王昊

摘要：地方政府投融資平臺(tái)，承擔(dān)了城市建設(shè)項(xiàng)目的融資、投資、開發(fā)建設(shè)等任務(wù)，推動(dòng)了城市面貌的改善和經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，融資平臺(tái)模式單一、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力弱、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過高等問題日益突出。論文針對(duì)此現(xiàn)狀，提出相關(guān)對(duì)策，為平臺(tái)融資和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解提供參考借鑒。

關(guān)鍵詞：融資平臺(tái) 融資 債務(wù) 對(duì)策

引言：地方政府投融資平臺(tái)，是由地方政府設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的國(guó)有獨(dú)資公司。20世紀(jì)90年代以來，為解決城建資金“瓶頸”問題，全國(guó)許多大中型城市相繼成立了集融資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)、債務(wù)償還為一體的投資公司。代替政府進(jìn)行融資，以實(shí)現(xiàn)城建資金籌措向多元化、多層次、多渠道的轉(zhuǎn)變。2009年，在寬松的平臺(tái)融資環(huán)境及4萬億投資刺激下。融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)?？焖倥噬觿×说胤秸畟鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、當(dāng)前平臺(tái)融資環(huán)境分析

一是金融調(diào)控從緊。目前國(guó)民經(jīng)濟(jì)處于“三期疊加”關(guān)鍵時(shí)期。國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)、金融政策不斷調(diào)整，特別是2017年來，國(guó)家層面先后出臺(tái)了財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)、87號(hào)。財(cái)預(yù)[2018]34號(hào)等規(guī)范性文件，政府融資平臺(tái)列入金融重點(diǎn)監(jiān)管區(qū)域。管控力度空前從嚴(yán)。二是政策保護(hù)消失。2014年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《43號(hào)文》后，中央要求剝離融資平臺(tái)公司的政府融資功能，并明確完全市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的改革方向。平臺(tái)公司沒有了政策上的傾斜和保護(hù)，又難以完全擺脫體制機(jī)制的束縛，轉(zhuǎn)型升級(jí)任重而道遠(yuǎn)。三是社會(huì)公共資源競(jìng)爭(zhēng)加劇。隨著PPP模式迅速推廣和外資、社會(huì)資本的進(jìn)入，平臺(tái)公司獲得地方公共資源收入難度加大，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和盈利空間受到新的挑戰(zhàn)。

二、平臺(tái)投融資債務(wù)問題

1.融資模式單一，舉債成本過高。平臺(tái)公司融資來源主要是財(cái)政性資金、政策性和商業(yè)性貸款、土地出讓收入，及依靠政府信用舉借的債務(wù)，其融資結(jié)構(gòu)不均衡，融資期限短且還款期相對(duì)集中，信用主體和貸款形式單一。金融機(jī)構(gòu)吃牢“政府信用兜底”，通過各種手段規(guī)避金融監(jiān)管政策，給融資平臺(tái)提供急需資金。很多地市級(jí)融資平臺(tái)通過信托、基金的融資成本超過12%，縣區(qū)級(jí)融資平臺(tái)甚至普遍超過20%。不考慮融資成本和償債來源，迷信中央財(cái)政兜底，導(dǎo)致平臺(tái)債務(wù)快速積累。

2.市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力弱。平臺(tái)公司成立初期，主要通過政府劃撥公益性資產(chǎn)和行政劃撥用地注資。難以產(chǎn)生穩(wěn)定的運(yùn)營(yíng)收益。地方政府投資的項(xiàng)目絕大多數(shù)是道路、管網(wǎng)、城市公共交通等公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，投資周期長(zhǎng)、利潤(rùn)率低，很少能帶來長(zhǎng)期收益，城建資產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)權(quán)得不到充分落實(shí)，缺乏有效的資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)手段和資本運(yùn)作能力。且平臺(tái)公司的收入大都為財(cái)政補(bǔ)助，資產(chǎn)沉淀嚴(yán)重，市場(chǎng)化盈利能力弱。進(jìn)一步削弱了平臺(tái)融資能力。

3.債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸凸顯。近年來，地方政府加大固定資產(chǎn)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，造成債務(wù)規(guī)模迅猛擴(kuò)張。截止2017年末，地方政府債務(wù)余額達(dá)16.5萬億元。而平臺(tái)隱形債務(wù)甚至是這一數(shù)據(jù)的數(shù)倍之多，已經(jīng)完全超出財(cái)政承受能力。因平臺(tái)融資的基礎(chǔ)是政府信用，其負(fù)債也是政府負(fù)債，最終是需要政府財(cái)政來承擔(dān)還債責(zé)任。高度的“前人借貸發(fā)展，后人償債”的發(fā)展模式，造成當(dāng)前平臺(tái)負(fù)債明顯集約化。高額的償債壓力導(dǎo)致平臺(tái)公司健康穩(wěn)定發(fā)展遭受不利干擾，同時(shí)對(duì)后續(xù)平臺(tái)融資和發(fā)展造成負(fù)面影響。還債是剛性支出。還不起債則會(huì)對(duì)地方政府信用造成干擾。在當(dāng)前強(qiáng)力去杠桿的背景下，可能釀成融資平臺(tái)大面積違約。危及政府信用和金融穩(wěn)定。引發(fā)系統(tǒng)性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、融資及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解對(duì)策

1.拓寬融資渠道。應(yīng)對(duì)當(dāng)前宏觀政策變化，多管齊下，拓寬融資渠道。一是爭(zhēng)取間接融資。全面對(duì)接銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，搶授信額度、搶信貸指標(biāo)，推動(dòng)銀行與投資、證券、保險(xiǎn)、信托、租賃等機(jī)構(gòu)的協(xié)同。提供多種金融業(yè)務(wù)，擴(kuò)大貸款授信規(guī)模和資金投放量。開展銀團(tuán)貸款，對(duì)于特大資金需求項(xiàng)目，可由一個(gè)大型銀行牽頭，組織國(guó)有銀行、股份制銀行等參加銀團(tuán)貸款，共同提供資金。二是擴(kuò)大直接融資。運(yùn)用企業(yè)債券、信托計(jì)劃、基金等融資手段。在資產(chǎn)證券化、私募股權(quán)融資等方面擴(kuò)大直接融資規(guī)模。推動(dòng)企業(yè)債券、項(xiàng)目收益?zhèn)?、公司債券、中期票?jù)等方式通過債券市場(chǎng)融資。三是創(chuàng)新項(xiàng)目融資。對(duì)接國(guó)家政策，充分利用已有資源資產(chǎn)，通過項(xiàng)目置換債、收益?zhèn)?、債轉(zhuǎn)股、PPP等方式，擴(kuò)大融資規(guī)模和來源。

2.推動(dòng)平臺(tái)公司市場(chǎng)化運(yùn)作。通過依法合規(guī)注入平臺(tái)公司平衡地塊、資源資產(chǎn)，實(shí)行投資經(jīng)營(yíng)土地升值利益回報(bào)等方式，做大做實(shí)平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流資產(chǎn)。支持平臺(tái)公司對(duì)所屬土地進(jìn)行歸集、整理、開發(fā)和運(yùn)營(yíng)，支持平臺(tái)公司參與開發(fā)城市管廊、氣水電管網(wǎng)、垃圾和污水處理、公共交通設(shè)施等公共資源，從建設(shè)主體向運(yùn)營(yíng)主體轉(zhuǎn)變，科學(xué)設(shè)計(jì)盈利模式，增加收入來源，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)作。

3.完善平臺(tái)公司債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。通過聘請(qǐng)專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格梳理平臺(tái)融資舉債情況，建立規(guī)范的、符合銀行信貸評(píng)估要求的財(cái)務(wù)報(bào)表。建立地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，對(duì)平臺(tái)債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)和前瞻性的評(píng)估與考核。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系包括償債率（償債金額占財(cái)政收入的比重）、債務(wù)負(fù)擔(dān)率（債務(wù)余額占GDP的比重）、利息支出率（債務(wù)利息占財(cái)政收入的比重）、債務(wù)依存度（新增債務(wù)額占財(cái)政支出的比重）等指標(biāo)。根據(jù)指標(biāo)體系確立風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)進(jìn)行評(píng)估考核，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)監(jiān)控，防范地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

總結(jié)：解決地方政府平臺(tái)融資和債務(wù)問題，實(shí)質(zhì)上是要實(shí)現(xiàn)其獨(dú)立性和市場(chǎng)化運(yùn)作。一是要切斷平臺(tái)公司有關(guān)收入不能承擔(dān)債務(wù)的純公益性項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的投融資運(yùn)營(yíng)；二是要阻斷地方政府對(duì)平臺(tái)債務(wù)所負(fù)的無限連帶償還責(zé)任，避免融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)向金融機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門蔓延；三是要建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制：四是實(shí)現(xiàn)平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。