任琳

2018年將是值得銘記的年份。這一年，自由主義者們引以為傲的全球治理事業(yè)陷入空前的迷茫與失落。第二次世界大戰(zhàn)之后，國際社會(huì)深刻反思戰(zhàn)爭的危害，竭力建立起一個(gè)基于規(guī)則和秩序的世界，創(chuàng)造了幾十年的發(fā)展、穩(wěn)定與繁榮。然而，正當(dāng)國際社會(huì)已經(jīng)習(xí)慣于這樣一個(gè)世界之時(shí)，2018年發(fā)生的事沉重打擊了期盼更美好生活的人們。區(qū)域?qū)用?，英國脫歐依然蹣跚而行，雖談判艱難，但沒有回頭跡象;全球?qū)用?，國際貿(mào)易秩序被特朗普執(zhí)政的美國置若旁騖，主要經(jīng)濟(jì)體特別是中美之間硝煙彌漫。

美國逆流而動(dòng)

特朗普政府拋棄承諾，“另起爐灶”，破壞秩序 ，驟然加劇了全球治理赤字。所謂拋棄承諾不履行國際義務(wù)指的是，一再威脅退出或直接退出一些國際組織和國際責(zé)任，加劇全球治理困境。除了已退出《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）、巴黎氣候協(xié)定、伊朗核協(xié)議、聯(lián)合國教科文組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會(huì)、《維也納外交關(guān)系公約》涉及國際法院管轄問題議定書，啟動(dòng)退出萬國郵政聯(lián)盟的程序，特朗普多次威脅退出世界貿(mào)易組織，最近甚至有傳言說已在考慮退出聯(lián)合國。不同于歷史上我們熟悉的各種退出行為，此次要求退出多邊秩序的恰恰是這套秩序的主要倡導(dǎo)者、建立者、維護(hù)者和主導(dǎo)者美國。

除了退出，“另起爐灶”也是特朗普政府破壞現(xiàn)有全球治理秩序的重要手段。撇開已有秩序另搞一套的行為主要包括，重談原有《北美自貿(mào)協(xié)定》（NAFTA），改為“美國墨西哥加拿大協(xié)定”（USMCA）;同歐洲洽談新自貿(mào)協(xié)定，等等。最顯著的表現(xiàn)是，美國力推的這一系列新規(guī)則體系含有明顯的排他性條款，刻意將中國等“非市場經(jīng)濟(jì)國”排斥在該體系之外。USMCA第32章第10款第4條就規(guī)定：“任何締約方與非市場經(jīng)濟(jì)國簽訂自貿(mào)協(xié)定，應(yīng)允許其他締約方在六個(gè)月通知后終止本協(xié)定并以（新）雙邊協(xié)定取代本協(xié)定”。以往是美國無端指責(zé)以中國為代表的新興經(jīng)濟(jì)體國家企圖“另起爐灶”，塑造所謂“平行體系”，而如今真正“撕裂”現(xiàn)行治理體系另搞一套的恰恰是美國自己。

更明顯的破壞之舉是美國在現(xiàn)行秩序執(zhí)行層面的“釜底抽薪”，例如，阻礙世貿(mào)組織仲裁機(jī)制的正常運(yùn)行，手段是直接表態(tài)威脅不再支持世貿(mào)組織下設(shè)上訴機(jī)構(gòu)大法官的增補(bǔ)或連任申請。就世貿(mào)組織上訴機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)設(shè)計(jì)而言，原本是常設(shè)七位法官，而保障上訴程序的合法性要求三名以上的法官同時(shí)出席案件的審理。一方面，美國阻礙世貿(mào)組織啟動(dòng)新法官的甄選程序，使人員缺口無法及時(shí)填補(bǔ);另一方面，美國否認(rèn)將支持到期法官的連任申請，意味著僅剩四名法官的上訴機(jī)構(gòu)不僅難以維持運(yùn)轉(zhuǎn)，而且很可能因任期將至的法官無法連任而達(dá)不到法定人數(shù)。美國的這種行為一旦付諸實(shí)施，雖然是程序性的，但可以從根本上癱瘓世貿(mào)組織。

2018年，美國逆全球化潮流而動(dòng)的行動(dòng)沖擊著全球治理秩序的穩(wěn)定與有效。從整體看，美歐等主要發(fā)達(dá)國家開始質(zhì)疑全球化，參與治理的意愿下降。特別是特朗普執(zhí)政下的美國政府開始懷疑全球治理的規(guī)則體系，認(rèn)為是該體系下的部分規(guī)則之“不公平”導(dǎo)致了美國的衰落，至少使美國處于相對不利的國際貿(mào)易地位。美國不僅提供全球公共產(chǎn)品的意愿大為下降，更著手反對和破壞當(dāng)前這套治理秩序。人們開始擔(dān)心二戰(zhàn)后逐步建立、完善和成型的全球治理機(jī)制以及在其治下相對穩(wěn)定的國際秩序正慢慢褪去光芒，取而代之的將是一片黯淡圖景。

大國能否回歸基于規(guī)則的良性競爭

隨著守成大國和上升大國之間的矛盾溢出到全球治理領(lǐng)域，美國表現(xiàn)出的保護(hù)主義、孤立主義、霸凌主義傾向傷害著全球化編織出來的復(fù)合型相互依存與合作精神，讓世界感受到“逆全球化”的強(qiáng)勁勢頭。大家都很清楚，美國與世界上所有國家實(shí)現(xiàn)“對等貿(mào)易”明顯不具可操作性。即使退一步講美國實(shí)現(xiàn)了對華貿(mào)易順差，也一定會(huì)與世界上其他開展替代貿(mào)易的國家形成新的貿(mào)易逆差。貿(mào)易逆差的出現(xiàn)取決于市場選擇、勞動(dòng)力價(jià)格、價(jià)值鏈構(gòu)建等客觀條件，以及全球經(jīng)濟(jì)治理體系以美元作為主要貨幣等深層原因。因此，特朗普政府的貿(mào)易霸凌主義不但沖擊了復(fù)合相互依存基礎(chǔ)上形成的全球價(jià)值鏈，更損害了公正、互惠、透明、自由等國際貿(mào)易和全球治理的核心精神。人們看到的不僅僅是美國這個(gè)老牌霸權(quán)國對全球化的質(zhì)疑，更是其對維系世界經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、有序和增長的全球治理基本理念的踐踏。過去形成的大國有序合作與競爭關(guān)系似乎正逐漸失去生命力，取而代之的是多邊框架外沖突的蔓延與升級。

2018年10月1日，美國總統(tǒng)特朗普在白宮玫瑰園就“美國墨西哥加拿大協(xié)定”達(dá)成發(fā)表講話。

隨著大國關(guān)系的對抗性因素上升，國際社會(huì)逐步完善、調(diào)試和升級全球治理秩序的步伐開始受阻。隨著時(shí)代的發(fā)展變化，新問題、新領(lǐng)域不斷涌現(xiàn)，原有全球治理體系由于未及時(shí)涵蓋這些新元素而呈現(xiàn)有效性下降的弱點(diǎn)，因此改革與升級既有治理秩序具有客觀必然性。此外，新興國家和發(fā)展中國家希望提高參與國際事務(wù)的話語權(quán)，改善原有治理體系，這樣的要求具有合理性。因此，全球治理體系步入調(diào)試期，面臨重要的歷史節(jié)點(diǎn)。然而，作為全球公共產(chǎn)品的主要供應(yīng)國，中美等核心大國之間的摩擦、對抗乃至沖突很可能延誤這一調(diào)試進(jìn)程，甚至使全球治理陷入短期的無序、赤字狀態(tài)進(jìn)而發(fā)生大規(guī)模后退。

全球治理需要激勵(lì)各國特別是核心大國的參與，它們應(yīng)提供足量的公共產(chǎn)品，共同保障金融危機(jī)、氣候變化和全球增長等全球性問題同時(shí)得到及時(shí)有效的治理。然而，當(dāng)核心國家之間失了和氣，理性思考的空間受到擠壓，沖突驟然升級，就很難保障它們繼續(xù)持有充足的動(dòng)力在諸多全球事務(wù)上繼續(xù)攜手前行。如此，全球治理事業(yè)可能陷入公共產(chǎn)品赤字的危機(jī)。從此意義上講，中美關(guān)系與全球治理的未來息息相關(guān)。作為世界上最重要的兩個(gè)行為體，中美雙邊關(guān)系將最終決定全球治理的未來圖景。但現(xiàn)狀不容樂觀：一方面是美國對華發(fā)起報(bào)復(fù)性關(guān)稅等貿(mào)易霸凌主義行為，破壞了國際貿(mào)易的基本原則與秩序;另一方面是美國針對中國為代表的新興國家設(shè)置排他性原則，刻意“另起爐灶”、自擬規(guī)則、自行其是，讓以國際貿(mào)易秩序?yàn)榇淼娜蛑卫碇刃螂y擋“支離破碎”風(fēng)險(xiǎn)。

美國刻意逆全球化而行，放棄對全球治理做出的承諾和承擔(dān)的義務(wù)，很可能將世界再次拖入曾在1930年出現(xiàn)的“金德爾伯格”陷阱，加劇治理赤字、發(fā)展赤字與和平赤字的狀況。人類歷史不乏對失序、沖突與戰(zhàn)爭的慘烈記憶?；厥走^往，各國有必要深思該如何避免重陷一個(gè)又一個(gè)“叢林法則”橫行的無序世界。各國、尤其是大國亟需停止“一來一往”的過招，終止“殺敵一千，自損八百”的非理性沖突，冷靜思考如何將矛盾控制在一定范圍內(nèi)。作為守成大國，面對一個(gè)實(shí)力不斷上升的中國，美國顯然有些認(rèn)知失調(diào)。由于沒有學(xué)會(huì)與一個(gè)上升的中國打交道，特朗普政府把這種認(rèn)知失調(diào)轉(zhuǎn)化為敵視、排斥與遏制的行動(dòng)，僅看到矛盾與沖突的一面，看不到兩國間良性競爭與合作的重要性。美方單方面不斷升級沖突的行為，擾亂了全球治理秩序，將破壞全球整體利益，也關(guān)閉了兩國通過良性競爭實(shí)現(xiàn)共同提高的大門。

二戰(zhàn)后的世界經(jīng)濟(jì)增長、穩(wěn)定與繁榮皆得益于各國對國際規(guī)則的尊重與踐行。只有將沖突放置在多邊規(guī)則體系之下，才有助于真正討論和解決問題;只有回歸多邊規(guī)則，才能有效“規(guī)制”大國行為，培育良性競爭關(guān)系，求同存異，共謀發(fā)展。2018將會(huì)被全球治理研究者記住，因?yàn)樵谶@一年以中美關(guān)系為代表的大國關(guān)系在某種程度上發(fā)生了質(zhì)變，雙方能否有效管控風(fēng)險(xiǎn)、回歸多邊、重塑基于規(guī)則的良性競爭關(guān)系，終將決定全球治理事業(yè)何去何從。

（作者為中國社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所國際戰(zhàn)略室副主任、副研究員）