王怡

【摘要】近年來(lái)，政府債務(wù)管理問(wèn)題更加突出，該問(wèn)題不僅與我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，影響著人們的生活質(zhì)量水平，而且也是當(dāng)今我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中迫切要解決的問(wèn)題。本文主要論述了新時(shí)代背景下政府債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題，重點(diǎn)對(duì)其解決對(duì)策進(jìn)行了分析和探究，以便減少政府債務(wù)壓力，促進(jìn)社會(huì)健康穩(wěn)定發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】新時(shí)代背景 債務(wù)管理 主要問(wèn)題 有效對(duì)策

在新時(shí)代背景下，為了促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)，一些政府債務(wù)規(guī)模也不斷擴(kuò)大。由于在實(shí)際債務(wù)管理中存在很多問(wèn)題，使很多政府出現(xiàn)了債務(wù)危機(jī)，嚴(yán)重阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并且也成為了社會(huì)發(fā)展的重大隱患。針對(duì)這種局面，必須要對(duì)傳統(tǒng)的債務(wù)管理方法進(jìn)行創(chuàng)新，保證我國(guó)經(jīng)濟(jì)安全。

一、新時(shí)代背景下政府債務(wù)管理中存在的主要問(wèn)題

首先，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管力度有待提高。一些政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，其中有很大一部分原因是相關(guān)監(jiān)督部門(mén)沒(méi)有做好風(fēng)的預(yù)警工作，使其債務(wù)負(fù)擔(dān)日益加重。嚴(yán)重的情況下還可能造成政府危機(jī)。同時(shí)，相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督力度還不夠，沒(méi)有對(duì)所出現(xiàn)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)估，這就難以使政府及時(shí)解決債務(wù)問(wèn)題，為其發(fā)展留下巨大的隱患，隨時(shí)可能使政府陷入困境。另外，還有一些政府監(jiān)管部門(mén)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有正確的認(rèn)識(shí)，尤其是一些部門(mén)還未意識(shí)到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)給政府和社會(huì)帶來(lái)的不良影響。在實(shí)際監(jiān)督工作過(guò)程中，只是對(duì)問(wèn)責(zé)方面進(jìn)行了監(jiān)查，十分缺乏對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督力度。

其次，預(yù)算軟約束的問(wèn)題比較突出。尤其是一些地方政府對(duì)中央政府的依賴性比較強(qiáng)，缺乏對(duì)債務(wù)管理工作的重視度。因?yàn)橥ǔＧ闆r下當(dāng)其面臨巨大債務(wù)問(wèn)題時(shí)，即使會(huì)對(duì)自身造成不良影響，但是由于有中央政府的扶持，所以也不會(huì)出現(xiàn)破產(chǎn)的情況。同時(shí)，由于地方政府不具備發(fā)債權(quán)，不能在資本市場(chǎng)中進(jìn)行融資，其相關(guān)融資渠道是有限的，大大限制了自身收入，且償還債務(wù)的能力也比較弱。但由于有中央政府的支持，所以這些政府更加注重參與一些風(fēng)險(xiǎn)大的投資活動(dòng)，這就大大增加了債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，這就是預(yù)算軟約束的弊端。

第三，債務(wù)償還機(jī)制不健全。從當(dāng)前各個(gè)政府償還債況來(lái)看，其債務(wù)的償還效果都不理。有很大部分原因是政府的償還機(jī)制不完善，存在著很多漏洞，使其在實(shí)際管理工作中，出現(xiàn)了很多問(wèn)題。在債務(wù)償還過(guò)程中，一些政府對(duì)償還責(zé)任并沒(méi)有明確的認(rèn)識(shí)。特別是對(duì)一些非轉(zhuǎn)貸性的債務(wù)而言，因全責(zé)不明出現(xiàn)了債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增高的現(xiàn)象，甚至也使政府面臨著嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)，使其相關(guān)的管理工作難以入手，嚴(yán)重阻礙了債務(wù)管理工作效率與質(zhì)量的提升。甚至還有一些政府對(duì)債務(wù)償還的環(huán)節(jié)忽視，沒(méi)有建立和完善相應(yīng)的債務(wù)償還機(jī)制，缺乏償債準(zhǔn)備金制度，使債務(wù)管理工作無(wú)從下手，而且也大大增加了政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，難以確保其償還能力。除此之外，在政府債務(wù)危機(jī)日益加深的今天，我國(guó)相關(guān)的責(zé)任追究機(jī)制還是比較落后的，與社會(huì)發(fā)展相脫軌，最終導(dǎo)致了“重借輕還”的現(xiàn)象，這也是造成政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要因素之一。

第四，相關(guān)法律制度不完善，關(guān)于舉借權(quán)限的法律缺失。法律是債務(wù)償還最堅(jiān)實(shí)的保證。但是當(dāng)前我國(guó)關(guān)于政府債務(wù)償還的法律不僅少，而且這些法律還存在著很多不足。一般適用的法律主要有兩部。一部是《預(yù)算法》，另一部是《擔(dān)保法》。其中釗旦保法》中規(guī)定了債務(wù)的擔(dān)保者不能是國(guó)家機(jī)關(guān)，但是如果在國(guó)務(wù)院允許的情況下，可以為經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行轉(zhuǎn)貸行為進(jìn)行擔(dān)保?！额A(yù)算法》中規(guī)定了政府必須要量入為出，不能出現(xiàn)赤字。針對(duì)這兩部法律的規(guī)定，為促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府就必須通過(guò)負(fù)債的方式來(lái)為社會(huì)發(fā)展提供支持。另外，由于法律沒(méi)有賦予和規(guī)定政府的舉債權(quán)，所以其舉債行為具有一定的隱蔽性，而且也沒(méi)有將其債務(wù)的監(jiān)管提上合法議程，給相關(guān)的監(jiān)管工作增加了難度。

二、新時(shí)代背景下完善我國(guó)政府債務(wù)管理的有效對(duì)策

（一）加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理

政府債務(wù)管理工作質(zhì)量與效率的提升，離不開(kāi)監(jiān)督部門(mén)的監(jiān)督與管理。因此，必須提升監(jiān)管部門(mén)對(duì)債務(wù)管理的重視度，進(jìn)一步加強(qiáng)管理監(jiān)督力度，及時(shí)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行綜合評(píng)估，為政府債務(wù)管理工作提供可靠的參考依據(jù)，使其管理工作順利進(jìn)行。同時(shí)，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，還能在一定程度上控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，避免由于風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，使政府陷入危機(jī)。為了有效的對(duì)其債務(wù)進(jìn)行管理，還需要建立并完善相關(guān)的監(jiān)測(cè)體系和預(yù)警體系，使政府債務(wù)管理逐漸朝著科學(xué)化、系統(tǒng)化方向發(fā)展。一方面，能夠確保監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督工作落實(shí)到；另一方面，通過(guò)監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系，還有利于增強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警意識(shí)，能夠隨時(shí)對(duì)政府債務(wù)情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)，一旦出現(xiàn)重大問(wèn)題時(shí)，可以在第一時(shí)間進(jìn)行預(yù)警，將其風(fēng)險(xiǎn)控制在最小的范圍內(nèi)，有效避免了政府債務(wù)危機(jī)的出現(xiàn)，進(jìn)而可確保社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展。此外，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警體系的建立，還能對(duì)政府有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行檢測(cè)，確保其開(kāi)展的可行性、有效性，對(duì)提升經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的安全性具有重要的意義。而且還要根據(jù)政府的發(fā)展情況與債務(wù)狀況，并在對(duì)債務(wù)相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，制定與之相適應(yīng)的債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)體系，不僅能夠?yàn)檎鈧鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)提供科學(xué)依據(jù)，而且還能確保其財(cái)政能力滿足政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行。

（二）改革并完善相關(guān)體制

為了解決預(yù)算軟約束造成的問(wèn)題，必須要對(duì)政府有關(guān)機(jī)制進(jìn)行完善，這樣才能避免債務(wù)危機(jī)。首先，必須要科學(xué)合理劃分中央政府與地方政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)，減少地方政府的依賴性，增強(qiáng)其債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使其謹(jǐn)慎進(jìn)行投資活動(dòng)。這就需要根據(jù)各個(gè)政府的具體情況，對(duì)各類(lèi)稅收進(jìn)行合理的調(diào)整和分配，保證地方政府應(yīng)有的管理權(quán)限。這樣才能使其在債務(wù)方面保持獨(dú)立性，通過(guò)增強(qiáng)自身的債務(wù)償還能力化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。其次，在具體債務(wù)管理工作中，由于一些官員為了個(gè)人利益，如，晉升等，會(huì)出現(xiàn)投資“形象工程”的行為，沒(méi)有對(duì)投資的科學(xué)性、合理性、可行性進(jìn)行分析，十分容易提升政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。面對(duì)這一情況，需要對(duì)官員的激勵(lì)考核機(jī)制進(jìn)行健全和完善。例如，可以將減少債務(wù)的行為列入考核機(jī)制。這樣不僅調(diào)動(dòng)了官員進(jìn)行債務(wù)管理工作的積極性，而且還能在一定程度上約束官員的行為，進(jìn)而使其做出正確的投資選擇，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。另外，還要對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行完善。盡量降低稅收返還的比重，并大力提升轉(zhuǎn)移支付比重，促使其事權(quán)與財(cái)政權(quán)相適應(yīng)，使轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)朝著均等化方向發(fā)展，這樣才能將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在可控的范圍內(nèi)，確保政府債務(wù)的償還能力。

（三）建立健全政府債務(wù)償還機(jī)制

首先，必須要對(duì)債務(wù)償還責(zé)任進(jìn)行明確，這也是政府進(jìn)行債務(wù)償還的基礎(chǔ)和前提。例如，如果項(xiàng)目是政府出面進(jìn)行擔(dān)保的，難么債務(wù)償還的責(zé)任應(yīng)由最終債務(wù)人進(jìn)行承擔(dān)。所以在進(jìn)行項(xiàng)目投資之前，政府及有關(guān)部門(mén)就必須對(duì)該責(zé)任進(jìn)行明確，一方面有利于避免不必要的糾紛和矛盾，保證社會(huì)和諧發(fā)展；另一方面，能夠在一定程度上增強(qiáng)債務(wù)償還任運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使其按時(shí)還款。再如，在政府直接進(jìn)行借款的情況下，其還債責(zé)任要落實(shí)到財(cái)政部門(mén)身上，只有在有關(guān)財(cái)政部門(mén)明確該責(zé)任的基礎(chǔ)上，才能根據(jù)所簽訂的合同，科學(xué)合理的制定償還計(jì)劃，并且按照相關(guān)規(guī)定和流程將其納入預(yù)算管理中，提前做好償還準(zhǔn)備。

其次，在實(shí)際管理工作中，還需要建立完備的償債準(zhǔn)備金制度，為其償還工作提供良好的環(huán)境，有效避免了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的出現(xiàn)，而且也為債務(wù)償還提供了有力的保證，一旦政府不能如期還債時(shí)，就可以充分發(fā)揮償債準(zhǔn)備金制度的作用。也就是說(shuō)，可以預(yù)先在準(zhǔn)備金中支付，防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，確保其財(cái)政能夠正常運(yùn)行。這就需要根據(jù)政府財(cái)政實(shí)際運(yùn)行情況和債務(wù)具體數(shù)目，建立合理的準(zhǔn)備金制度。該資金的籌集可以從多方面進(jìn)行。例如，可以在行政性收費(fèi)中抽取一部分資金，作為償債準(zhǔn)備金，如處置國(guó)有財(cái)產(chǎn)的收入。只有充足的準(zhǔn)備金才能避免政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張。

第三，實(shí)施最終債務(wù)人制度，該制度的實(shí)施是有效開(kāi)展政府債務(wù)管理工作的必然要求。主要是指?jìng)鶆?wù)償還的責(zé)任最終要由債務(wù)資金的使用者進(jìn)行承擔(dān)和償還。一方面，明確了債務(wù)償還主體，避免債務(wù)拖欠、不還等現(xiàn)象的發(fā)生；另一方面，也在一定程度上約束了使用者的行為，減少了資金浪費(fèi)。同時(shí)，債務(wù)的擔(dān)保人員或者部門(mén)，也承擔(dān)著組織、督促最終債務(wù)人償還債務(wù)的責(zé)任。

最后，健全償債責(zé)任制，明確償還責(zé)任，為債務(wù)償還創(chuàng)造良好的環(huán)境。在建立償債責(zé)任制過(guò)程中，要始終堅(jiān)持“誰(shuí)借債、誰(shuí)償還”的原則，這樣才能使政府有關(guān)人員明確責(zé)任。同時(shí)，還要在這一機(jī)制中，滲透“誰(shuí)擔(dān)保，誰(shuí)負(fù)責(zé)”的觀念，為債務(wù)償還提供更多的保障，降低政府債務(wù)危險(xiǎn)。而且將債務(wù)償還落到每個(gè)有關(guān)部門(mén)和人員的頭上，還能提升債務(wù)償還的效率，對(duì)減輕政府債務(wù)具有重要意義。為了確保償還人員與相關(guān)責(zé)任人更好的落實(shí)債務(wù)償還任務(wù)，還必須簽訂有關(guān)責(zé)任狀，明確各自的權(quán)利和義務(wù)，確保其義務(wù)與任務(wù)能夠落實(shí)到位，以防造成政府的損失。一旦相關(guān)人員未按規(guī)定履行義務(wù)，或給政府帶來(lái)?yè)p失的，必須要追究其責(zé)任。此外，為了減少盲目舉債現(xiàn)象的發(fā)生，還要將債務(wù)借、還合理的納入領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)體系

近年來(lái)，政府的債務(wù)問(wèn)題越來(lái)越突出，如果不對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管，就會(huì)使政府陷入危機(jī)困境，也會(huì)影響社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)展。在新時(shí)代背景下，只靠政府內(nèi)部監(jiān)管部門(mén)的監(jiān)督、管理，難以達(dá)到預(yù)期的管理效果。因此，必須充分發(fā)揮法律的作用，通過(guò)法律的形式，為其債務(wù)管理工作開(kāi)展提供強(qiáng)有力的保證，同時(shí)這也是我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。首先，必須完善法規(guī)制度，根據(jù)當(dāng)前管理工作中所出現(xiàn)的問(wèn)題，對(duì)《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》進(jìn)行合理修改和調(diào)整。不僅要賦予政府相關(guān)的舉債權(quán)，使其發(fā)展與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合起來(lái)，提升管理效果，而且還必須對(duì)這一權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。為了防止政府債務(wù)規(guī)模不斷擴(kuò)大，還要進(jìn)一步規(guī)范政府的舉債權(quán)限，并且時(shí)刻掌握政府債務(wù)方向，確保其合理性。在《擔(dān)保法》的修改過(guò)程中，還應(yīng)該賦予政府一定的擔(dān)保權(quán)利。

除此之外，由于當(dāng)前政府債務(wù)問(wèn)題具有一定復(fù)雜性，而且適用法律也非常少，難以對(duì)多樣復(fù)雜的債務(wù)問(wèn)題進(jìn)行有效解決，所以在新時(shí)代背景下，國(guó)家還要制定相關(guān)的法律在，進(jìn)一步增強(qiáng)法律的權(quán)威性和約束力。例如，可以制定并完善《地方政府債務(wù)管理法》，進(jìn)而使政府債務(wù)借、用、還行為更加規(guī)范，促進(jìn)政府依法舉債。

三、結(jié)論

總而言之，政府債務(wù)問(wèn)題已經(jīng)成為制約社會(huì)發(fā)展的重要因素，在新時(shí)代背景下，只有做好政府債務(wù)管理工作，才能降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。因此在實(shí)際管理工作中，不僅要完善相關(guān)體制和法律法規(guī)體系，規(guī)范債務(wù)借、還的行為，為其債務(wù)活動(dòng)提供法律保障。而且還要進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理，建立健全政府債務(wù)償還機(jī)制，這樣才能明確債務(wù)償還責(zé)任，避免政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)大，有效降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而在整體上提升政府債務(wù)管理效率與質(zhì)量。

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