□王 巖 王啟超

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護，加快推進生態(tài)文明制度體系建設和法治建設。山東省人大常委會和各設區(qū)的市人大常委會以習近平生態(tài)文明思想為指引，按照中央、省委和當?shù)攸h委的決策部署，制定、批準了大氣污染防治、清潔能源促進、節(jié)約能源、水污染防治、水資源保護等多部地方性法規(guī)，無論是在制定時間、法規(guī)數(shù)量，還是在具體制度設計方面都較好地體現(xiàn)了先于、嚴于國家立法和建立健全最嚴格最嚴密的環(huán)境保護制度的要求。為進一步做好合法性審查和指導立法工作，筆者對2015年立法法賦權(quán)以來十七個設區(qū)的市生態(tài)環(huán)境保護立法工作進行了梳理和總結(jié)。

一、設區(qū)的市生態(tài)環(huán)境保護立法基本情況

截至2018年7月底，省人大常委會共批準設區(qū)的市報批的生態(tài)環(huán)保法規(guī)和法規(guī)性決定125件（現(xiàn)行有效的109件）。2015年立法法賦予全部設區(qū)的市地方立法權(quán)后，省人大常委會共批準各設區(qū)的市報批的生態(tài)環(huán)保法規(guī)和決定53件，其中新制定的法規(guī)41件，修改、修訂9件,廢止3件。具體情況如下：

1.大氣污染防治方面的法規(guī)（10件）

大氣污染防治是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，各設區(qū)的市特別是大氣污染比較嚴重的市，都對大氣污染防治方面的立法十分重視。濰坊、濟寧、菏澤制定了大氣污染防治綜合性法規(guī)，濟南對大氣污染防治條例進行了修訂,共計4件。濟南、淄博、煙臺、濰坊、濟寧、菏澤制定了大氣污染防治專項立法，共計6件。其中，淄博、菏澤從燃煤污染防治角度，制定了煤炭清潔利用條例；濟南、濰坊、煙臺、濟寧從煙花爆竹污染防治角度，制定了禁止燃放和煙花爆竹燃放管理條例。

2.水安全保護和水污染防治方面的法規(guī)（12件）

水安全是涉及國家長治久安的大事，水污染嚴重、水資源短缺、水生態(tài)退化等都是當前面臨的重要問題。各設區(qū)的市為保護和改善水環(huán)境，保障水安全，紛紛立法。聊城、濟寧結(jié)合城市特點，分別制定了水環(huán)境保護綜合性法規(guī)1件、泗河流域?qū)ｍ棻Ｗo法規(guī)1件；煙臺、威海、日照從保障和節(jié)約城市用水出發(fā)，制定了飲用水水源地保護條例3件，城市供水條例1件，節(jié)約用水條例1件；濟南、青島、德州立足水生態(tài)保護，制定了濕地保護條例3件；濟南修改了城市供水條例、修訂了名泉保護條例。

3.自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)保護方面的法規(guī)（6件）

為切實做好自然保護區(qū)或風景名勝區(qū)的保護，青島、東營、泰安、臨沂分別制定了嶗山風景區(qū)條例、黃河三角洲國家級自然保護區(qū)條例、泰山風景名勝區(qū)生態(tài)保護條例和蒙山保護條例，深入推進生態(tài)文明建設。

4.其他生態(tài)保護和自然資源保護方面的法規(guī)（10件）

除上述比較集中的法規(guī)類別外，各設區(qū)的市還制定了其他生態(tài)環(huán)保方面的多部法規(guī)。濟南、棗莊均制定了山體保護條例，濟南制定了水土保持條例，煙臺制定了森林防火條例，濰坊制定了禁用限用劇毒高毒農(nóng)藥條例，濟寧制定了城市綠化條例，威海制定了海岸帶保護條例；濟南修改了城市綠化條例、礦產(chǎn)資源保護條例，青島修改了海洋環(huán)境保護條例。

5.城鄉(xiāng)規(guī)劃、城市（鎮(zhèn)）容貌和環(huán)境衛(wèi)生方面的法規(guī)（12件）

該類法規(guī)往往也涉及生態(tài)環(huán)保內(nèi)容，如對土地的利用，對城市綠地、水體的保護，對揚塵污染、露天燒烤污染的防治等。臨沂、東營、濱州均制定了城鄉(xiāng)規(guī)劃條例，濟南修訂了城鄉(xiāng)規(guī)劃條例；青島、東營、濟寧、菏澤、萊蕪、德州均制定了市容和環(huán)境衛(wèi)生條例，威海制定了城市風貌條例，日照制定了城市管理條例。

二、生態(tài)環(huán)保立法工作的主要特點

一是堅持黨對生態(tài)文明建設的領導，加快推進生態(tài)環(huán)保重點領域立法。各設區(qū)的市堅決貫徹“綠水青山就是金山銀山”理念，把中央、省委和當?shù)攸h委對生態(tài)文明建設的重大部署落實到立法工作中，加快制定、修改本地區(qū)生態(tài)環(huán)保的地方性法規(guī)。從統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，縱向比較，各市制定生態(tài)環(huán)保方面的法規(guī)呈逐年增長趨勢（2016年8件，2017年13件，2018年1月到7月16件）；橫向?qū)φ?，在設區(qū)的市三大立法權(quán)限領域中，今年省人大常委會批準的生態(tài)環(huán)保方面的法規(guī)（16件）已遠遠超過城鄉(xiāng)建設和管理、歷史文化保護方面的法規(guī)（7件），數(shù)量居首位。以大氣污染防治立法為例，2015年立法法修改以來，我省設區(qū)的市共制定大氣環(huán)保綜合性法規(guī)4件和專項法規(guī)6件，在全國設區(qū)的市制定的14件大氣環(huán)保地方性法規(guī)中我省占4件。大氣環(huán)保立法在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）批準相關地方性法規(guī)中名列前茅。

二是勇于探索，創(chuàng)設先于、嚴于國家立法的法規(guī)?！稘鷮幨秀艉颖Ｗo管理條例》明確泗河保護管理實行地方各級人民政府行政首長負責制，全面推行“河長制”管理模式，同時規(guī)定各級政府主要負責人對區(qū)域內(nèi)河道保護管理的領導責任。這樣的制度設計，既符合泗河保護管理的實際，又契合了中央的部署要求，特別是首次將“河長制”以地方立法的形式予以確立，體現(xiàn)了法規(guī)的前瞻性、創(chuàng)新性。條例通過后的次月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推行河長制的意見》，2017年6月新修訂的水污染防治法從國家法律的層面對河長制作了規(guī)定?！逗蕽墒写髿馕廴痉乐螚l例》規(guī)定了涵蓋燃煤、工業(yè)、機動車船、揚塵、農(nóng)業(yè)五大方面的污染防治措施，特別是法律責任部分，在遵循上位法精神的基礎上，增加按日連續(xù)處罰的規(guī)定，用重罰來治理大氣污染。條例共78條，規(guī)定法律責任的條款有20條，涉及按日處罰的有6個條款15項違法行為，很好地體現(xiàn)了法規(guī)的剛性約束。

三是立需要、管用之法，以良法保障善治。針對燃放煙花爆竹帶來的空氣、噪聲、廢棄物等多重環(huán)境污染問題，煙臺、濟南、濟寧、濰坊等地相繼出臺了燃放煙花爆竹管理的地方性法規(guī)，均取得了很好的實施效果。以《濟南市禁止燃放煙花爆竹的規(guī)定》為例，在該法規(guī)制定過程中，濟南市人大常委會進行了大范圍的民意調(diào)查，結(jié)果顯示支持率達90%以上，這為法規(guī)施行奠定了良好的民意基礎。法規(guī)通過后，市人大常委會組織召開宣傳部署會議，分別于元旦、春節(jié)前兩次對法規(guī)實施準備和貫徹執(zhí)行情況進行了檢查，確保相關規(guī)定全面落實。2018年春節(jié)期間，全市到處“靜悄悄”，空氣質(zhì)量創(chuàng)5年來同期最好水平；除夕當天，濟南空氣質(zhì)量在“2+26”城市中排名第一。今年全國兩會期間，濟南“禁鞭令”的實施得到代表委員的一致肯定，被譽為“濟南現(xiàn)象”。

四是及時做好相關法規(guī)清理工作，維護國家法制統(tǒng)一。去年9月，按照全國人大和省人大關于做好涉及生態(tài)文明建設和環(huán)境保護的地方性法規(guī)專項自查和清理工作的要求，各設區(qū)的市對涉及范圍的地方性法規(guī)進行了認真自查，篩查出需要清理、修改的法規(guī)48件（濟南4件、青島28件、淄博15件、東營1件）。目前，已完成單項或打包修改5件、廢止3件，其余的40件都在審查批準階段。部分設區(qū)的市結(jié)合這次法規(guī)清理，對持續(xù)做好相關地方性法規(guī)清理工作做出統(tǒng)籌安排。通過對現(xiàn)行有效法規(guī)的全面清理，各設區(qū)的市適時作出立法安排，保證地方性法規(guī)符合中央、省委要求，與國家法律法規(guī)相銜接。

在總結(jié)梳理中，筆者也發(fā)現(xiàn)了設區(qū)的市生態(tài)環(huán)保立法工作中的一些缺項和不足。如個別設區(qū)的市近三年制定生態(tài)環(huán)保類的地方性法規(guī)較少，對生態(tài)環(huán)保立法工作的認識還需進一步深化和提高；有的法規(guī)宏觀性、重復性較為明顯，“大而全、大而空”“小法抄大法”等現(xiàn)象仍不同程度地存在；實驗性、自主性立法不足，在探索先于、嚴于國家立法方面下功夫不夠；法規(guī)清理工作在確保法規(guī)質(zhì)量的前提下需進一步加快進度等。

三、省人大常委會指導和審查工作情況

一是牢牢把握生態(tài)環(huán)保立法的正確政治方向，堅決貫徹中央和省委決策部署。省人大常委會高度重視和支持生態(tài)環(huán)保地方立法工作。省人大常委會副主任、黨組書記于曉明在法工委調(diào)研時強調(diào)，要完成好全國人大常委會大氣污染防治執(zhí)法檢查提出的任務和要求，在2018年底前完成大氣污染防治相關條例的制定或修改工作，鼓勵地方人大常委會在大氣污染防治領域先于國家立法，標準嚴于國家立法。省人大常委會副主任、黨組副書記王良提出，要認真學習貫徹習近平總書記在全國生態(tài)文明建設大會上的講話精神，落實好習近平總書記視察山東重要講話、重要指示批示精神，打好污染防治七場攻堅戰(zhàn)。省和設區(qū)的市人大常委會肩負著貫徹落實中央和省委關于生態(tài)文明建設的決策部署，推動生態(tài)環(huán)境保護法律制度全面有效實施的光榮使命。生態(tài)環(huán)保法規(guī)的制定和批準要充分發(fā)揮立法的引導性、推動性、保障性，以法律武器治理污染，用法治力量保護生態(tài)環(huán)境，為依法推動打好污染防治攻堅戰(zhàn)作出貢獻。

二是從嚴把握對生態(tài)環(huán)保地方立法的審查標準。省人大常委會法工委深刻汲取甘肅祁連山自然保護區(qū)立法“放水”教訓，從嚴把控審查標準，確保地方性法規(guī)與黨中央精神和國家法律法規(guī)相一致，切實維護國家法制統(tǒng)一。收到設區(qū)的市報送的生態(tài)環(huán)保法規(guī)草案后，在按程序做好相關審查工作的基礎上，要求相關處室每一位同志都對該法規(guī)進行全面審查，形成統(tǒng)一意見后交處室聯(lián)合會議研究，做到多方把關、層層把關。審查過程中，從嚴把握標準，主要審查法規(guī)草案是否與上位法相抵觸、是否嚴格貫徹中央和省委關于生態(tài)環(huán)境保護的要求、是否在地方性法規(guī)中規(guī)定最嚴格最嚴密的保護制度，防止出現(xiàn)立法放水、降低標準、管控不嚴等情形。對發(fā)現(xiàn)的問題及時與相關市溝通，做好跟蹤審查，確保法規(guī)存在的合法性。立法法修改以來，共對設區(qū)的市報批的生態(tài)環(huán)保法規(guī)提出300余條審查意見和建議。

三是加強工作指導，著力提高法規(guī)質(zhì)量。一是加強實地調(diào)研。青島、淄博、棗莊、東營、臨沂、聊城等市制定、修改生態(tài)環(huán)保法規(guī)時，省人大常委會法工委分管領導和相關處室的同志都赴各市召開由市人大常委會、市法制辦、立法相關部門參加的座談會，集中研究論證問題。二是加強共性問題指導。針對生態(tài)環(huán)保的新形勢和新要求，制定了《關于設區(qū)的市人大常委會制定立法計劃的指導意見》和《關于加強設區(qū)的市大氣污染防治和生態(tài)環(huán)境保護地方立法的意見》。三是督促各設區(qū)的市做好生態(tài)環(huán)保地方性法規(guī)專項清理。兩次下發(fā)通知要求制定修改方案，明確修改時限進度。所有修改、修訂工作務必于2018年底完成。四是加強生態(tài)環(huán)保立法業(yè)務培訓。在2017年省人大常委會地方立法培訓班上，專門邀請環(huán)保部法規(guī)司負責同志講授環(huán)境保護方面的專業(yè)知識，深化了立法人員對生態(tài)環(huán)保工作的理解認識，提高了立法業(yè)務水平。