胡虹栩

摘 要：行政自由裁量權(quán)是行政行為的一個重要組成部分，交警行業(yè)頻繁使用行政自由裁量權(quán)，不可避免地會出現(xiàn)一些權(quán)力濫用現(xiàn)象，不僅損害了公眾的正當利益，還帶來一系列社會問題，例如滋生腐敗，降低行政機關(guān)公信力。本文通過研究交警行業(yè)行政自由裁量權(quán)的行使過程中存在的問題，分析行政自由裁量權(quán)濫用的原因，并試圖運用大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，健全數(shù)據(jù)庫探尋量化標準，縮小自由裁量幅度，有效制約行政自由裁量權(quán)的行使，以期為公共部門更好地行使行政權(quán)力提供具體的方式方法。

關(guān)鍵詞：行政自由裁量權(quán)；交警；大數(shù)據(jù)

基金項目：本文系西南民族大學(xué)研究生創(chuàng)新型科研資助項目“大數(shù)據(jù)背景下交警行業(yè)優(yōu)化行政自由裁量權(quán)問題研究”（項目編號CX2018SP19）最終成果

行政權(quán)力具有管理領(lǐng)域廣，流動性強，自由裁量權(quán)大，可以強制實施也最容易違法或濫用的特點。有權(quán)力存在的地方就不可避免地存在腐敗，而腐敗的外部表現(xiàn)形式就是對權(quán)力的濫用。在我國，行政自由裁量權(quán)指行政機關(guān)在法律明示授權(quán)或消極默許的范圍內(nèi)，基于行政目的，自由斟酌、自主選擇做出一定行政行為的權(quán)力。個人私欲是形成行政自由裁量權(quán)濫用的根本原因，直接原因則是由于法律規(guī)定的自由裁量幅度過寬。而交警這一行業(yè)被眾多交通法律法規(guī)賦予行政自由裁量權(quán)，雖然有利于提高執(zhí)法效率，維護公共交通安全秩序，但行使過程中也十分容易出現(xiàn)權(quán)力濫用現(xiàn)象，有損公民合法權(quán)益以及公共部門形象。加之2015年國務(wù)院印發(fā)《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》，首次從國家層面認定數(shù)據(jù)是國家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源，大數(shù)據(jù)成為提升公共部門行政能力、推動廉政建設(shè)的新途徑。

1 相關(guān)概念

1.1 行政自由裁量權(quán)

行政自由裁量權(quán)是指行政主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實與法律的最佳結(jié)合點，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力，它具有法定性，自主選擇性，相對性等特點。

行政自由裁量權(quán)的實施除了必須在法律范圍內(nèi)進行裁定外，還應(yīng)符合公平正義的原則。從提升行政效率等角度看，行政自由裁量權(quán)為現(xiàn)代的行政執(zhí)法注入了活力，增加了執(zhí)法的靈活性，調(diào)動了執(zhí)法人員的積極性。但這一權(quán)力的濫用又會損害行政相對人的權(quán)益、降低政府公信力，為此有必要對其進行合理的控制。

1.2 大數(shù)據(jù)

云計算、傳感器、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的發(fā)展促使數(shù)據(jù)的飛速增長，使得大數(shù)據(jù)這一概念應(yīng)運而生。大數(shù)據(jù)指的是涉及的資料量規(guī)模巨大到無法透過目前主流軟件工具在合理時間內(nèi)達到感知、擷取、管理、處理和服務(wù)的數(shù)據(jù)集合。大數(shù)據(jù)是知識、權(quán)力和隱私的載體，有效分析交通大數(shù)據(jù)，能夠為行政機關(guān)管理和決策等提供數(shù)據(jù)依據(jù)。

公共權(quán)力如果缺乏透明性，就無形中給公職人員進行暗箱操作提供可能，導(dǎo)致官商勾結(jié)、權(quán)力尋租等腐敗現(xiàn)象。只有將政務(wù)數(shù)據(jù)置于透明環(huán)境下，使社會各界了解到公共權(quán)力的具體運作，才能有效防治腐敗。利用大數(shù)據(jù)還可以對網(wǎng)絡(luò)違法不實信息篩選過濾，并將網(wǎng)上無序化的反腐訴求導(dǎo)入規(guī)范化理性化的法治程序，以增強公眾對社會公平正義的信念和對國家的向心力?？梢?，大數(shù)據(jù)是提升國家防治腐敗水平的重要利器。2016年2月，中央辦公廳、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面推進政務(wù)公開工作的意見》，其中提出按照《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》的要求，實施政府數(shù)據(jù)資源清單管理，加快建設(shè)國家政府數(shù)據(jù)統(tǒng)一開放平臺，制定開放目錄和數(shù)據(jù)采集標準，穩(wěn)步推進政府數(shù)據(jù)共享開放。

2 交警行政自由裁量權(quán)被濫用的表現(xiàn)

隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，機動車輛增多，駕駛員增加，無形中擴大了交警的工作范圍，增加了其工作量，為保證行政執(zhí)法順利進行，需要相應(yīng)行使行政自由裁量權(quán)。交警的職責是管理道路交通安全，在法律法規(guī)規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對違法行為的處罰標準、幅度有權(quán)自主斟酌，作出合法合理的判斷，這是彌補法律缺陷的需要，更是行政機關(guān)執(zhí)法的需要。在執(zhí)法過程中，行政自由裁量權(quán)濫用不僅對社會管理秩序造成極大的影響，而且違背了立法的目的，挑戰(zhàn)了法律的權(quán)威，更破環(huán)了公安機關(guān)的執(zhí)法形象，對執(zhí)法環(huán)境造成了惡劣影響。

2.1 交通執(zhí)法隨意

部分交警執(zhí)法理念不到位，工作態(tài)度蠻橫，方式簡單粗暴，不能做到處罰與教育相結(jié)合，影響警民關(guān)系。部分交警缺乏法律素養(yǎng)，實踐過程中只注重案件的辦理，疏于更新法律知識，導(dǎo)致處罰不到位，尤其對某些特定的違法情節(jié)，不能很好把握處罰力度，作出準確判斷，給人情關(guān)系留有余地，執(zhí)法隨意性加大。還有部分交警辦案時間長，久而久之思想麻痹，工作激情褪去，責任意識減弱，容易受到外界經(jīng)濟利益等因素影響，在對違法行為的處罰上考慮的主觀因素過多。

2.2 裁量基準局限

交警有警告、罰款或者扣分、暫扣或者吊銷駕駛證以及行政扣留等行政處罰權(quán)力。警告程度較輕并且往往不會記錄在案，警示效果不大；目前罰款或者扣分基本都是按照處罰標準的上限，例如《道路交通安全法》規(guī)定對違法停車行為可處二十元以上二百元以下罰款，而實際執(zhí)法過程中都是簡單拍照取證后處以二百元罰款；關(guān)于行政扣留的時限也沒有十分細致的法律規(guī)定，通常是根據(jù)上級指示辦理行政扣留程序。針對同一違法行為，不論是同一城區(qū)不同交通管理部門，還是不同交警，或者同一交警在不同時間給出不同處罰決定都有可能，存在較大不確定性。普遍的定額處罰又約束了行政權(quán)力造成一定程度的僵化，裁量基準不僅需要細化更需要有效控制，才更能使公眾信服。

2.3 公平公正有失

公平公正是交警執(zhí)法應(yīng)該堅持的基本原則，也是行使自由裁量權(quán)的基本要求，現(xiàn)行法律法規(guī)允許執(zhí)法部門在一定范圍內(nèi)，根據(jù)本地區(qū)本部門的實際情況確立處罰標準。對違法行為的查處過程中，不能以權(quán)謀私。然而實際執(zhí)法過程中，存在執(zhí)法人員法律意識淡薄，對同一當事人區(qū)別對待，處以不同處罰標準和量刑幅度，甚至有不出具法律文書，不考慮影響后果，根據(jù)個人所需罰款，謀取個人私利的情況，損害了公民的合法權(quán)益。

3 交警行政自由裁量權(quán)被濫用的原因

3.1 執(zhí)法水平不高

交警行使行政自由裁量權(quán)應(yīng)對違法行為進行處罰，對合法權(quán)利進行保護，對待同一違法行為，應(yīng)按統(tǒng)一標準、處罰幅度進行量刑，應(yīng)客觀、公正地對待同一當事人。而交警的執(zhí)法水平不高，會導(dǎo)致處罰決定不能達到法律預(yù)期效果。輕者重罰，破壞法律的公平公正，損害了當事人合法權(quán)益；重者輕罰，助長不正之風(fēng)腐敗之氣，擾亂社會秩序。

3.2 法律法規(guī)不完善

現(xiàn)行法律法規(guī)對各種交通違法行為作出一定程度的處罰規(guī)定，但對于一些特定違法行為沒有詳細要求；對違法案件的處理作出時限規(guī)定，但并未對特定違法行為設(shè)置精準的時間，這就給交警行使行政自由裁量權(quán)很大自由空間。只要作出的處罰決定不超出法律法規(guī)界限，就是合理合法的。交警可以根據(jù)自身工作情況在規(guī)定時限內(nèi)對違法行為進行處理，從而出現(xiàn)拖延執(zhí)法謀取私利的現(xiàn)象。

3.3 監(jiān)督管理不到位

各級公安機關(guān)雖設(shè)有內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，但大多流于形式，對執(zhí)法交警的約束監(jiān)督存在片面性，對實際執(zhí)法的過程、內(nèi)容、方式等方面缺乏具體了解，往往在群眾投訴、上訪后才引起重視。同時社會監(jiān)督以及司法監(jiān)督力度也不夠，不能起到很好的約束作用。

4 運用大數(shù)據(jù)優(yōu)化行政自由裁量權(quán)

執(zhí)法人員水平參差不齊，對于把握行政自由裁量權(quán)中的彈性也很難統(tǒng)一。如果沒有一個明確統(tǒng)一的實體標準，很難保證不出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。公共交通系統(tǒng)已經(jīng)產(chǎn)生了海量數(shù)據(jù)，將這些分散、多源的數(shù)據(jù)共享、融合，并形成應(yīng)用模式，是將大數(shù)據(jù)應(yīng)用于行政管理領(lǐng)域的一個重大舉措。

收集同一地點同一時段的懲罰數(shù)據(jù)，匯總后得出平均值，將行政自由裁量權(quán)壓縮在一個幅度內(nèi)，規(guī)范交警執(zhí)法行為，使不同交警執(zhí)法的不一致性范圍縮至最小。在根據(jù)實際情況進行裁量時，估量出授權(quán)范圍內(nèi)的一個基準點作為基本的參考值，調(diào)整后再進行幅度范圍內(nèi)的調(diào)整。比如，行政處罰中規(guī)定了某個違法行為應(yīng)罰款“200元以上600元以下”那么有可能400元就是基礎(chǔ)值，行政機關(guān)以400元這個基礎(chǔ)值進行幅度范圍內(nèi)的逐層劃分，則有“200-350”“350-450 ”“450-600 ”的基礎(chǔ)范圍。因為區(qū)域間發(fā)展不平衡，不能把基礎(chǔ)值認定成一個具體的數(shù)值，因此我們可以把基礎(chǔ)值從具體的數(shù)值拓寬到一個區(qū)域。而確定基礎(chǔ)值，可以把基礎(chǔ)值固定在法定處罰幅度內(nèi)的二分之一處，從重處罰的裁量幅度就應(yīng)該在平均值以上最高值以下，反之從輕處罰的裁量幅度就應(yīng)該在平均值以下最低值以上，一定程度上保障了客觀性和公正性。再比如，某法規(guī)規(guī)定某違法行為處以2000元以下的罰款，只規(guī)定了最高值。在這種情況下，一般會基于這一違法行為的危害性，是屬于影響不嚴重還是影響十分嚴重，根據(jù)現(xiàn)實需要將基礎(chǔ)值偏向于“較輕”或“較重”預(yù)測。制定行政裁量基準不是設(shè)置新法規(guī)和掌控新權(quán)力，而是行政機關(guān)根據(jù)自身經(jīng)驗，結(jié)合數(shù)據(jù)在法律法規(guī)規(guī)定的基礎(chǔ)上對行政裁量范圍、幅度予以細化、規(guī)范，設(shè)立相對固定且具體的選擇標準。

目前，各級行政機關(guān)都相繼制定并實施了自己的行政自由裁量基準，但仍存在適用范圍比較狹窄、裁量基準的相關(guān)考量因素不全面等問題。另外，由于行政裁量基準沒有設(shè)立原則性指導(dǎo)，多數(shù)是依據(jù)實際工作經(jīng)驗來制定，容易出現(xiàn)裁量基準的僵化。行政機關(guān)在制定行政裁量基準的過程中，既要注重立法的目的性，又要考慮執(zhí)行的有效性，體現(xiàn)公平公正、過罰相當、合理合法的執(zhí)法理念。

5 結(jié)語

行政自由裁量權(quán)行使的水平代表了行政能力的強弱。行政自由裁量權(quán)在各行政領(lǐng)域發(fā)揮其作用，自由裁量幅度越大，行政執(zhí)法越靈活，但與此同時也會造成實際執(zhí)法中處罰的隨意性。行政機關(guān)和工作人員必須合理行使自由裁量權(quán)，避免行政失當。交警這一行業(yè)頻繁使用行政自由裁量權(quán)，十分容易出現(xiàn)權(quán)力被濫用的現(xiàn)象，更需要加強防范。當下研究公交警行業(yè)行政自由裁量權(quán)的優(yōu)化問題有利于構(gòu)建公平的法治社會、有利于實現(xiàn)個案正義進而構(gòu)建和諧社會。伴隨著社會分配不均、民生保障不力等社會問題，交通處罰作為最深入社會的觸角，若在執(zhí)法過程中裁量權(quán)使用不當，極易引起、激化矛盾，造成人民群眾對公共部門的誤解，進而妨害和諧社會的構(gòu)建進程。近幾年來，大數(shù)據(jù)給公共管理等領(lǐng)域帶來了巨大沖擊，雖然已有一些學(xué)者意識到大數(shù)據(jù)對公共部門行政能力提升以及廉政建設(shè)的重要性，但在運用大數(shù)據(jù)來尋求普適規(guī)律，制定具體量化標準方面還有待開拓。在大數(shù)據(jù)背景下，以交警這一特殊行業(yè)為例，通過建立健全數(shù)據(jù)庫來提高行政自由裁量時決策的科學(xué)性和準確性，加強對交警執(zhí)法數(shù)據(jù)的監(jiān)測和管理從而提升決策的高效性和前瞻性，同時分析數(shù)據(jù)尋求普適規(guī)律和具體量化標準，縮小自由裁量的幅度，進一步加強決策結(jié)構(gòu)的民主化、合理化。這對于維護公共安全、保障公共利益具有積極作用，更有利于防止腐敗以及加強公共部門的廉政建設(shè)，也進一步提升了公共部門的決策和治理能力。

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