馮學(xué)東

摘要：本土制度創(chuàng)新是推動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要動力和保證，從四川雙流縣興隆鎮(zhèn)所實(shí)施的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的本土制度創(chuàng)新來看。權(quán)力明晰、信息披露與信任機(jī)制的建立是制度創(chuàng)新得以成功實(shí)施的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：本土制度創(chuàng)新 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度 信任機(jī)制

引言

十八大確立了“市場在配置資源中的決定性作用”，明確了政府在宏觀調(diào)控中的能動作用。但要發(fā)揮市場的作用，離不開相應(yīng)的制度環(huán)境保障。本土制度創(chuàng)新是釋放局部市場活力，保障局部市場發(fā)揮作用的創(chuàng)新，這一點(diǎn)對于我國廣大的農(nóng)村尤其如此。

一、制度創(chuàng)新中權(quán)益與信息分析

（一）雙流縣興隆鎮(zhèn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)成功流轉(zhuǎn)的案例簡介

2007年6月，成都和重慶正式獲批設(shè)立“全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。在獲批設(shè)立“試驗(yàn)區(qū)”后，為進(jìn)一步破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展，成都選擇以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革為核心的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革作為綜合配套試驗(yàn)改革的突破點(diǎn)，借以深化農(nóng)村改革、強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和促進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的進(jìn)一步發(fā)展。成都在都江堰率先試點(diǎn)了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革。接下來，參照都江堰的經(jīng)驗(yàn)，成都市將雙流、溫江、大邑3個(gè)區(qū)（市）縣和重點(diǎn)鎮(zhèn)作為試點(diǎn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在全市快速發(fā)展，并形成了“紅砂村模式”、“湯營模式”、“昆山模式”等土地流轉(zhuǎn)典型，引導(dǎo)著試驗(yàn)區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作，由此奠定了農(nóng)地向規(guī)模集中的態(tài)勢。據(jù)調(diào)查，到2007年2月，成都市流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)153.78萬畝，約占農(nóng)用地總面積的14.04%，其中土地流轉(zhuǎn)面積在1D0畝以上的占73%。而作為試點(diǎn)縣的雙流縣在土地產(chǎn)權(quán)改革和土地流轉(zhuǎn)的實(shí)踐中取得了較好的成績，農(nóng)用地規(guī)模經(jīng)營面積達(dá)29.9萬畝，占全縣耕地面積的40.5%，經(jīng)營面積在1。。畝以上的企業(yè)有106戶。2007年12月，雙流縣興隆鎮(zhèn)被列為全縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的三個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)之一，作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革最基層的實(shí)踐者，興隆鎮(zhèn)在土地確權(quán)登記頒證、特色產(chǎn)業(yè)化發(fā)展等方面做出了大膽有益的探索和嘗試。

為什么雙流縣興隆鎮(zhèn)關(guān)于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的本土制度創(chuàng)新取得了成功呢？筆者以為，本土制度創(chuàng)新成功的關(guān)鍵必須得取信于民。由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一種共有產(chǎn)權(quán)或集體產(chǎn)權(quán)，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包制將農(nóng)地的經(jīng)營權(quán)按家庭分割成零碎的小塊。當(dāng)城市對農(nóng)民工敞開更加自由的勞動力市場后，家庭在農(nóng)業(yè)投入的邊際收益幾乎為零的情形下，這種集體產(chǎn)權(quán)制度顯得越來越?jīng)]有效率，需要通過制度創(chuàng)新來改變現(xiàn)狀。但農(nóng)民同樣不愿意失去土地這一最終生活保障，因此本土制度創(chuàng)新需要通過有效的信息傳遞使農(nóng)戶相信通過讓渡自己的土地承包經(jīng)營權(quán)至少可以獲得不低于不交易的結(jié)果，更不會因此而造成交易完成后所擁有權(quán)利的流失和混亂。否則交易無法達(dá)成，即使交易是一種顯然的帕累托改進(jìn)。因此，關(guān)于能夠獲得保障的相關(guān)權(quán)益的明確信息對于農(nóng)戶達(dá)成交易十分重要。

（二）本土制度創(chuàng)新中的權(quán)益與信息

首先是可流轉(zhuǎn)（交易）的基本權(quán)益和信息，這是關(guān)鍵，即農(nóng)戶擁有哪些權(quán)利，可以獲得哪些收益及相關(guān)信息。

其次是預(yù)期收益如何實(shí)現(xiàn)公平分配及相應(yīng)信息，這是交易成功的重要內(nèi)容。農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)后的預(yù)期收益分配公平合理與否的相關(guān)信息關(guān)系到農(nóng)戶是否參與本土地制度創(chuàng)新的決策選擇。

三是可以保障上述權(quán)益實(shí)現(xiàn)的機(jī)制，即農(nóng)戶是否可以行使所有者權(quán)利來實(shí)現(xiàn)監(jiān)督以保障自身利益不受侵害的相關(guān)內(nèi)容及信息。有保障的權(quán)益才是真正的權(quán)益，這固然需要穩(wěn)定的法律做為保障，但由于執(zhí)法成本的存在使得農(nóng)戶更愿意相信自身的監(jiān)督。誠然，政府對產(chǎn)權(quán)的保護(hù)是必不可少的，但具有的自利傾向和有限理性的政府代理人，同樣有著損害私人產(chǎn)權(quán)、聚斂財(cái)富的傾向。

（三）信息不完全與不對稱：需要討價(jià)還價(jià)

雙流縣興隆鎮(zhèn)的這一本土制度創(chuàng)新實(shí)質(zhì)是一個(gè)權(quán)益交易過程。在這一過程中，不可避免地也存在著信息不完全和不對稱問題。這一交易主要是在基層管理者與農(nóng)戶之間完成的，政府只是起到推動和促進(jìn)作用，未構(gòu)成重要要件。基層管理者與農(nóng)戶之間關(guān)于制度設(shè)計(jì)及相關(guān)的信息在二者之間并不是對稱的，基層管理者對新制度的偏好與農(nóng)戶的偏好也是不對稱的。在這里，基層管理者希望農(nóng)戶將承包權(quán)暫時(shí)歸還集體，由管理者集中土地進(jìn)行轉(zhuǎn)租或其他可增值的使用途徑。

二、雙流縣興隆鎮(zhèn)的本土制度創(chuàng)新：信息傳遞與信任機(jī)制

（一）產(chǎn)權(quán)交易中基本權(quán)益和信息：以確權(quán)頒證奠定信任基礎(chǔ)

確權(quán)頒證實(shí)質(zhì)是明晰農(nóng)戶在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)配置中的權(quán)益，這是農(nóng)戶需要明確的關(guān)鍵信息，是承包權(quán)交易的基礎(chǔ)，也即是信任機(jī)制建立基礎(chǔ)。確權(quán)頒證一方面明確了農(nóng)戶現(xiàn)有的權(quán)益有哪些，更重要的是消除農(nóng)戶對未來可能被收回權(quán)益的顧忌，同時(shí)還強(qiáng)化了土地承包者長期承包經(jīng)營的信心。因此，本土制度創(chuàng)新的設(shè)計(jì)者傳遞的這一信息建立起了相互之間的信任。

從農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場的建立來看，也需要其具有明晰的、排他的和可轉(zhuǎn)讓的產(chǎn)權(quán)。沒有這種權(quán)利的初始界定，就不存在權(quán)利轉(zhuǎn)移和重新組合的市場交易（科斯，1990）。具體而言，確權(quán)頒證涉及農(nóng)戶經(jīng)營的承包土地使用權(quán)、林地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)民住宅房屋所有權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)等五項(xiàng)權(quán)能。

確權(quán)頒證和土地流轉(zhuǎn)的過程，實(shí)質(zhì)上奠定了農(nóng)戶以土地經(jīng)營權(quán)作為股份以現(xiàn)代企業(yè)制度的形式獲得更大利潤的基礎(chǔ)。分散的農(nóng)戶與零散的土地流轉(zhuǎn)不利于形成規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，流轉(zhuǎn)各方的權(quán)益也難以得到有效保護(hù)，規(guī)模承包土地者與各個(gè)農(nóng)戶自行協(xié)商談判的交易成本較為高昂。交易各方主體對降低交易成本和交易風(fēng)險(xiǎn)有著共同訴求，由此催生了農(nóng)民股份合作社、農(nóng)業(yè)股份有限公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等一批超越家庭范圍又截然不同于傳統(tǒng)村（社、組）集體模式的新型經(jīng)濟(jì)聯(lián)合體。這就使得農(nóng)戶與集體之間的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)利益為紐帶、權(quán)責(zé)明晰的新型合作關(guān)系。

（二）預(yù)期收益的合理分配機(jī)制與信息：以公平公正強(qiáng)化信任

農(nóng)地的預(yù)期收益會隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展不斷增加，因此能否公平公正地分配預(yù)期收益是農(nóng)戶愿意流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的籌碼。由于確權(quán)認(rèn)證的發(fā)展催生了農(nóng)戶之間的合作機(jī)制，改變了農(nóng)村集體與農(nóng)民個(gè)體之間、以及農(nóng)民個(gè)體之間的利益分配關(guān)系，農(nóng)民由過去對集體的經(jīng)濟(jì)依附關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)責(zé)和相應(yīng)收益都明晰的新型合作關(guān)系。

（三）政府的保障措施：信任建立的保證

首先，政府制訂了與經(jīng)營權(quán)掛勾的土地生產(chǎn)力保護(hù)措施，以保證農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出去的土地經(jīng)營權(quán)可以獲得持續(xù)收益。前面已經(jīng)提及農(nóng)戶除領(lǐng)到象征土地和房屋產(chǎn)權(quán)的“四證”外，還領(lǐng)到“兩卡”即耕保卡和社?？ā?/p>

其次，政府積極招商引資，引進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目，促進(jìn)土地集中經(jīng)營得以實(shí)現(xiàn)，推動農(nóng)業(yè)向集約化、專業(yè)化和高效化發(fā)展。對于西部貧困地區(qū)來說，盡管勞動力資源充裕，然而在資金不足的制約下，土地的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)根本無從談起。

第三，政府只做公正的第三方，而不隨意干預(yù)農(nóng)戶的行為。政府作為公正的第三方，除了前述的確權(quán)頒證的保證外，還體現(xiàn)在農(nóng)地分等定級和價(jià)格評估上。

第四，政府利用多種宣傳形勢，加快了信息溝通，削弱了信息不完全和信息不對稱的影響。

（四）基層管理創(chuàng)新：信任關(guān)系的維持

這次本土制度創(chuàng)新中農(nóng)地承包權(quán)流轉(zhuǎn)顯然不是一次性交易，而是一個(gè)需要長期執(zhí)行的合約。這不可避免地就涉及到誰來監(jiān)督合約的執(zhí)行，以及發(fā)現(xiàn)合約執(zhí)行中出現(xiàn)問題如何處理等問題。由于原有村委會具有三位一體的沖突角色使其面臨嚴(yán)重的委托一代理困境，而且在政府和農(nóng)戶兩種委托人的博弈中，政府行政力量一直處于主導(dǎo)地位，不可避免地會出現(xiàn)行使代理的政府權(quán)侵害農(nóng)戶的權(quán)益的問題。而這次本土制度創(chuàng)新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有著濃烈的現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的特殊，構(gòu)建類似現(xiàn)代企業(yè)治理機(jī)制成了各方共同的選擇。也正是基于此，在確權(quán)頒證過程中嬗變而生的“新三會”-村民議事會、監(jiān)事會、公共資源管理委員會。

三、結(jié)論與政策建議

（一）結(jié)論

綜上所述，從信息披露與信任機(jī)制構(gòu)建的視角來看，正是通過上述種種舉措，使得信息得以在雙流縣興隆鎮(zhèn)推動土地流轉(zhuǎn)的各方之間順利傳遞，有效地促進(jìn)各方建立起土地流轉(zhuǎn)交易所必需的信任機(jī)制，使得這次本土制度創(chuàng)新得以圓滿實(shí)現(xiàn)。

（二）政策建議

推進(jìn)市場化改革的應(yīng)積極激勵(lì)自發(fā)的本土制度創(chuàng)新，明晰政府行為的邊界。本土制度創(chuàng)新一般具有誘致性制度變遷的特征，因而多具有帕累托改進(jìn)的特征。我國改革開放的歷程也充分說明誘致性變遷對于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。但建構(gòu)主義者傾向于用精妙的制度設(shè)計(jì)來代替誘致變遷的過程，這無疑是一種舍本逐末的做法。更重要的是，市場化取向的本土制度創(chuàng)新極有可能受到政府行為的約束和侵害，明晰政府行為的邊界將是本土制度創(chuàng)新的重要條件。

推進(jìn)市化濟(jì)改革應(yīng)構(gòu)建信息披露和信任機(jī)制。市場化改革取向本身包含了對信息披露和信任機(jī)制建設(shè)的要求，因?yàn)榻档褪袌鼋灰壮杀镜囊粋€(gè)有效途徑便是促有關(guān)信息的暢通，從而增加交易各方的可信度，促進(jìn)契約的達(dá)成。信任度的提升則意味著社會資本在不斷積累，進(jìn)一步則是社會成本的下降，社會和諧度不斷提高，是整個(gè)社會結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的表現(xiàn)。