成不同的工程造價咨詢機構接受校內(nèi)不同單位的委托參與到不同的造價咨詢業(yè)務中的局面。建議把學校整個建設項目全過程造價咨詢劃分為一個業(yè)務單元，由審計部門負責，按照整體控制，分步實施的原則，建立健全工程造價咨詢機構服務庫的選聘機制。在充分調(diào)研高校所在工程造價咨詢業(yè)務市場的基礎上，通過學校統(tǒng)一招投標，選聘數(shù)家職業(yè)道德水平高、專業(yè)技術能力強的工程造價咨詢服務機構入選服務庫。各職能部門根據(jù)工作需要在入選服務庫內(nèi)選聘工程造價咨詢服務機構，編制與復核、審核分離，分別選取不同的程造價咨詢服務機構，形成相互監(jiān)督的機制。

二是要加強對入庫工程造價咨詢機構的考核工作，建立起整個學校層面的反饋機制。工程造價咨詢業(yè)務專業(yè)性強、業(yè)務量大，僅僅依托校內(nèi)力量難以進行有效測評，實務中可以考慮從以下兩方面入手。首先，借鑒工程造價行業(yè)組織及工程造價業(yè)務管理部門對中介機構的服務質(zhì)量綜合考核的結果，作為學校選聘的參考依據(jù)。其次，校內(nèi)牽頭并聘請相關專業(yè)人士組成檢查組加強對服務項目的評估，逐步探索建立符合學校實際的考核評價體系。指標的設計和選取要結合工程造價咨詢中介服務的國家規(guī)范和標準，緊緊圍繞職業(yè)道德、質(zhì)量控制、服務時限等關鍵因素進行全面評估。最后，充分利用好考評結果。對發(fā)現(xiàn)的苗頭性問題要及時約談；對發(fā)現(xiàn)誤差明顯高于行業(yè)標準的當將其列入警示名單，并且在警示期內(nèi)不建立新的業(yè)務；對發(fā)現(xiàn)出具虛假造價咨詢成果文件、嚴重侵害學校利益的要堅決從備選庫中予以淘汰并依據(jù)合同追究其法律責任。

總之，高?；窘ㄔO項目工程造價管理是一項系統(tǒng)工程，涉及工程技術、合同管理、財務管理等多方面，其復雜性決定了其不確定性，因此需要運用系統(tǒng)思維，構建工程造價全過程協(xié)同管理機制，對投資決策階段、設計階段、建設項目發(fā)包階段、施工結算階段和竣工決算階段進行系統(tǒng)、全面的謀劃。按照全方位、全過程的審計要求，做到關口前移、全程監(jiān)控[10]。各個職能部門應齊抓共管，形成監(jiān)督合力，共同做好建設工程項目管理工作。

【參考文獻】

[1] 安婧，董洪艷，馬小龍.淺論高?；窘ㄔO管理內(nèi)部控制[J].經(jīng)濟師，2017（7）：184-185.

[2] 王春暉，曹越.內(nèi)部控制視角下對高校經(jīng)濟合同管理的思考[J].會計之友，2016（19）：88-91.

[3] 李光宇.強化問責機制推進高校工程審計工作[J].建筑，2017（13）：41-43.

[4] 薛能資.基于跟蹤審計的建設工程全過程造價控制探析[J].中央財經(jīng)大學學報，2008（6）：88-91.

[5] 何國昱.高?；üこ探Y算審計外包的風險防范[J].會計之友，2010（3）：88-89.

[6] 陶萍，羅剛.工程咨詢公司全過程造價控制及效果評價研究[J].土木工程學報，2012（S2）：258-261.

[7] 丁曉欣，貢爽.關于建設單位對建設項目工程造價全過程控制的探究[J].長春工程學院學報（社會科學版），2016（3）：33-36.

[8] 劉忠平，謝龍，李慶紅.關于高校建設項目跟蹤審計的實踐探索[J].教育財會研究，2006（1）：54-58.

[9] 莫廣周，高虹，滕春慧.“三審融合”跟蹤審計模式構建及應用研究——基于高校建設項目審計[J].廣西財經(jīng)學院學報，2014（2）：86-92.

[10] 彭.淺談高校建設工程項目全過程審計[J].商業(yè)會計，2014（2）：30-31.