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(華北理工大學(xué) 管理學(xué)院，河北 唐山 063210)

一、 引言

黨的十九大提出了鄉(xiāng)村振興的20字總要求，即：產(chǎn)業(yè)融合、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕。這20個字構(gòu)成了一個完整的目標(biāo)體系，產(chǎn)業(yè)興旺是根本出路、生態(tài)宜居是內(nèi)在要求、鄉(xiāng)風(fēng)文明是緊迫任務(wù)、治理有效是重要保障、生活富裕是主要目的，它具有鮮明的時代特征，也是中國特色農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的努力方向[1]。從空間格局來看，“產(chǎn)業(yè)融合”發(fā)生在市場上，而“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效”發(fā)生在社會層面，“生活富?！眲t指農(nóng)民個體層面[2]。總的來說，市場是途徑，個體是目標(biāo)，社會是保障。由此可見，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是一個內(nèi)容豐富的系統(tǒng)工程，作為空間載體和重要支撐的土地資源，其利用狀況直接關(guān)系到鄉(xiāng)村振興的效果。土地是財富之母，而其位置固定性、面積有限性、質(zhì)量差異性、功能永久性的自然特性要求合理、集約利用各種土地，這其中包括農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地一直以來是一塊“沉睡的資本”[3],它約占農(nóng)村建設(shè)用地面積的70%，數(shù)量龐大，但其閑置率高、使用效率低，與當(dāng)前用地緊張的局勢出現(xiàn)明顯的矛盾?；谖覈厥獾漠a(chǎn)權(quán)制度，要解決宅基地的問題必須在歷史的視野下, 看宅基地制度變遷的內(nèi)生邏輯[4]，總結(jié)“三權(quán)分置”改革的內(nèi)生動力和路徑選擇，并分析它在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的作用與價值。

二、 我國宅基地制度演進邏輯

唐任伍[5](2004)教授在其著作中提出，如諾斯教授等主要抓住三個變量對美國歷史進行分析一樣，產(chǎn)權(quán)理論、國家理論和意識形態(tài)理論也同樣成為中國經(jīng)濟制度變遷和經(jīng)濟發(fā)展理論的三塊基石。我國由于特殊的歷史背景——幾千年高度統(tǒng)一的中央集權(quán)模式，自上而下的決策體制，形成了強制性的、自上而下的制度變遷過程。這種制度變遷實際上是一種供給主導(dǎo)的制度變遷，政府在進行產(chǎn)權(quán)改革的時候不僅要考慮到經(jīng)濟目標(biāo)，即提高資源的配置效率、加速經(jīng)濟增長、實現(xiàn)效率最大化的目標(biāo)，還要考慮政治目標(biāo)，即實現(xiàn)社會穩(wěn)定、政治支持、保證權(quán)力。下面將通過對我國宅基地制度變革過程進行梳理(見圖1)，總結(jié)宅基地制度變革的表現(xiàn)形式。

圖1 宅基地制度演進示意圖

我國自1949年新中國成立后，頒布《土地改革法》規(guī)定農(nóng)村宅基地歸農(nóng)民私人所有，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)集于一體，農(nóng)戶以房契作為產(chǎn)權(quán)憑證，可以自由的轉(zhuǎn)讓、買賣以及抵押宅基地[6]。通過買賣和租賃行為，農(nóng)民由宅基地所產(chǎn)生的財產(chǎn)性收益得到了保護，同時也是新生政權(quán)對農(nóng)民階層在艱苦卓絕斗爭中所作付出的回報和鞏固新生政權(quán)、爭取農(nóng)民階級支持的制度安排，但私有制的確立與社會主義性質(zhì)不符，更在一定程度上加劇了農(nóng)村兩極分化的產(chǎn)生，這一時期的制度明顯表現(xiàn)為政治偏好大于經(jīng)濟偏好、產(chǎn)權(quán)單一、私有化強度最大化[7]。

經(jīng)過社會主義改造，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)由私有化轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有，除了農(nóng)民生活所用日用品外，其他所有財產(chǎn)都屬于共有財產(chǎn)[8]。1962年，《人民公社六十條》規(guī)定宅基地不準(zhǔn)出租和買賣，社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利。借助于持續(xù)的、高壓性的以階級斗爭為綱的政治運動，這種由農(nóng)民私有到共同所有的強制性變革大大扼殺了農(nóng)民的積極性，加之工業(yè)原始資本積累的需求，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到極大的消極影響。這一時期的制度明顯表現(xiàn)為政治偏好大于經(jīng)濟偏好、集體擁有所有權(quán)、農(nóng)民私有化強度最低[9]。

1982年，國務(wù)院頒布《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，明確了集鎮(zhèn)內(nèi)非農(nóng)戶口可通過申請、審批程序取得宅基地的使用權(quán)[10]。改革開放，隨著市場經(jīng)濟體制的引入和不斷完善，農(nóng)村發(fā)展的活力被激發(fā)，宅基地流轉(zhuǎn)適當(dāng)放開，農(nóng)民從流轉(zhuǎn)中獲得了一定收益和資本。出于對農(nóng)民宅基地權(quán)益長期壓制的緩解及獲取對改革廣泛的民意支持，放寬宅基地使用權(quán)的主體范圍，雖然是出于對農(nóng)民利益的考慮，但城鄉(xiāng)二元體制卻始終客觀存在。這一時期的制度受到以經(jīng)濟建設(shè)為中心工作思路的影響，表現(xiàn)為經(jīng)濟偏好略大于政治偏好，明確了使用權(quán)與所有權(quán)的分離，使用權(quán)主體擴大，農(nóng)民私有化程度較高。

1998年之后，雖然仍然保持“集體所有、農(nóng)戶使用”，但由于土地財政等原因，農(nóng)民房屋的交易對象受到嚴格的限制，表現(xiàn)為管制性和限制流轉(zhuǎn)農(nóng)村住房的交易對象。1999年5月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強土地轉(zhuǎn)讓管理嚴禁炒賣土地的通知》，首次明確禁止城市居民購買農(nóng)村住宅。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，大規(guī)模的 “民工潮”出現(xiàn)，農(nóng)民紛紛外出務(wù)工，“空心村”[11]、宅基地閑置狀況愈演愈烈，人地矛盾突出，供需無法對接，對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成極為消極的影響。這一時期城市建設(shè)進程加快，宅基地使用權(quán)主體范圍再次縮小，農(nóng)民私有程度較低。

我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的局勢下，一戶一宅、面積限定、無償占有、限制流轉(zhuǎn)等制度安排使農(nóng)村宅基地使用情況亂象叢生[12]。而將資格權(quán)從使用權(quán)中分離，形成所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的權(quán)屬結(jié)構(gòu)是土地產(chǎn)權(quán)更加合理化的表現(xiàn)與必然趨勢，以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革創(chuàng)新增添鄉(xiāng)村發(fā)展的新功能[13]。放活宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)、擴大宅基地流轉(zhuǎn)范圍、延長宅基地流轉(zhuǎn)期限對于打破城鄉(xiāng)二元阻隔、促進農(nóng)民增收具有重要的現(xiàn)實意義。

由上述制度演進過程可以看出，我國宅基地制度的變遷往往是經(jīng)濟偏好與政治偏好相互博弈、實現(xiàn)均衡的過程，當(dāng)政府的經(jīng)濟偏好大于政治偏好時，趨向于追求經(jīng)濟效益最大化，此時產(chǎn)權(quán)種類一般會細化且多元化；而當(dāng)政治偏好大于經(jīng)濟偏好時，產(chǎn)權(quán)種類單一，社會政治效益最大化，經(jīng)濟效益較小。1949年至今，宅基地權(quán)能經(jīng)歷了由單一所有權(quán)到使用權(quán)分離，再到資格權(quán)確立的演變過程(見圖2)。同時，2013年之前，政治偏好在宅基地制度變遷中占據(jù)主導(dǎo)地位，經(jīng)濟偏好受到抑制，突出表現(xiàn)為使用權(quán)主體范圍的擴大與縮小、權(quán)能種類與強度的適用性(見表1)。

圖2 宅基地“三權(quán)”演變過程

表1 宅基地改革各階段特征

三、 我國宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)生變革

(一)我國宅基地“三權(quán)分置”改革的理論分析

現(xiàn)代制度經(jīng)濟學(xué)將制度變遷分為誘致性和強制性兩種變遷類型，誘致性制度變遷指人們?yōu)闋幦～@利機會自發(fā)倡導(dǎo)和組織實施對現(xiàn)行制度安排的變更或替代，而強制性制度變遷由政府命令和法律引入與實行。一直以來，受政治偏好的主導(dǎo)，強制性制度變遷類型在我國土地制度改革的歷史沿襲中占據(jù)主要位置。從某個均衡點開始，有四種原因能夠引起制度不均衡[14],其中之一是制度選擇集合改變。也就是說如果一種制度存在借助其他社會制度安排來完成這一社會制度變遷的可能性，那么它在基礎(chǔ)社會科學(xué)研究方面的投資費用會極大降低；同時，政府政策是支持默認、不予理睬還是嚴令禁止對于制度均衡也有較大影響。

就經(jīng)濟目標(biāo)而言，生產(chǎn)力的發(fā)展是制度變遷的根本力量，技術(shù)的改變促使新的生產(chǎn)關(guān)系的形成與舊有生產(chǎn)關(guān)系的瓦解，從而使得收益的分配結(jié)構(gòu)發(fā)生變化；它也通過影響交易費用使之前采用的制度成本提高，而某些不起作用的制度安排起作用。制度的供給通常受到產(chǎn)權(quán)變動成本的約束，巴澤爾(1997)[15]在其著作一書中對產(chǎn)權(quán)的變動做出了解釋。他認為當(dāng)擁有商品的權(quán)利突然變得更有價值，能帶來更大的收入流時，人們將對這些權(quán)利加以更徹底地界定。隨著土地資源稀缺與土地價值的提升，土地可以帶給人們更多有用的價值，此時人們傾向于更加徹底的界定產(chǎn)權(quán)，細分產(chǎn)權(quán)的行為由此而生。他還指出，當(dāng)資產(chǎn)具有許多有用屬性，并且為了實現(xiàn)這些屬性的最高價值而必須把屬性分配給許多個人時，為了防止某人白白使用歸別人所有的屬性，就必須作出規(guī)定，予以限制。這種限制條件，看似削弱了某人的權(quán)利，其實恰恰增大了大家權(quán)利的價值。當(dāng)產(chǎn)權(quán)變動的收益不斷上升，而重新界定產(chǎn)權(quán)的成本下降時，對經(jīng)濟效益最大化的追求將促使執(zhí)政者趨向于做出制度變遷的安排。誘致性變遷由于變遷的自發(fā)性和主動性遇到的阻力較小，其成本要低于強制性變遷，在新的制度確定后又經(jīng)過較短的制度適應(yīng)期，收益增加較為明顯(見圖3)。

圖3 強制性與誘致性產(chǎn)權(quán)變動收益—成本曲線

就政治目標(biāo)而言，通過新的制度安排而獲得廣泛的政治支持也是保持社會穩(wěn)定、促進社會發(fā)展的重要因素。張五常的國家理論認為，從合約結(jié)構(gòu)的角度看國家，歷史有載的準(zhǔn)則包括三項：其一是處理收入分配與再分配；其二是處理產(chǎn)權(quán)與人權(quán)的界定；其三是人民要共享一個共同的文化[16]?？v觀歷史可以發(fā)現(xiàn)，在中國持有土地就是權(quán)力的保障。土地改革與意識形態(tài)的社會變革相伴而生，以收入的再分配和產(chǎn)權(quán)的規(guī)定為表征表達統(tǒng)治階級的性質(zhì)。國家強制性制度變遷通常情況下以政治目標(biāo)為核心，強制性地規(guī)定制度的內(nèi)容，剛性的意識形態(tài)、機構(gòu)問題、利益集團的政治偏好都在一定程度上影響制度的改變。在不違背政治目標(biāo)的情況下，政府規(guī)劃制度變遷的方向、原則、步驟等過程中，通常采取統(tǒng)一思想引領(lǐng)，建立一套為大多數(shù)人所接受和貫徹的意識形態(tài)，并在若干具有代表性的企事業(yè)單位進行政策調(diào)試，取得經(jīng)驗后再加以推廣。這種方式往往具備計劃性、秩序性、可控性的特征，變革的阻力較小，社會成本較低。以政治目標(biāo)為主的制度變遷受法律制度的約束，法律的規(guī)定與完善程度往往影響著新制度的進程與效果，法律對資源配置的重視程度直接影響產(chǎn)權(quán)的界定。

由此可見，我國歷史上的社會變革總體演進邏輯由強制性制度變遷向誘致性制度變遷轉(zhuǎn)變，伴隨著由單一產(chǎn)權(quán)到兩權(quán)分離、進而“三權(quán)分置”的產(chǎn)權(quán)細分過程，經(jīng)濟偏好與政治偏好趨于平衡，產(chǎn)權(quán)強度更加合理，誘致性變遷路徑更為多樣。宅基地“三權(quán)分置”改革的背景是社會變革中農(nóng)村出現(xiàn)大量私自流轉(zhuǎn)宅基地的現(xiàn)象，這些現(xiàn)象在一定程度上表達了農(nóng)民的訴求，也體現(xiàn)出農(nóng)村土地改革的迫切性，具有誘致性制度變遷的演進特點。

(二)宅基地“三權(quán)分置”的內(nèi)生變革

1.宅基地“三權(quán)分置”改革的經(jīng)濟動力

首先，明晰宅基地產(chǎn)權(quán)的權(quán)責(zé)、權(quán)能、權(quán)效的目的是充分利用其多種屬性實現(xiàn)土地資源更高的價值。宅基地“三權(quán)分置”改革將資格權(quán)從所有權(quán)中分離，讓使用權(quán)擺脫束縛，成為能夠游離于集體的財產(chǎn)權(quán)，其產(chǎn)生的使用權(quán)收益不僅對于農(nóng)民增收起重要作用，對于國民經(jīng)濟發(fā)展也起到帶動作用。

其次，就資源的優(yōu)化配置和利用效率而言，一方面，大量的閑置宅基地?zé)o人居住，造成土地資源的嚴重浪費，另一方面城市化發(fā)展進程加速，城市建設(shè)用地供給不足，供需矛盾日益突出，形成農(nóng)村土地低效利用與城市用地緊張的結(jié)構(gòu)性失衡。宅基地“三權(quán)分置”下，使用權(quán)流轉(zhuǎn)能夠提高閑置資源的使用效率，促進資源要素的流通，促進城鄉(xiāng)要素市場的完善[17]。

再次，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，配套制度不斷完善，社會選擇集合改變，改革的成本下降，收益較高。社會公共服務(wù)水平上升、精準(zhǔn)扶貧成效顯著、新農(nóng)村建設(shè)穩(wěn)步推進等制度安排都為宅基地“三權(quán)分置”提供了制度保障。伴隨社會的進步，農(nóng)村家庭的家庭本位觀念等非正式規(guī)則對農(nóng)村土地制度變遷也發(fā)生了一定影響，一定程度上降低制度變遷成本[18],成為誘致性制度變遷方式的主要動力。

2. 宅基地“三權(quán)分置”改革的社會政治動力

首先，宅基地“三權(quán)分置”改革惠及農(nóng)民階級，體現(xiàn)著我國人民民主專政的性質(zhì)，有助于鞏固政權(quán)穩(wěn)定?；仡櫄v史，沒有農(nóng)民階級的支持就沒有今天走在民族偉大復(fù)興路上的中國，即便是在特定的歷史條件下，提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的政策，也無法真正做到以農(nóng)業(yè)發(fā)展為主[19]。宅基地“三權(quán)分置”從制度安排上有利于保障農(nóng)民的權(quán)益，縮小城鄉(xiāng)差距。

其次，這一制度安排加速城鎮(zhèn)化進程，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。農(nóng)村改革開放,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施將農(nóng)民勞動力從集體中解放出來，成為可以自由選擇、自主經(jīng)營的市場主體，在此背景下，鄉(xiāng)村社會進入一個勞動力“流動”的時代。隨著這種流動所形成的是大部分村莊的“空巢”現(xiàn)象。由于不確定預(yù)期、社會阻隔、慣性作用等機制，農(nóng)民的流動方式為“非正式”或“非制度化”“兩棲人群”大量出現(xiàn)。宅基地制度改革，探索最合理的宅基地退出模式，引導(dǎo)有進城居住意愿的農(nóng)民自愿退出農(nóng)村閑置房地，可以有效解決兩棲占地問題，促進農(nóng)村人口進城。同時，把城鄉(xiāng)放在平等的地位上，站在鄉(xiāng)村發(fā)展角度設(shè)計[20]，使被收回的閑置房地通過合理方式吸引城市資本的流入，推動鄉(xiāng)村的開發(fā)，形成城鄉(xiāng)之間的良性循環(huán)。

再次，中國鄉(xiāng)村社會是一個鄉(xiāng)土社會，之所以稱為“鄉(xiāng)土社會”就是蘊含了“土”對于農(nóng)民以及農(nóng)村社會秩序有重要影響之意。費孝通認為，“土氣”是因為不流動而發(fā)生的，以農(nóng)業(yè)為生的人，世代定居是常態(tài)，遷移是變態(tài)[21]。現(xiàn)今社會，許多農(nóng)民不再以農(nóng)為生，到城鎮(zhèn)打工比種地所得的收益更高。宅基地對于中國農(nóng)民來說有著特殊的情懷，這就在情感和現(xiàn)實之間產(chǎn)生了一定的矛盾，“祖宅”所蘊含的情結(jié)雖然會隨著現(xiàn)代化的步伐而變得不那么強烈，但從實際情況看來，身份性經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式多以親情和互惠為紐帶[22]，盡管不少農(nóng)戶希望將宅基地流轉(zhuǎn)給更適合的主體，但受到以“五緣”為明細特征的鄉(xiāng)土規(guī)則的影響，無法使宅基地得到更高效地利用。農(nóng)民更希望在物質(zhì)追求與精神追求中找到平衡，而宅基地“三權(quán)分置”正是解決這一問題的制度性安排。

四、 鄉(xiāng)村振興背景下宅基地“三權(quán)分置”改革的路徑選擇

在鄉(xiāng)村振興這盤棋局中，土地要素扮演著至關(guān)重要的角色，而閑置宅基地的處理與利用效果將影響土地能否集約利用以及土地要素作用的發(fā)揮?？梢哉f，宅基地“三權(quán)分置”改革成果關(guān)系到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體局勢，因此要從以下三個方面優(yōu)化改革的路徑。

(一)把握不同制度間的關(guān)聯(lián)性，減少重復(fù)工作，合理規(guī)劃產(chǎn)權(quán)安排，降低制度變遷與產(chǎn)權(quán)變動的成本

宅基地“三權(quán)分置”制度的配套體系有：清晰的產(chǎn)權(quán)制度(兩證齊全)、自愿有償退出制度、抵押擔(dān)保制度、取得置換制度、民主管理制度等。在實踐中劃分各自領(lǐng)域的工作，注意不同制度間的一致性與協(xié)調(diào)性，統(tǒng)籌利用騰退的宅基地。清晰界定村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會、村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織或者村民小組、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟組織的各自權(quán)利，避免改革陷入風(fēng)險，減少不必要的損失和浪費資源狀況。同時，要在成本-收益分析的基礎(chǔ)上正確看待改革的運行成本，樹立長遠眼光，增加教育和科技的投入。

(二)立足鄉(xiāng)土社會，認識到改革與鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)化進程的關(guān)系，健全鄉(xiāng)村治理體系，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

雖然在轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)戶的選擇受到市場的支持，部分經(jīng)濟關(guān)系可以基于市場來完成，但是農(nóng)戶、市場、社會三者的關(guān)系和社區(qū)新秩序的建立都要在三者互動的結(jié)構(gòu)中完成。從農(nóng)戶資源角度，權(quán)力分置的安排擴大了農(nóng)戶資源的橫向空間，農(nóng)戶資源的豐富使得資源的配置發(fā)生變化，國家作為調(diào)控者需要通過法律、政策等規(guī)章制度處理收入分配與再分配，放寬限制的同時創(chuàng)新使用權(quán)流轉(zhuǎn)收益分配方式。宅基地“三權(quán)分置”改革要突出市場資源配置基礎(chǔ)上制度的計劃功能，以鄉(xiāng)土中國的特質(zhì)為基礎(chǔ)，將改革納入到鄉(xiāng)村治理體系與社區(qū)治理體系的建設(shè)中。從人類整個城鎮(zhèn)化進程來看，城鎮(zhèn)化并不只是鄉(xiāng)村人口向城鎮(zhèn)的遷徙和積聚，它包括鄉(xiāng)村的城鎮(zhèn)化[23],即鄉(xiāng)村生活方式的城市化和現(xiàn)代化，利用鄉(xiāng)村的宜居屬性進行制度安排是“三權(quán)分置”改革的出路之一。

(三)以保障農(nóng)民權(quán)益為工作思路，激發(fā)農(nóng)民主體意識

宅基地“三權(quán)分置”改革不僅需要一批懂農(nóng)業(yè)、愛農(nóng)村、愛農(nóng)民的三農(nóng)工作能人[24],以改革創(chuàng)新為引領(lǐng)，敢為人先投入到農(nóng)村工作中，也需要調(diào)動農(nóng)民的參與熱情，使他們成為推動改革運行的根本力量，這就要求首先要在農(nóng)民的認知上做足功夫。長期以來，農(nóng)民對宅基地使用權(quán)的獲得、占有、處置、退出、流轉(zhuǎn)等認知存在著巨大的差異，且與法律規(guī)定存在相當(dāng)程度的相悖之處，要通過扎實的工作、循序漸進的引導(dǎo)，幫助他們樹立正確的認知；要將改革的效益外顯，將農(nóng)民看作理性的“經(jīng)濟人”，用綜合利益引導(dǎo)他們做出正確的選擇。其次，在探尋使用權(quán)多元主體的過程中堅持一些從實際出發(fā)，充分考慮農(nóng)民的意愿與訴求，以“人、地、錢”作為農(nóng)村工作的主線，以體制機制為保障，以均衡發(fā)展為目標(biāo)[25]。

五、 宅基地“三權(quán)分置”改革在鄉(xiāng)村振興中的作用與價值

宅基地“三權(quán)分置”改革在現(xiàn)實工作中是一個整體工程，不論是所有權(quán)的穩(wěn)定、資格權(quán)的確立、還是使用權(quán)的放活，都與鄉(xiāng)村振興的總要求相契合，從廣義層面上，對應(yīng)著鄉(xiāng)村振興的不同價值取向，也是實現(xiàn)這一偉大戰(zhàn)略的重要途徑之一。精準(zhǔn)認識宅基地“三權(quán)分置”改革的多維功能，助力鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn)[26](見圖4)。

圖4 宅基地“三權(quán)分置”改革在鄉(xiāng)村振興中的價值與作用

(一)放活使用權(quán)，提高宅基地經(jīng)濟價值

宅基地“三權(quán)分置”改革經(jīng)濟目標(biāo)是通過放活宅基地使用權(quán)促進農(nóng)民財產(chǎn)性收益的增加與土地利用效率的提高，既可以在保持鄉(xiāng)村獨立性和差異化的前提下，以差異化的路徑突出鄉(xiāng)村的比較優(yōu)勢，促進城鄉(xiāng)要素雙向流通，又可以在保證農(nóng)業(yè)發(fā)展、糧食安全的同時，補齊鄉(xiāng)村發(fā)展短板。要通過改革出效益、出新的生產(chǎn)力就應(yīng)該充分利用土地這一優(yōu)質(zhì)資源，走產(chǎn)業(yè)融合的發(fā)展模式，將落腳點放在增加宅基地的價值上，挖掘土地潛力，促進農(nóng)民增收。產(chǎn)業(yè)融合也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本出路，緊扣生產(chǎn)發(fā)展的主要任務(wù)?！爸袊獜姡r(nóng)業(yè)必須強”，宅基地“三權(quán)分置”改革中使用權(quán)的活化有利于實現(xiàn)人、地的高效結(jié)合[27],實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，具有重要的經(jīng)濟價值。

(二)落實所有權(quán)，鞏固宅基地社會政治價值

農(nóng)民的宅基地使用權(quán)問題不僅是經(jīng)濟問題，也是政治問題、社會問題、法律問題。在安全與生存?zhèn)惱淼脑瓌t下，在生存?zhèn)惱淼牡懒x經(jīng)濟原則支配下，宅基地是每戶農(nóng)民都應(yīng)該獲得的基本保障。從20世紀60年代開始建立起來的宅基地使用權(quán)制度，體現(xiàn)了治國理政的目標(biāo)，在結(jié)果上對農(nóng)民生存保障價值目標(biāo)予以確認，是一種雙贏的制度設(shè)計。土地制度事關(guān)我國社會主義建設(shè)的大局，政府賦予土地的政治意義與保障功能超過其土地的經(jīng)濟功能，集體土地所有制建立以來，我國一直在利用法律和政策維護這種土地的集體所有權(quán)[28]。經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)后，我國提出鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，力爭實現(xiàn)“生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效”的社會政治目標(biāo)，要實現(xiàn)這些目標(biāo)就必須解決普遍存在的“兩棲人群”問題，重塑鄉(xiāng)村社會治理空間，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，改革與完善鄉(xiāng)村治理機制[29]。 “中國要美，農(nóng)村必須美”，宅基地“三權(quán)分置”正具備這樣的作用與價值：處理人地關(guān)系、促進人地和諧，筑牢鄉(xiāng)村振興的生態(tài)人文根基[30]，提升鄉(xiāng)村振興的治理效果。

(三)穩(wěn)定資格權(quán)，實現(xiàn)宅基地對農(nóng)民個體目標(biāo)的價值

2.8億進城打工農(nóng)民和3000多萬畝閑置宅基地的事實讓我們看到農(nóng)民工徘徊在城市與鄉(xiāng)村之間，過著漂泊的生活，幸福感受到很大影響?！叭龣?quán)分置“改革的個體目標(biāo)價值表現(xiàn)在：確權(quán)登記，讓農(nóng)民更有安全感;“還權(quán)賦能”，讓農(nóng)民更有主人感;規(guī)范交易，讓農(nóng)民更有幸福感;完善法律法規(guī)，讓農(nóng)民更有信任感[31]。資格權(quán)的穩(wěn)定對離農(nóng)戶、兼業(yè)戶、純農(nóng)戶有不同的現(xiàn)實意義[32]，但無論哪一類改革政策受眾群體，都能通過不同途徑從這場深刻的變革中獲益?！爸袊?，農(nóng)民必須富”，只有每家每戶農(nóng)民的收入增加、居住環(huán)境改善、生活變得富裕才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的應(yīng)有之義。