韋海韜 王杰斌
摘要:針對目前社會對非稅收入的種種不滿和誤解,甚至于要求取消非稅,或拼入“正稅”等尖銳問題,在全面推進依法治國的背景下,很有必要對非稅收入存在的環(huán)境及完善方向作一個必要的梳理,并通過統(tǒng)計分析法、選擇對比法、個別分析法等實證研究方法,讓社會更理性的正確的看待廣西非稅收入的正能量及完善發(fā)展。
關鍵詞:地方政府非稅收入;規(guī)范化管理;實證分析
基金項目:廣西教育科學“十二五”規(guī)劃2014年度委托重點課題“廣西財政教育投入?yún)^(qū)域公平分析與對策研究”(課題編號為:2014AA015)階段性成果。
一、政府非稅收入定義的對比分析
在國際貨幣基金組織(IMF)出版的《2001年政府財政統(tǒng)計手冊》里非稅收入有廣義和狹義兩個定義:廣義的非稅收入定義就是除稅收之外的收入就是非稅收入,財政總收入構成為稅收、社會繳款、贈予和其他收入。狹義的非稅收入定義就是除稅收、社會繳款以外的其他政府收入,即贈與和其他政府收入之和,主要包括贈,財產(chǎn)收入,出售商品和服務,罰金、罰款和罰沒收入,除贈與外的其他自愿轉移,雜項和未列明的收入(包括出售未劃分資產(chǎn)的舊軍用物品和其他商品,出售廢舊物等)。廣義、狹義最大的區(qū)別在于是否包含社會繳款,社會繳款不納入非稅收入是因為這類收入并不是政府可完全統(tǒng)籌支配的收入。社會繳款或與個人賬戶或政府代管方式相關聯(lián),這些強制或自愿的繳款,使得繳款者及其贍養(yǎng)者或遺屬獲得享受社會福利的權利。
財政部財綜[2004]53號“關于加強政府非稅收入管理的通知”對政府非稅收入定義為:除稅收以外,由各級政府、國家機關、事業(yè)單位、代行政府職能的社會團體及其他組織依法利用政府權力、政府信譽、國家資源、國有資產(chǎn)或提供特定公共服務、準公共服務取得并用于滿足社會公共需要或準公共需要的財政資金,是政府財政收入的重要組成部分,是政府參與國民收入分配和再分配的一種形式。主要構成包括:行政事業(yè)性收費、政府性基金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、其他收入(以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入)等。社會保障基金、住房公積金不納入政府非稅收入管理范圍。
中國的非稅收入定義與國際狹義的非稅收入定義及構成相近。
二、非稅收入的國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀
(一)國外非稅收入發(fā)展的現(xiàn)狀。
根據(jù)《IMF government finance statistic yearbook2013》的政府財政統(tǒng)計體系中反映,它包涵149個國家中,幾乎都存在有非稅收入,即政府非稅收入在世界各國都普遍存在,無論是發(fā)達的市場經(jīng)濟大國如美國還是欠發(fā)達的小國如埃塞俄比亞,財政收入中也都有一定比重的非稅收入。
非稅收入征管模式現(xiàn)狀,盡管各國國情不同但“法治、快捷、高效、透明”的非稅管理原則在市場經(jīng)濟發(fā)達的國家中都得到遵循。如構建法律層面,統(tǒng)一賬戶,統(tǒng)一預算安排使用,非稅收入項目變動須法定程序,采用了“完全成本定價”和“邊際成本定價”作為非稅收入的定價標準,繳費人具有申辯的權利,須向社會公開且方便查詢等。
總體而言,規(guī)范非稅收入的征管體制的確立依賴于完善的法制建設,有效地預算收支審查機制和強大的公眾監(jiān)督。
(二)國內(nèi)非稅收入發(fā)展的現(xiàn)狀。
在中國,對于非稅收入項目有嚴格清楚的規(guī)定,但相應的非稅收入法律制度不完善,如目前仍沒有非稅收入管理相關的法律層次上的制度安排,非稅收入管理制度仍然停留在規(guī)章層次,如財政部關于加強政府非稅收入管理的通知(財綜[2004]53號)和財政部2013年1月1日實施的《財政票據(jù)管理辦法》等;非稅收入已基本納入預算管理統(tǒng)籌安排,在具體的收繳管理方式上,離“法治、快捷、高效、透明”的原則還有一定的距離,如非稅收入收支的透明度不夠,以至于群眾不能很好理解及進行有效監(jiān)督,征繳方式落后單一,非稅收入支出公開程度不夠等。
三、國內(nèi)外非稅收入規(guī)模對比分析情況
為提高數(shù)據(jù)對比的可靠性,除盡量采取統(tǒng)一統(tǒng)計標準外,還應該進行分類分層進行比較,得出的結論才比較可靠?,F(xiàn)分三個步驟進行比較:一是發(fā)展趨勢近似國家比較,如全球新的五大經(jīng)濟體之間的比較,即金磚五國;二是不同市場經(jīng)濟發(fā)展層次或以收入作為要素劃分的層次之間的對比;三是國內(nèi)省市之間或省與全國平均數(shù)進行對比等。
(一)金磚五國非稅收入規(guī)模對比分析。
2006~2014年金磚五國的非稅收入占財政收入比例(以下簡稱非稅占比)對比情況,如表1所示。
從上述統(tǒng)計表可以看出,中國的非稅占比在金磚五國是屬于中等。
(二)不同層次的國家之間的非稅占比情況。
2016年,世界銀行公布的從收入等級分組來看,高收入經(jīng)濟體GNI合計488456.35億美元,人均GNI平均為41046美元;中等上收入經(jīng)濟體GNI合計為211800.52億美元,人均GDP平均為8210美元;中等下收入經(jīng)濟體GNI合計62628.82億美元,人均GNI平均為2079美元;低收入經(jīng)濟體GNI合計4033.68億美元,人均GNI平均為612美元。中國GNI總量為113935.71億美元,人均GNI為8264美元,屬于中等上收入國家。選擇四類國家與中國進行比較,如表2所示:
從上述表中,可以看出非稅占比并沒有明顯區(qū)別出發(fā)達國家或高收入國家與發(fā)展中國家或低收入國家的區(qū)別,因此非稅占比發(fā)展趨向不明顯。
(三)國內(nèi)各省市的非稅占比情況。
對全國31個省市的2007年-2014年非稅占比進行橫向?qū)Ρ?,并評估廣西的非稅占比情況,如表3、表4所示。
為更直觀比較,對歷年數(shù)據(jù)作重新排列,找出平均數(shù)及中位數(shù),如表4所示。
從上述表格我們可以看出,廣西的非稅收入無論相對于平均值還是中位數(shù)值來看,在全國排在比較高的位置。
(四)對統(tǒng)計數(shù)字的辯證看法。
1.非稅收入沒有被替代的趨勢。綜合上述多角度的統(tǒng)計數(shù)字來看,無論從實行市場經(jīng)濟二百多年的發(fā)達國家,還是發(fā)展歷史較短的貧困國家,非稅收入都是政府財政收入的重要組成部分,沒有必要取消非稅收入,或改為正稅的趨勢。
2.中國的非稅占比在國際上屬于較低一類。與人均國民總收入較高的發(fā)達國家比較,有比中國低的國家,如法國、英國、德國,也有比中國高的國家,如美國、加拿大、日本。在中等收入國家當中,中國的非稅占比則屬于較低的一類。廣西在中國的非稅占比中屬于中等以上。
3.理性看待占比的高低。從本質(zhì)上來看,非稅收入高低并沒有好壞區(qū)分。從一個國家來看,如果占比低是由于稅收收入絕對數(shù)較大,可以說明經(jīng)濟發(fā)展水平高,但是非稅收入絕對數(shù)大,并不一定說明經(jīng)濟發(fā)展水平不好,如國外的捐贈收入往往就是較大的數(shù)額。從國際對比來看,單純用非稅占比來判斷經(jīng)濟、財政狀況或社會秩序的好壞并不科學,因為非稅收入占比是由兩方面因素組成,一是分子中的非稅收入,另一個是分母中的非稅收入和稅收收入,盡管有的國家非稅占比很小,并不能說明它經(jīng)濟或財政狀況好,因為它有可能是因為非稅收入和稅收收入的量都很小。如巴西2011年非稅占比為8.11%,比同期的美國非稅占比15.80%還低。
4.客觀看待統(tǒng)計數(shù)據(jù)的缺陷。從國際統(tǒng)計年鑒統(tǒng)計的非稅收入來看,國外的非稅收入由捐贈收入(來自外國政府捐贈收入;來自國際組織捐贈收入;來自政府機構捐贈收入)和其他收入構成,但是國外的其他收入中包括有分紅收入、自然資源收入等。而中國類似性質(zhì)的收入如政府性基金等則不包括在上述統(tǒng)計的非稅收入當中,如果包含在其中,中國的非稅占比會更高。國外的統(tǒng)計數(shù)字一般是大口徑的非稅收入。因此,統(tǒng)計數(shù)字有時內(nèi)容并不一致。
5.對廣西非稅收入的評價。盡管廣西的非稅收入占比處于較高的位置,但是其發(fā)展與廣西經(jīng)濟發(fā)展相適應的,一是在完善廣西公共財政體系建設當中起著積極作用。從2007年-2016年的非稅收入占比來年,稅收收入占比平均為67%,非稅收入占比平均為33%,因此非稅收入成為“富民強桂、騰躍發(fā)展“的主要資金來源之一。二是在政府宏觀調(diào)控中發(fā)揮積極作用。如依法依規(guī)加強排污費、墻體基金、散裝水泥等基金的征管力度,有力支持了生態(tài)旅游發(fā)展、水環(huán)境改善建設、大氣環(huán)境治理建設、土壤修復與改善建設、生態(tài)城鎮(zhèn)建設等項目。積極運用土地經(jīng)濟調(diào)控政策,規(guī)范土地出讓金收支管理,促進土地集約利用,抑制多占、濫占和浪費土地,充分發(fā)揮了土地在促進經(jīng)濟增長、長期穩(wěn)定、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構以及實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展中的積極作用。三是在社會各項事業(yè)發(fā)展中發(fā)揮支持促進作用。如政府性專項資金收入,重點用在城市基礎設施建設上,起到了完善城市功能,提升城市化水平的作用。統(tǒng)籌安排土地出讓金,加大了對農(nóng)村水利、道路、村莊整治等建設資金投入,有效改善了農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。四是在創(chuàng)造良好經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境中發(fā)揮優(yōu)化作用。推行“單位開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的非稅收入收繳機制,促進非稅收入管理的規(guī)范化、精細化。同時充分用好政府非稅收入征管系統(tǒng),發(fā)揮電子信息平臺優(yōu)勢,統(tǒng)一編制執(zhí)收單位編碼,統(tǒng)一編制收入項目編碼,統(tǒng)一使用財政性票據(jù)管理,并落實好收費公示制度且繳費人合理不繳納機制,有效防止了執(zhí)收執(zhí)罰單位亂收費、亂罰款現(xiàn)象的發(fā)生,進而優(yōu)化和維持了良好的經(jīng)濟投融資、生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境。同時,從歷年的統(tǒng)計數(shù)字可以看出非稅占比在一定范圍內(nèi)輕微變動,屬于良性、平穩(wěn)的。因此,對廣西非稅收入征管的關注應該側重于“法治、快捷、高效、透明”的原理上。
四、完善廣西非稅收入管理的建議
一是廣西非稅征收項目變化要制度和程序化。新征或減少政府非稅收入項目,都應該有嚴格的法律依據(jù)和程序,即變動具體項目須經(jīng)過相關的行政審議和程序。
二是非稅征收標準確定要科學化。在廣泛征求意見的基礎上,按低于該事項的平均成本或邊際成本為標準進行定價的,即力求非稅收入征收標準,能夠兼顧政府補償成本的需要和社會公眾的普遍承受能力。
三是收繳方式要現(xiàn)代化、網(wǎng)絡化。廣泛地借助先進、完善的計算機網(wǎng)絡系統(tǒng),采用靈活多樣的繳費方式如微信繳費、POS機繳費等方式,盡可能方便繳費人繳費及查詢。
四是非稅收入預算管理要規(guī)范化。與稅收一樣,必須納入全面預算管理;同時資金使用要透明化。通過多種方式定期向公眾公布非稅收入資金的征收和使用情況,接受其監(jiān)督;在年度預算、決算報告中都要詳細反映政府非稅收入的收支狀況;接受人大、審計、社會對非稅收入的情況進行質(zhì)詢。
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作者簡介:
韋海韜(1980- ),男,廣西宜州人,廣西教育研究院,副院長,經(jīng)濟師,財政學本科畢業(yè),經(jīng)濟學學士、工商管理學碩士,主要從事教育財務管理研究。
王杰斌 (1974- ),男,廣西桂平人,廣西財經(jīng)學院財務處,高級會計師 ,管理學碩士,主要從事財務管理研究。