上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所研究員

自黨的十八屆四中全會(huì)將“形成完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”作為全面依法治國(guó)的目標(biāo)之一寫(xiě)進(jìn)《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》以來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)即引發(fā)了學(xué)術(shù)界前所未有的關(guān)注，相關(guān)的研究成果大量涌現(xiàn)。這對(duì)于人們了解、認(rèn)識(shí)和把握黨內(nèi)法規(guī)，推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨，無(wú)疑具有重要意義。然而另一方面，就目前來(lái)看，人們對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)顯然還沒(méi)有達(dá)成一致。這導(dǎo)致很多人將黨內(nèi)法規(guī)與國(guó)法混淆在一起，對(duì)全面依法治國(guó)帶來(lái)了不小的負(fù)面影響。如何定性黨內(nèi)法規(guī)，已經(jīng)成為我國(guó)全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略中亟待解決的問(wèn)題。

作為我國(guó)社會(huì)主義法治體系的重要組成部分，黨內(nèi)法規(guī)是一種不同于國(guó)家法的法現(xiàn)象，盡管也是法，卻是一種軟法。理論界一般認(rèn)為，軟法是指那些原則上沒(méi)有法律拘束力但有實(shí)際效力的行為規(guī)則。作為管黨治黨的制度保障，黨內(nèi)法規(guī)完全符合軟法的特征。首先，黨內(nèi)法規(guī)不具有法律約束力，它不是國(guó)家法，不以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾。其次，它具有實(shí)際效力，只不過(guò)該效力只及于黨員及各級(jí)黨組織，且其發(fā)揮并不像國(guó)家法律那樣依賴于監(jiān)獄、警察等國(guó)家機(jī)關(guān)。再次，黨內(nèi)法規(guī)是一種行為規(guī)則，這種行為規(guī)則盡管只針對(duì)黨員和各級(jí)黨組織，但卻能夠發(fā)揮行為規(guī)則所應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用，使廣大黨員產(chǎn)生同于法規(guī)則的敬畏。

法治是規(guī)則之治。法治之法既包括作為硬法的國(guó)家法，也包括作為軟法的各類規(guī)則。國(guó)家法與軟法盡管都屬于法治體系，但卻是不同的兩個(gè)法體系。國(guó)家法是體現(xiàn)國(guó)家意志，由國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施的一種社會(huì)行為規(guī)范。以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾是國(guó)家法的基本特征。而軟法盡管也具有約束力，但卻并不是依賴于國(guó)家強(qiáng)制力而產(chǎn)生的約束力。以此為基點(diǎn)，判斷一種社會(huì)規(guī)范是不是軟法，實(shí)際上不能依據(jù)這種規(guī)范自身約束力的強(qiáng)弱，而是要看這種社會(huì)規(guī)范約束力產(chǎn)生的根源是否在于國(guó)家強(qiáng)制力。凡是以國(guó)家強(qiáng)制力作為后盾，依靠國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施的行為規(guī)范——無(wú)論其在執(zhí)行過(guò)程中有多軟、有多不盡如人意——都是國(guó)家法，是與軟法相區(qū)別的硬法。反過(guò)來(lái)，凡是客觀上具有約束力且該約束力的產(chǎn)生不是源自國(guó)家強(qiáng)制力的，都屬于軟法。就是說(shuō)，軟法實(shí)際上是對(duì)應(yīng)國(guó)家法而提出的一個(gè)概念，并不是如其名稱上所顯示的那樣，本身就是一種“軟”的法。從社會(huì)治理的實(shí)踐來(lái)看，盡管軟法被冠以“軟法”之名，但其執(zhí)行力卻并不一定差，軟法不一定“軟”！而黨內(nèi)法規(guī)就是一種盡管被納入軟法范疇但實(shí)際上卻并不“軟”的軟法，是軟法中的“硬法”。

就其對(duì)于黨員的要求來(lái)說(shuō)，黨內(nèi)法規(guī)在要求上顯然要高于國(guó)家法，在內(nèi)容上要嚴(yán)于國(guó)家法。黨員違反黨內(nèi)法規(guī)需要承擔(dān)黨紀(jì)責(zé)任，而這些黨紀(jì)責(zé)任絲毫不乏嚴(yán)厲性，如嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開(kāi)除黨籍等。對(duì)于黨員來(lái)說(shuō)，這類責(zé)任可能會(huì)直接影響其政治生命，其嚴(yán)厲程度并不遜于國(guó)家法。

黨內(nèi)法規(guī)之所以會(huì)成為一種“堅(jiān)硬的軟法”，其主要原因在于中國(guó)共產(chǎn)黨作為國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)者以及唯一執(zhí)政黨的特殊政治與法律地位以及全面從嚴(yán)治黨的客觀現(xiàn)實(shí)需要。然而，盡管黨內(nèi)法規(guī)很“硬”，由于其并不倚賴于國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，因而并不能被劃入作為國(guó)家法的硬法之列，而只能是一種軟法。對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的這一性質(zhì)定位，我們必須保持明確且清醒的認(rèn)識(shí)，切忌因?yàn)槠鋵?shí)施效能的偏硬而誤將其作為國(guó)家法，否則會(huì)很容易在認(rèn)識(shí)上出現(xiàn)偏差，導(dǎo)致將其混同為國(guó)家法。